高霞

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)系，河南鄭州450015)

一、我國(guó)建設(shè)保障性住房的背景

從2011年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線看，我國(guó)對(duì)外爭(zhēng)奪國(guó)際定價(jià)權(quán)、培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，對(duì)內(nèi)則加大保障房和水利建設(shè)力度，同時(shí)不遺余力地控制房?jī)r(jià)、穩(wěn)定物價(jià)，旗幟鮮明地提出“內(nèi)固根本、外伺良機(jī)”的策略。“內(nèi)固根本”戰(zhàn)略主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面:一是對(duì)繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以防止大量失業(yè)人口產(chǎn)生的基本思路不會(huì)動(dòng)搖;二是不遺余力打壓房?jī)r(jià)和物價(jià);三是面對(duì)保增長(zhǎng)和打壓地產(chǎn)的雙重目標(biāo)，國(guó)家從保障房建設(shè)和水利投資尋找突破，既托住地產(chǎn)投資的下滑又可以彌補(bǔ)多年欠賬，有利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展。從近期陸續(xù)出臺(tái)的政策可以看出，從2010年底以來大張旗鼓地建設(shè)水利，到近期保證保障房建設(shè)的力度。國(guó)家將進(jìn)一步加大保障性住房建設(shè)力度，爭(zhēng)取到“十二五”末，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難，改善部分中等偏下收入家庭的住房條件。住建部與各省、自治區(qū)、直轄市簽訂《保障性住房目標(biāo)責(zé)任書》，完成1000萬套保障性安居工程住房的分配任務(wù)。

“十二五”規(guī)劃綱要明確指出:“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，抑制投機(jī)需求，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)平衡健康發(fā)展?！逼渲欣^續(xù)調(diào)控樓市，政策轉(zhuǎn)向保障性民生工程，加大保障性安居工程建設(shè)力度成為重中之重。房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨嚴(yán)峻調(diào)控將成為現(xiàn)實(shí)。

二、我國(guó)建設(shè)保障性住房的資金需求分析

解決住房保障是一個(gè)重大民生工程，建設(shè)保障性住房，政府責(zé)無旁貸。目前，保障房制度并沒有發(fā)揮應(yīng)有的保障功能，這是導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)失控的一個(gè)重要原因。2011年計(jì)劃安排建設(shè)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房1000萬套，相對(duì)于2010年的580萬套增加了72．4%，建設(shè)資金將突破1．3萬億元。從2010年保障房的建設(shè)資金來源來看，可以明確的來源有三個(gè):一是土地出讓金的10%，二是中央財(cái)政的劃撥，三是28個(gè)試點(diǎn)城市的公積金貸款支持。據(jù)了解，2010年全國(guó)土地出讓金收入是2．7萬億，按10%計(jì)，可以為保障房建設(shè)提供2700億的建設(shè)資金;2010年中央財(cái)政劃撥的保障房建設(shè)資金已下達(dá)792億，約占2010年保障房投資的10%，按此推算，2011年中央財(cái)政劃撥款或?qū)⑦_(dá)到1300億左右;去年已批準(zhǔn)了28個(gè)城市作為公積金貸款投資保障房建設(shè)的試點(diǎn)，為這些城市提供了493億的建設(shè)資金，今年按70%的增量計(jì)算，28個(gè)城市的公積金貸款約可提供838億。上述三項(xiàng)合計(jì)為4838億，距離1．3萬億還缺8162億，雖然有部分城市已承諾把土地出讓金的20%投入保障房建設(shè)，但全國(guó)按此推算仍然缺口5462億。審計(jì)署發(fā)布報(bào)告指出，北京、上海、重慶、成都等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例沒有達(dá)到基本要求，2007年至2009年，這些城市少提了146．23億元用于廉租住房建設(shè)。在地王頻現(xiàn)、房?jī)r(jià)飛漲、許多人都痛感買不起房的背景下，這22個(gè)城市在廉租房建設(shè)上如此“精打細(xì)算”，讓人不得不唏噓感嘆。

肩負(fù)大量保障房建設(shè)任務(wù)的地方政府深感負(fù)重。以廣東為例，廣東分配到的任務(wù)為31萬套，其中廉租房4．79萬套、經(jīng)適房3．08萬套、公租房9．28萬套、限價(jià)房11．5萬套，棚戶區(qū)改造2．35萬套。該省住房建設(shè)廳的一位干部認(rèn)為，即便像廣東這樣的經(jīng)濟(jì)大省，要完成這31萬套任務(wù)，來自于資金籌措和土地方面的困難仍然很大。在2010年地方財(cái)政收入中，土地出讓金獨(dú)樹一幟，然而，卻沒有成就保障房建設(shè)的基石。地方賣地的目的不是為了建保障性住房，是因?yàn)閯e的收入來源較少，賣這么多地早就規(guī)劃出去了。中央財(cái)政的劃撥和試點(diǎn)城市的公積金貸款，在普通百姓看來，甚至沒有一個(gè)衡量的標(biāo)尺。馬光遠(yuǎn)表示，融投資體制方面必須改革，必須有真正的優(yōu)惠，必須讓民間資本看到投資保障性住房也可以賺錢，最起碼不虧本，如果有這么一個(gè)機(jī)制，保障性住房建設(shè)肯定會(huì)取得突破。

三、我國(guó)建設(shè)保障性住房資金緊張問題的破解

正當(dāng)?shù)胤秸q豫時(shí)，一些房地產(chǎn)企業(yè)開始試探性進(jìn)入這個(gè)原本不愿觸及的領(lǐng)域。中天城投與貴州省政府簽訂“十二五”規(guī)劃保障房建設(shè)框架協(xié)議。未來5年，中天城投將在貴州省內(nèi)完成保障房建設(shè)投資約200億元，或可帶來16億元凈利潤(rùn)。萬科預(yù)計(jì)2011年保障房開工目標(biāo)超過200萬平方米，今年萬科在上海的首次拿地，耗資11．19億元，其項(xiàng)目類別就是保障房項(xiàng)目。招商、金地、保利、遠(yuǎn)洋、綠城、首創(chuàng)等一線房企均將保障房開發(fā)納為2011年戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)，并積極在全國(guó)各地尋求保障房開發(fā)項(xiàng)目。非上市公司綠地集團(tuán)也透露，2011年保障房建設(shè)將占綠地開發(fā)總量的30%，累計(jì)投資將達(dá)500億元。保障性住房的規(guī)定利潤(rùn)率大多在3%—5%，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的利潤(rùn)也遠(yuǎn)低于一般商品房開發(fā)。一些民營(yíng)房企負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這些住房的建設(shè)、銷售更具穩(wěn)定性，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也小得多，很適合經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的房地產(chǎn)企業(yè)。在部分城市，隨著近年來商品住宅用地供應(yīng)相對(duì)趨緊、地價(jià)不斷走高，一些資質(zhì)不低的民營(yíng)房企也面臨著儲(chǔ)地不足、“吃不飽”的情況。上海一知名民營(yíng)房地產(chǎn)企業(yè)近4年沒有新增土地儲(chǔ)備，現(xiàn)有的項(xiàng)目只能開發(fā)一年半左右，且繼續(xù)拿地難度很大;而另一方面，公司閑置資金有四五億元，加上銀行授信，可用資金超過20億元。在此形勢(shì)下，公司對(duì)政策性住房、保障性住房“充滿興趣”。

商業(yè)銀行作為房地產(chǎn)開發(fā)的主力，如今在保障房如此浩大的工程面前因“盈利有限”而表態(tài)緩慢。就在一些金融機(jī)構(gòu)還在揣摩之際，政策性銀行率先動(dòng)手。國(guó)家開發(fā)銀行已經(jīng)向國(guó)務(wù)院遞交了一份解決保障房項(xiàng)目資本金問題的方案，建議特批一定規(guī)模國(guó)開行金融債的發(fā)債額度以建立專項(xiàng)基金。該方案建議，國(guó)開行在2011年約1萬億的發(fā)債額度之外，還能獲得國(guó)務(wù)院特批發(fā)債額度，以設(shè)立一筆專項(xiàng)基金，專門為保障房項(xiàng)目提供資本金貸款。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍表示，2011年社?；鹬饕獣?huì)增加對(duì)社會(huì)保障房的投資，大約占投資比重的5%，約幾百億的規(guī)模。保險(xiǎn)資金也似乎找到了增值渠道。中國(guó)太平洋保險(xiǎn)就提出要籌集40億元投資到上海地產(chǎn)集團(tuán)的保障房項(xiàng)目上，用于上海地產(chǎn)集團(tuán)有限公司在上海市區(qū)約50萬平方米公共租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確鼓勵(lì)民間資本參與政策性住房建設(shè)，支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策。我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)告別了資本相對(duì)短缺的時(shí)期，而迎來相對(duì)充裕階段。保障房資金渠道有了進(jìn)一步拓寬的條件。經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房可以通過直接銷售回收成本，而即將全面推行的公共租賃房只租不售，需更多資金沉淀，因而吸引民間資本參與更為迫切。此次國(guó)務(wù)院的《意見》規(guī)定，規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境。市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，不得單對(duì)民間資本設(shè)置附加條件。上海愛建房地產(chǎn)公司總經(jīng)理萬雯娟認(rèn)為，可通過金融創(chuàng)新拓展公共租賃房的融資渠道，管理好民間資本對(duì)公租房的投資風(fēng)險(xiǎn)。她建議，可通過資產(chǎn)證券化的途徑向民間分期借款，由開發(fā)商按照規(guī)劃建設(shè)公租房，完工后將其所有權(quán)移交給政府，政府將公租房“打包”，并附上每年支付收益的財(cái)政擔(dān)保，出售給資產(chǎn)證券化平臺(tái)，后者以此資產(chǎn)包為基礎(chǔ)，向社會(huì)公開發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，募集資金。最后，政府用資產(chǎn)包的出售收入(募集的社會(huì)資金)來支付開發(fā)商的建設(shè)款項(xiàng)。當(dāng)然，政府必須確保租金和政府補(bǔ)貼作為資產(chǎn)包穩(wěn)定的現(xiàn)金來源，而資產(chǎn)包的出售可以讓信托、銀行、政府旗下的資產(chǎn)管理公司或其他有良好信譽(yù)的公司來操作。民革上海市委副主委李世耀則建議，探索建立房地產(chǎn)信托投資基金，用公共租賃房“打包抵押”的方式，發(fā)行政府融資債券，將流動(dòng)性較差的保障房資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為更具流動(dòng)性的證券，促進(jìn)民間儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化，并提高保障房資金籌集量。

有關(guān)專家認(rèn)為，目前保障房市場(chǎng)規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)低，優(yōu)惠多，在市場(chǎng)低迷時(shí)房地產(chǎn)企業(yè)愿意參加此類項(xiàng)目建設(shè)，參加保障房建設(shè)除了能維持一定利潤(rùn)，還能“拉近”和政府的關(guān)系，而和政府關(guān)系融洽將直接有利于在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

四、我國(guó)建設(shè)保障性住房展望

保障房建設(shè)正在產(chǎn)生積極信號(hào)，政策對(duì)保障房建設(shè)的支持力度會(huì)逐漸加大。根據(jù)去年以來出臺(tái)的政策，我們認(rèn)為未來可能在以下幾個(gè)領(lǐng)域加大對(duì)保障房的支持力度:鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金、社保資金參與公租房等具有穩(wěn)定受益的保障房建設(shè);鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)支持保障房建設(shè)的融資需求，對(duì)資本金和土地證照齊全的企業(yè)提供貸款支持;利用資本市場(chǎng)的融資功能鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與保障房建設(shè);鼓勵(lì)中小戶型、中低價(jià)位商品房的供應(yīng);鼓勵(lì)城投平臺(tái)組織保障房建設(shè)及對(duì)銀行保障房貸款給予貼息等。

推出1000萬套的保障房計(jì)劃表明，未來幾年，中低收入家庭、進(jìn)城農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生、棚戶區(qū)住戶和農(nóng)村危房戶等住房困難群體，將根據(jù)其住房困難程度和經(jīng)濟(jì)承受能力，陸續(xù)享受到相應(yīng)的住房保障。這是一個(gè)令人欣喜的消息，意味著在接下來幾年的時(shí)間里，將會(huì)進(jìn)入一個(gè)保障房分配的高峰。

加大保障房建設(shè)力度不僅是2011年房地產(chǎn)調(diào)控伊始就確定的一個(gè)重要方向，更是上升到了戰(zhàn)略高度。李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，確保分配公平是大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程的“生命線”。要堅(jiān)持增加投入與創(chuàng)新機(jī)制并重，從準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、審核程序、動(dòng)態(tài)管理、退出執(zhí)行等方面制定一整套制度，實(shí)行保障房源、分配過程、分配結(jié)果三公開，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保分配公平公正，使低收入和中等偏下收入住房困難群眾真正受益。要嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)各項(xiàng)規(guī)定，確保房屋質(zhì)量和建設(shè)資金安全，經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)。在運(yùn)營(yíng)上要注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，降低管理成本，提高管理效率，實(shí)現(xiàn)保障性安居工程可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。大規(guī)模建設(shè)保障房剛剛起步，要面臨的新問題還有很多，遺留的問題亟待解決。我們堅(jiān)信，保障房建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，最終會(huì)得到妥善解決。

［1］張齊武，徐燕雯．對(duì)住房保障政策改革的反思［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2010，(4)．

［2］徐向輝．保障房更要“保障”品質(zhì)［J］．城市住宅，2009，(5)．

［3］劉小軍．為保障房建設(shè)提供技術(shù)支撐［J］．建設(shè)科技，2009，(5)．

［4］張雷．保障房時(shí)代下的房企新機(jī)遇［J］．房地產(chǎn)導(dǎo)刊，2011，(4)．

［5］高廣春，侯菊萍．保障房融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)［J］．銀行家，2011，(2)．

［6］蘇勇．小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房的路徑選擇［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011，(2)．

［7］杭天明．未來5年保障房建設(shè)逐步成熟［J］．城市開發(fā)，2011，(2)．

［8］宋延慶．創(chuàng)新保障房建管機(jī)制［J］．城市開發(fā)，2011，(2)．