朱素明

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

行政復(fù)議機(jī)關(guān)賠償義務(wù)問題解析

朱素明

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

《國家賠償法》經(jīng)過2010年的修改，在很多方面有了很大的進(jìn)步，但行政復(fù)議機(jī)關(guān)賠償義務(wù)的規(guī)定并未修改，實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，也就未能得到根本解決。本文從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的賠償義務(wù)入手，對(duì)涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)賠償義務(wù)的相關(guān)法律條文和引發(fā)的問題進(jìn)行分析，提出了進(jìn)一步完善《國家賠償法》的建議。

國家賠償；行政復(fù)議機(jī)關(guān)；賠償義務(wù)；問題；修改建議

《國家賠償法》自1994年頒布實(shí)施后，被法學(xué)界專家認(rèn)定為實(shí)施效果最差的法律之一，甚至學(xué)者戲稱為“國家不賠法”，意指其獲賠少、獲賠難。2010年4月29日，全國人大常委會(huì)對(duì)《國家賠償法》進(jìn)行了修改，新法在歸責(zé)原則、索賠程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面有了一些改進(jìn)，但是整體上并沒有改變其“國家不賠法”的狀況，在很多方面有待突破。比如《國家賠償法》第八條關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)賠償義務(wù)的規(guī)定并未修改，本文將對(duì)此展開論述，對(duì)存在問題和解決思路進(jìn)行探討，以期以后修法時(shí)改進(jìn)。

一、行政復(fù)議機(jī)關(guān)的賠償義務(wù)

行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，也就是承擔(dān)行政賠償義務(wù)的組織，是指代表國家處理賠償請求、履行賠償義務(wù)、支付賠償費(fèi)用，參加賠償訴訟的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的賠償義務(wù)，《國家賠償法》第八條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重的部分履行賠償義務(wù)?！备鶕?jù)該規(guī)定，侵權(quán)行政行為經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，只有復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)才成為行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，并且，賠償范圍僅限于復(fù)議加重的部分，其他部分的損失，仍由最初造成侵權(quán)行為的行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。除《國家賠償法》的前述規(guī)定以及少數(shù)規(guī)章中的重復(fù)表述之外，①并無其他關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)賠償義務(wù)的規(guī)定，至于何為“加重”以及其表現(xiàn)形式如何等，也均未見相關(guān)規(guī)定和解釋。

對(duì)于何種類型的行政復(fù)議決定種類會(huì)導(dǎo)致加重?fù)p害，學(xué)者的看法并不一致。一般理解認(rèn)為，只有一種復(fù)議決定種類會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議決定加重?fù)p害，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請行政行為作出變更復(fù)議決定的情形。②有的學(xué)者認(rèn)為，不管復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定是改變了原具體行政行為還是維持了原具體行政行為，也不管復(fù)議決定對(duì)原具體行政行為的改變是傾向于相對(duì)人還是傾向于行政機(jī)關(guān)，都可能引發(fā)加重?fù)p害的后果，復(fù)議機(jī)關(guān)也都可能由此而履行一定的賠償義務(wù)。③有的學(xué)者認(rèn)為，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作行政復(fù)議決定，也會(huì)加重?fù)p害。④也有學(xué)者認(rèn)為，復(fù)議決定維持原行政行為，仍然會(huì)加重?fù)p害，實(shí)踐中，不僅會(huì)在復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的情形下發(fā)生“顯性”的加重后果，在復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為以及逾期不決的情形下，同樣會(huì)發(fā)生“隱性”的加重后果。在“復(fù)議不停止執(zhí)行”的原則下，有些種類的比如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰等，在復(fù)議期間原行政行為造成的損害處于持續(xù)狀態(tài)，如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定或者逾期不決，均在事實(shí)上加重了損害結(jié)果。⑤

在對(duì)《國家賠償法》第八條的理解上，第一，過于寬泛的將因復(fù)議行為導(dǎo)致的原侵權(quán)具體行政行為基礎(chǔ)上的加重和擴(kuò)大都認(rèn)為屬于復(fù)議機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任，或者將責(zé)任僅限于變更加重?fù)p害的復(fù)議決定，都是不恰當(dāng)?shù)?。第二，還涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原處理機(jī)關(guān)是否為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第十八條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，賠償請求人只對(duì)作出原決定的行政機(jī)關(guān)提起行政賠償訴訟，作出原決定的行政機(jī)關(guān)為被告；賠償請求人只對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政賠償訴訟的，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。”其中并未對(duì)兩者的賠償責(zé)任之間的而關(guān)系進(jìn)行明確。不過，結(jié)合其第十七條關(guān)于共同義務(wù)機(jī)關(guān)作為被告的規(guī)定來看，⑥最高人民法院將兩者作為可分責(zé)任的共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的意圖明顯。另外，司法部《司法行政機(jī)關(guān)行政賠償、刑事賠償辦法》第三十一條規(guī)定：“經(jīng)過行政復(fù)議的案件，最初造成侵權(quán)行為的司法行政機(jī)關(guān)和作出復(fù)議加重侵權(quán)的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)同時(shí)是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的，由最初造成侵權(quán)行為的司法行政機(jī)關(guān)向受害人支付全部賠償金后，再與上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)結(jié)算各自應(yīng)承擔(dān)費(fèi)用。”該規(guī)定與《國家賠償法》第十條關(guān)于共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)其中一個(gè)機(jī)關(guān)先予賠償精神一致，但卻僅要求由最初造成侵權(quán)行為的司法行政機(jī)關(guān)賠償。⑦根據(jù)前述相關(guān)法律規(guī)定，筆者傾向于將行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原處理機(jī)關(guān)理解為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但在通過行政程序進(jìn)行賠償?shù)倪^程中，這種理解又可能遇到較大的障礙。⑧

對(duì)此，學(xué)界亦有兩種不同的意見：一種意見認(rèn)為兩機(jī)關(guān)是共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，⑨另一種意見認(rèn)為兩機(jī)關(guān)并不是共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。⑩

二、現(xiàn)行法律對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)賠償義務(wù)安排中存在的問題

從前文的分析來看，根據(jù)《國家賠償法》第八條的規(guī)定和相關(guān)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)只有在對(duì)原具體行政行為的作出變更結(jié)果加重?fù)p害的復(fù)議決定情形下，才成為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)于這一規(guī)定，筆者認(rèn)為存在較大問題，一方面嚴(yán)重影響了《國家賠償法》的實(shí)施效果，使受害人的合法權(quán)益得不到保障，另一方面，也直接導(dǎo)致了行政復(fù)議制度的名存實(shí)亡，危害不小。主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，現(xiàn)行規(guī)定免除了行政復(fù)議機(jī)關(guān)大量的法律責(zé)任，不符合“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的法律原則。行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定進(jìn)行行政復(fù)議，這是法律賦予的行政職權(quán)，同時(shí)也是一種職責(zé)。行政復(fù)議也是一種行政行為，不管是變更和撤銷決定，也不管是維持和確認(rèn)決定，甚至也不管是不予受理和逾期決定或不決定，它都不依附于原具體行政行為，也不是原具體行政行為的重復(fù)處理，而是獨(dú)立于原具體行政行為而存在。根據(jù)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的法律責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)理應(yīng)為自己的復(fù)議行為承擔(dān)法律責(zé)任，這種責(zé)任絕不應(yīng)當(dāng)僅僅限于在復(fù)議決定中變更加重?fù)p害或者直接導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的情形。因?yàn)椋瑹o論復(fù)議機(jī)關(guān)作出何種復(fù)議決定或者不作出決定，沒有阻止和避免損害結(jié)果的發(fā)生，復(fù)議機(jī)關(guān)都沒有按照法律授權(quán)的目的和要求合法正確的行使權(quán)力，均應(yīng)當(dāng)為自己的違法行為和失職行為承擔(dān)法律責(zé)任，包括承擔(dān)損害賠償責(zé)任。第二，現(xiàn)行規(guī)定的可操作性差，不利于相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)和糾紛的有效解決。復(fù)議機(jī)關(guān)僅對(duì)其復(fù)議決定中的加重部分承擔(dān)賠償責(zé)任，這在實(shí)踐中有很多操作的困難：一方面，損害是否加重、原有損害和加重?fù)p害部分如何劃分往往是一件復(fù)雜的事情，對(duì)證據(jù)和技術(shù)等均可能提出很高的要求，很難厘清；另一方面，在賠償程序方面，如果通過行政程序賠償，因?yàn)椴⑽疵魑囊?guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)和原處理機(jī)關(guān)的共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，根據(jù)《國家賠償法》規(guī)定的程序，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)要求分別根據(jù)不同的責(zé)任向復(fù)議機(jī)關(guān)和原處理機(jī)關(guān)分別提出賠償請求，甚至出現(xiàn)相互踢皮球的現(xiàn)象；如果通過訴訟程序賠償，則會(huì)因?yàn)閲屹r償法和行政訴訟法的規(guī)定不銜接，導(dǎo)致賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和行政訴訟被告的不一致，因而只能在行政訴訟之后另行提出行政賠償訴訟，?從而使救濟(jì)程序變得復(fù)雜，增加了賠償請求的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。這些操作方面的困難，不利于賠償請求人申請賠償、提起訴訟，對(duì)其通過合法途徑維權(quán)造成較大困難，也為行政機(jī)關(guān)、人民法院處理糾紛、解決爭議增加了成本和難度。第三，現(xiàn)行規(guī)定極易導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)趨利避害，使行政復(fù)議制度的功能喪失。如前所述，行政復(fù)議是法律賦予復(fù)議機(jī)關(guān)的行政職責(zé)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格履行。但是，《國家賠償法》卻規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)只有在復(fù)議決定加重?fù)p害的情況下對(duì)加重部分承擔(dān)賠償責(zé)任，同時(shí)《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！蹦敲矗鶕?jù)這兩部法律的前述規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)很容易作出選擇：決定維持原具體行政行為！這樣的話，自己既不會(huì)成為行政訴訟的被告，也不會(huì)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，自然也就不會(huì)被“問責(zé)”，或者對(duì)考評(píng)產(chǎn)生不利影響。因?yàn)閷?duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員來說，我們不能寄希望于其高尚的道德覺悟和操守，而只能將其作為趨利避害的一個(gè)法律中的主體、法律中的普通“人”，法律的特征之一就是守住底線。

可以想象，在大量的行政復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免不必要的麻煩而選擇作出維持決定的時(shí)候，行政復(fù)議制度作為一種“準(zhǔn)司法程序”，其內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)功能還能在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)？根據(jù)筆者多年來的了解，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持復(fù)議決定比例非常之高，不少復(fù)議機(jī)關(guān)為了不惹火燒身，甚至從來沒有做出過改變原具體行政行為的復(fù)議決定。因此，對(duì)于絕大多數(shù)復(fù)議機(jī)關(guān)而言，復(fù)議程序只不過是一個(gè)過場。因而，筆者認(rèn)為，《國家賠償法》關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)行政賠償責(zé)任的規(guī)定以及《行政訴訟法》關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作為應(yīng)訴主體的規(guī)定，在理論上和實(shí)踐中，均造成了整個(gè)行政復(fù)議制度的一定程度的功能喪失，甚至名存實(shí)亡，其危害性極大。

三、現(xiàn)行規(guī)定的修改建議

對(duì)于《國家賠償法》關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)行政賠償責(zé)任的規(guī)定，有的學(xué)者提出將第八條修改為“復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，或者復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)均為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。?”筆者認(rèn)為，這樣的修改意見，一方面不能涵蓋復(fù)議機(jī)關(guān)侵權(quán)行為的責(zé)任，另一方面對(duì)與原處理機(jī)關(guān)的關(guān)系方面沒有明確，對(duì)于糾紛解決和維護(hù)相對(duì)人權(quán)益顯得很不夠。

為了解決現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)關(guān)賠償義務(wù)方面的問題，筆者建議對(duì)《國家賠償法》第八條作如下修改：“行政行為經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，或者復(fù)議機(jī)關(guān)的行為侵權(quán)的，復(fù)議機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)；但是，復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定撤銷原行政行為或者確認(rèn)原行政行為違法的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。”同時(shí)，建議對(duì)《行政訴訟法》關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告的規(guī)定作相應(yīng)修改。其理由是：第一，適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政賠償范圍，使其趨于合理。一方面，概括性的規(guī)定，明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)行政賠償責(zé)任的普遍性，加大其賠償責(zé)任，不僅包括復(fù)議決定內(nèi)容侵權(quán)，還應(yīng)當(dāng)包括復(fù)議過程中不予受理、逾期不作決定、撤銷和確認(rèn)決定違法等行為。另一方面，在復(fù)議機(jī)關(guān)積極作為、依法撤銷或者確認(rèn)違法行政行為的情況下，免除其賠償責(zé)任，由原處理機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。這樣規(guī)定，分別明確復(fù)議機(jī)關(guān)和原處理機(jī)關(guān)的責(zé)任，符合“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，更趨合理。第二，責(zé)任主體簡單化，簡化程序，節(jié)約成本。對(duì)同一事項(xiàng)，不再進(jìn)行內(nèi)部責(zé)任劃分，而是選擇復(fù)議機(jī)關(guān)或者原處理機(jī)關(guān)其中之一作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)和原處理機(jī)關(guān)通常是上下級(jí)關(guān)系，屬于一個(gè)行政組織系統(tǒng)內(nèi)，都通過財(cái)政撥款的賠償費(fèi)用，?沒有必要?jiǎng)澐值煤芮宄?。這樣處理，避免了因責(zé)任主體分散導(dǎo)致的繁瑣程序，有利于賠償?shù)目焖賹?shí)現(xiàn)，申請人維權(quán)成本得到降低，也節(jié)約了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的成本。第三，避免了行政復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)避責(zé)任，有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度的功能。結(jié)合《行政訴訟法》對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告相關(guān)規(guī)定的修改，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)的對(duì)自己的整個(gè)行政復(fù)議行為承擔(dān)包括行政賠償在內(nèi)相應(yīng)的法律責(zé)任，可以迫使復(fù)議機(jī)關(guān)正確行使法律賦予的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，有效的發(fā)揮行政復(fù)議制度的長處，以更好的實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度的各種功能，促進(jìn)依法行政和和諧社會(huì)建設(shè)。

注釋：

①參見《海關(guān)行政賠償辦法》第十五條、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政賠償實(shí)施辦法》第五條、《民航行政機(jī)關(guān)行政賠償辦法》第十一條等。

②?張勝利：《淺論國家賠償法第八條的規(guī)定以及修改》，《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。

③劉嗣元、石佑啟著：《國家賠償法要論》，北京大學(xué)出版社，2005年版，第190頁。

④姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007年第3版，第685頁。

⑤馬懷德編著：《國家賠償問題研究》，法律出版社，2006年版，P195。

⑥ 《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第十七條“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同侵權(quán)，賠償請求人對(duì)其中一個(gè)或者數(shù)個(gè)侵權(quán)機(jī)關(guān)提起行政賠償訴訟，若訴訟請求系可分之訴，被訴的一個(gè)或者數(shù)個(gè)侵權(quán)機(jī)關(guān)為被告；若訴訟請求系不可分之訴，由人民法院依法追加其他侵權(quán)機(jī)關(guān)為共同被告?！?/p>

⑦《國家賠償法》第十條“賠償請求人可以向共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)中的任何一個(gè)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要求賠償，該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先予賠償”。

⑧如果申請人根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，向原處理機(jī)關(guān)申請賠償，作為被領(lǐng)導(dǎo)者的下級(jí)，難以決定包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)任的國家賠償責(zé)任。

⑨江必新著：《國家賠償法原理》，中國人民公安大學(xué)出版社，1994年版，第159頁。

⑩皮純協(xié)、馮軍主編：《國家賠償法釋論》，中國法制出版社，1994年版，第164頁。

?《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”在復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的情況下（包括撤銷或者部分撤銷），只有復(fù)議機(jī)關(guān)是被告，原處理機(jī)關(guān)根據(jù)國家賠償法的規(guī)定卻因?yàn)橐袚?dān)原侵權(quán)行為的賠償責(zé)任而稱為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但不是被告，不能參加行政訴訟。

?根據(jù)《國家賠償法》和國務(wù)院《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》的規(guī)定，各級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況，安排一定數(shù)額的國家賠償費(fèi)用，列入本級(jí)年度財(cái)政預(yù)算。

D912.112

A

1671-2994（2011）04-0174-03

2011-05-21

朱素明（1972- ），男，河南上蔡人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院講師。研究方向：行政法學(xué)。

責(zé)任編輯：陳文興