張慧萍，石少輝

(1．解放軍信息工程大學(xué)信息工程學(xué)院，河南鄭州450002;2．鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權(quán)組織，是國家政策的直接實(shí)施者和操作者。它既上聯(lián)國家又下接鄉(xiāng)村社會(huì)，并代表著國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理［1］。如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用是新農(nóng)村建設(shè)成功的關(guān)鍵，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。根據(jù)政治生態(tài)環(huán)境理論，任何一種政治行為都是在一定的政治生態(tài)環(huán)境中進(jìn)行的，都是一國特有的歷史——社會(huì)——文化條件綜合作用的映射，新農(nóng)村建設(shè)也離不開其賴以生長和前行的政治生態(tài)環(huán)境。這種政治生態(tài)環(huán)境，從基層政府的層面考察，當(dāng)前主要是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)措施力度不足，縣——鄉(xiāng)——村關(guān)系鏈中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府面臨來自上級(jí)政府和基層群眾雙重壓力的困境，公共財(cái)政體系不完善，政府職能定位不合理。

一、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)視角

所謂強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)，是指在物質(zhì)文明層面和精神文明層面使農(nóng)民得到真正的實(shí)惠，全面提高農(nóng)村的物質(zhì)生活水平，提升農(nóng)民的精神追求和境界。

1．要在指導(dǎo)思想上堅(jiān)持“以人為本”。這就要求我們著眼于農(nóng)民素質(zhì)的全面提高，制定出切實(shí)可行的新農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)計(jì)劃，促使廣大農(nóng)民更新思想觀念，變“要我建”為“我要建”，變“等等看”為“主動(dòng)干”，變“不敢想”為“敢闖敢試驗(yàn)”，讓農(nóng)民成為能理解各項(xiàng)方針政策、能依靠自身改變現(xiàn)狀、能耕會(huì)種、能寫會(huì)算的社會(huì)主義新農(nóng)村的能工巧匠，這樣才能從根本上保證建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2．切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村思想、道德、風(fēng)俗、法制等精神文明建設(shè)，努力塑造有理想、有文化、會(huì)經(jīng)營、守法紀(jì)的新型農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧。要利用特有的鄉(xiāng)村文化及各類群眾性活動(dòng)，開展精神文明教育，整合鄉(xiāng)村文化資源，多引進(jìn)適合農(nóng)民口味的文藝作品，陶冶情操，達(dá)到“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的目的?；鶎诱涌燹r(nóng)村法律常識(shí)普及，教育農(nóng)民依法維權(quán)，自覺履行應(yīng)盡的義務(wù)，反對(duì)賭博等不良陋習(xí)，弘揚(yáng)健康新風(fēng)尚，反對(duì)愚昧、迷信，推崇文明、科學(xué)，創(chuàng)建平安鄉(xiāng)村，使農(nóng)民能在安居樂業(yè)的環(huán)境中生存生活。

3．積極開展農(nóng)民種養(yǎng)技術(shù)培訓(xùn)。要促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展，就要大力提高農(nóng)民的種養(yǎng)專業(yè)技能，同時(shí)完善農(nóng)技推廣服務(wù)體系，加大現(xiàn)代信息技術(shù)、生物技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)、環(huán)保技術(shù)等培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民的科技素質(zhì)。需要指出的是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要尊重民意，順應(yīng)市場。在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，生產(chǎn)什么以及生產(chǎn)多少是由市場決定的，這就要求基層政府在介紹推廣新品種、新技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，只能引導(dǎo)、宣傳、推介和服務(wù)，至于要做什么、如何做，由農(nóng)民自己決定。

4．發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織。在新農(nóng)村建設(shè)中要體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，主要是指受益主體地位和參與主體地位。而農(nóng)民的主體地位既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能保障，又需要農(nóng)民自身的組織保障，農(nóng)民專業(yè)合作組織恰恰在維護(hù)農(nóng)民主體地位中發(fā)揮著保障作用。農(nóng)村專業(yè)合作組織作為非營利性組織，是為了更好地為組織內(nèi)部成員提供各種服務(wù)，改善服務(wù)條件和服務(wù)設(shè)施。所以，農(nóng)村專業(yè)合作組織已經(jīng)承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理所當(dāng)然要下大力氣予以扶持，并不失時(shí)機(jī)地轉(zhuǎn)變職能，把握好干預(yù)和保護(hù)的度。比如，針對(duì)農(nóng)民合作組織內(nèi)部依靠熟人社會(huì)維持內(nèi)部團(tuán)結(jié)的問題，要培養(yǎng)農(nóng)民的契約意識(shí)，構(gòu)筑契約社會(huì)環(huán)境。在農(nóng)民專業(yè)合作組織建立的初期適當(dāng)“輸血”，給予資金和稅收上的優(yōu)惠政策和經(jīng)營決策上的引導(dǎo)以及技術(shù)上的幫助。當(dāng)農(nóng)民合作組織逐步走向獨(dú)立后，政府必須及時(shí)退出來轉(zhuǎn)變職能采取新的扶持思路，否則將重蹈政企不分的老路，阻礙農(nóng)民合作組織的發(fā)展［2］。

5．突出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，確保農(nóng)民生產(chǎn)生活條件逐步改善。需要特別指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要根據(jù)本地的自然資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜，量力而行，堅(jiān)持規(guī)劃先行，思路明確，穩(wěn)步推進(jìn)。堅(jiān)持農(nóng)民積極參與、社會(huì)廣泛支持的原則，統(tǒng)籌謀劃好鄉(xiāng)鎮(zhèn)到各村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱點(diǎn)主要集中在交通、水利、飲水、環(huán)境、燃?xì)獾确矫?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)村村通水泥道路的修建和養(yǎng)護(hù)，加強(qiáng)供水、燃?xì)?、環(huán)保、通訊、幼兒園、醫(yī)院等設(shè)施的建設(shè);積極開展農(nóng)村環(huán)境綜合治理，加大村容村貌改造力度;加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障。值得注意的是，在村莊建設(shè)方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以政府官員的意圖代替村民自愿，忽視農(nóng)戶的家庭支出能力;以城市住宅小區(qū)規(guī)劃代替農(nóng)家群落規(guī)劃，忽視了庭院經(jīng)濟(jì)和民族風(fēng)俗特點(diǎn);關(guān)注宅基地整理后的土地開發(fā)，忽視原有宅基地和承包地農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合規(guī)劃，其基礎(chǔ)是農(nóng)村土地的集體所有和家庭承包經(jīng)營，以及農(nóng)民家庭、家族生產(chǎn)的自然條件和生活習(xí)慣。搬用城市規(guī)劃的方法和程序搞農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，搬用城市居民小區(qū)的圖紙搞農(nóng)村民宅建設(shè)，顯然脫離實(shí)際。目前，國家只有城鎮(zhèn)規(guī)劃方面的法規(guī)，沒有農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的法規(guī)，在制定新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中只能依據(jù)當(dāng)前的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)政策，依據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活的需要探索編制［3］。

總之，基層政府要從群眾最關(guān)心、最迫切需要解決、最容易見效的現(xiàn)實(shí)問題入手，先易后難，分步實(shí)施。要避免“政績沖動(dòng)”和形式主義，從實(shí)際出發(fā)，有多大力量辦多大事，并在政策制定中考慮農(nóng)民的配套資金的承受能力，不同村莊解決不同的突出問題，不搞“一刀切”。

二、基層民主視角

“管理民主”是新農(nóng)村建設(shè)要達(dá)到的目標(biāo)之一。在我國，基層民主最典型的體現(xiàn)就是村民自治，這也是我國基層政府面臨的特有政治生態(tài)環(huán)境。

1．鄉(xiāng)政和村治的兩難困境。在村民自治的政治生態(tài)環(huán)境下，存在一種壓力型政府體制，即縣——鄉(xiāng)——村關(guān)系鏈中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)和廣大農(nóng)村群眾自治需求的日益強(qiáng)化的雙重困境。反映到政府決策領(lǐng)域，就是“自上而下”的傳統(tǒng)決策機(jī)制和“自下而上”的供給決策機(jī)制的矛盾沖突。在這種壓力型行政環(huán)境下，處于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面臨考核評(píng)價(jià)和升遷的壓力，把更多的精力放在完成上級(jí)交辦的任務(wù)和檢查評(píng)比上，根本無心謀劃本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，更談不上為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。反而為了完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)而加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的控制，造成鄉(xiāng)村關(guān)系失衡。同時(shí)，在此體制下村委會(huì)既要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令，又要代表村民的利益。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令與村民利益需求不一致時(shí)，村委會(huì)則處于村民當(dāng)家人和政府代理人的兩難境地?？梢?，在我國基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)均面臨兩難困境，顯而易見，壓力型政府體制是造成目前鄉(xiāng)村治理困境的深層原因。

2．制度安排和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的差異。1998年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的作用及相互關(guān)系作出了明確規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！痹谖覈泥l(xiāng)村組織制度設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)是兩個(gè)性質(zhì)和功能完全不同的組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的基層政權(quán)組織，村委會(huì)是村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，其主要職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，并對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)［4］。由此可見，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級(jí)組織是“指導(dǎo)”和“協(xié)助”關(guān)系，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往通過村一級(jí)的基層自治組織延伸政府的行政功能，制度安排和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行大相徑庭。鑒于歷史慣性的路徑依賴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣把村民委員會(huì)當(dāng)成自己的下屬，用管理政府機(jī)關(guān)的辦法來管理村民委員會(huì)。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在相當(dāng)程度上帶有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的色彩，村民委員會(huì)在實(shí)際上扮演著既辦理政府事務(wù)又辦理村民事務(wù)的雙重角色，承擔(dān)著延伸國家行政權(quán)力和行使村民自治權(quán)力的雙重功能［5］。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為正式的國家機(jī)構(gòu)，掌握的治理資源遠(yuǎn)多于村，而農(nóng)民的組織化程度較低、轉(zhuǎn)型期社會(huì)問題復(fù)雜多變，而且村級(jí)治理在處理許多棘手問題時(shí)還需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共權(quán)威為后盾。所以，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民意志發(fā)生沖突時(shí)，村民選出的村干部大多數(shù)站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一邊，從而喪失了村民利益代表者的地位。最終，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用自己的資源優(yōu)勢弱化了村民自治，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)的控制。需要指出的是，政府的不干預(yù)或少干預(yù)并不意味著村莊的自治組織能夠自我生長和良性運(yùn)動(dòng)，恰恰相反，在中國現(xiàn)階段，沒有基層政府自上而下的動(dòng)員、宣傳和組織，農(nóng)民往往不知道如何參與選舉，如何在新農(nóng)村建設(shè)中有所作為，也不會(huì)有暢通的參與渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在村級(jí)民主制度建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用是目前中國村民自治的基本特點(diǎn)［6］。

3．困境的突破。雖然存在這樣那樣的問題，探索的腳步不能停下。首先要注意到，隨著信息和交通網(wǎng)絡(luò)的日益發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)的農(nóng)民受到現(xiàn)代文明的熏陶和洗禮，逐步向新型農(nóng)民轉(zhuǎn)變，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變管理觀念:由等級(jí)管理向民主管理轉(zhuǎn)變，由封閉式管理向開放式管理轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，規(guī)范施政行為，逐漸消除農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要依法指導(dǎo)好村民自治工作，以民主、公開和法制為核心，以村級(jí)制度建設(shè)為重點(diǎn)，突出民主管理、民主決策、民主選舉和民主監(jiān)督，切實(shí)尊重和維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利。

三、公共財(cái)政視角

財(cái)政，財(cái)是政的基礎(chǔ)。財(cái)政來源與能力決定著政權(quán)的特性與能力［7］。公共財(cái)政的支持是農(nóng)村公共服務(wù)供給的生命線。目前，公共財(cái)政基本涉及了農(nóng)村所有的公共服務(wù)領(lǐng)域，但投入不足，總體覆蓋力度不夠。因此，要盡快完善基層財(cái)政體制，及時(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

1．按照財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。在事權(quán)方面，按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求和新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要事權(quán)可從以下五個(gè)方面來考慮［8］。一是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。二是抓好鄉(xiāng)村教育工作。比如，協(xié)助教育部門普及九年制義務(wù)教育，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)。三是為鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，做好鄉(xiāng)村公益事業(yè)。比如，協(xié)助專業(yè)部門不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)，包括農(nóng)村醫(yī)療實(shí)施、醫(yī)療手段的完善和提高，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和落實(shí)，福利院、敬老院的建設(shè)，農(nóng)村養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和失地農(nóng)民生活保障體系;協(xié)助建立剩余勞動(dòng)力就業(yè)和培訓(xùn)、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。四是普及科學(xué)、文化和衛(wèi)生知識(shí)。五是鄉(xiāng)村秩序維護(hù)與維權(quán)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上述任務(wù)，必須配備相應(yīng)的財(cái)權(quán)。同時(shí)，要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理，以保證各項(xiàng)支農(nóng)資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。一是中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該在與基本人權(quán)相關(guān)的、覆蓋范圍廣、影響大的農(nóng)村公共服務(wù)方面承擔(dān)更多的責(zé)任，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全國性的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等。二是要監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)，確保國家財(cái)政下?lián)艿轿?。基層政府截留支農(nóng)資金的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，中央的錢真正能落到農(nóng)民、農(nóng)村的太少，新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展需要的資金依然短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)保障乏力。因此，要監(jiān)督基層政府設(shè)立新農(nóng)村建設(shè)專用資金賬戶。解決這個(gè)問題的有效途徑在于注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和基層群眾的管理監(jiān)督功能。大膽嘗試基層參與式預(yù)算改革實(shí)驗(yàn)。主要做法就是讓民眾參與基層財(cái)政預(yù)算的整個(gè)過程，把基層政治民主真正落到了實(shí)處。

2．加大國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入力度。2011年政府工作報(bào)告指出，財(cái)政支出重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的總量、增量均有提高;預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保總量和比重進(jìn)一步提高;土地出讓收益重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保足額提取、定向使用。今年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入擬安排9884．5億元，比上年增加1304．8億元。繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)補(bǔ)貼，新增補(bǔ)貼重點(diǎn)向主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)品種、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織傾斜。

3．立足現(xiàn)狀，合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序。目前國家有限的財(cái)力決定了政府提供的農(nóng)村公共服務(wù)必然有先有后，合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，逐步提高公共服務(wù)供給水平。基于目前的實(shí)際，排序的基本原則應(yīng)該是:先保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展;先保證純公共產(chǎn)品的供給，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品?？傮w來看，農(nóng)民對(duì)水利工程、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村科技服務(wù)方面的需求最為迫切。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，在近期主要做好以下幾方面的工作:在中央的政策支持下，基層政府要保證縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的到位、分配和落實(shí)，保證轉(zhuǎn)移支付的資金得到充分發(fā)揮。大力加強(qiáng)農(nóng)村水電路氣以及清潔能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，包括支持農(nóng)業(yè)信息體系建設(shè)、重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目、農(nóng)民種養(yǎng)技能培訓(xùn)和就業(yè)培訓(xùn)等;確保農(nóng)村義務(wù)教育政策的全面落實(shí)，現(xiàn)階段重點(diǎn)是中小學(xué)房屋改造、必要教學(xué)設(shè)備的配置和師資隊(duì)伍培訓(xùn);逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，支持弱勢群體尤其是其后代的發(fā)展，還要做好農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、農(nóng)村扶貧開發(fā)。支持農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療防疫體系建設(shè)，現(xiàn)階段的重點(diǎn)是農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)、農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)和醫(yī)療救助，改善農(nóng)村的公共環(huán)境。在策略上，著眼長遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，分清輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，逐步解決。

四、職能轉(zhuǎn)變視角

1．引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。積極幫助農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)，積極為農(nóng)民提供政策、科技、信息、法律等服務(wù);引導(dǎo)村組干部轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)素質(zhì)，及時(shí)為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。特別是要廣泛傳播科普知識(shí)，有針對(duì)性地舉辦農(nóng)民培訓(xùn)班，建立一批科技示范村組和基地，帶動(dòng)農(nóng)民學(xué)科技、用科技，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民致富增收的能力。

2．大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，最大限度地激發(fā)培植財(cái)源的活力，形成穩(wěn)定增長的收入來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要主動(dòng)依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，優(yōu)化招商引資環(huán)境，加大招商引資力度，加快個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既注重發(fā)展投入少、見效快的項(xiàng)目，又注意發(fā)展生產(chǎn)周期長、稅源穩(wěn)定的項(xiàng)目。想辦法增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力。

3．改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政生態(tài)環(huán)境，拓寬其自主服務(wù)空間。在壓力型政府體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的行政生態(tài)環(huán)境不符合新農(nóng)村建設(shè)的要求，表現(xiàn)出行政理念管制化、行政過程暗箱化、行政行為人治化和行政組織封閉化的特征。因此，扮演好新農(nóng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的角色，就要根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)20字方針的要求，重新審視自身的思想和行為，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。這就需要各級(jí)政府切實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，樹立新時(shí)期的政績觀、發(fā)展觀和群眾觀，改革和完善有關(guān)考核體制、內(nèi)容，既要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)服務(wù)水平的考核，更要注重政績成本、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長質(zhì)量、資源消耗、環(huán)境成本等方面的考核。在考核中，既要看干部的主觀努力，又要充分考慮基礎(chǔ)條件對(duì)政績的影響，區(qū)別對(duì)待不同地區(qū)、不同崗位、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同客觀條件下的地方工作;大力推進(jìn)基層政治民主建設(shè)，給基層政府充分的自主權(quán)、表達(dá)權(quán)和商議權(quán)等;逐步改變對(duì)上負(fù)責(zé)多于對(duì)下負(fù)責(zé)的行政格局，強(qiáng)調(diào)基層政府必須對(duì)轄區(qū)內(nèi)的人民高度負(fù)責(zé)［9］，并在實(shí)際運(yùn)行中緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與村民自治之間的矛盾，逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)面臨的“雙重困境”。

［1］何紹庚等．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的多維分析［J］．武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(5)．

［2］李平．新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展［J］．中國行政管理，2008，(5)．

［3］張小林等．新農(nóng)村實(shí)踐面臨九大難題［J］．瞭望，2007，(2)．

［4］張開平．新農(nóng)村建設(shè)中我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系探討［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，(1)．

［5］張曉峰．面向農(nóng)民需要的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式與新農(nóng)村建設(shè)［J］．哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2009，(7)．

［6］蘇愛萍．完善村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——鄉(xiāng)村關(guān)系的重構(gòu)［J］．東岳論叢，2006，(5)．

［7］徐勇．在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度——稅費(fèi)改革后的思考［J］．社會(huì)科學(xué)，2006，(7)．

［8］馬寶成．取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理的路徑選擇［J］．長白學(xué)刊，2007，(6)．

［9］姬秀娟．新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化探析［J］．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2010，(4)．