張全東

（福建省龍巖市環(huán)境科學(xué)研究所 龍巖 364000）

可以這樣說，環(huán)境影響報(bào)告書的專家評(píng)審是與環(huán)境影響報(bào)告書相伴而生的。早期，編寫建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書沒有資質(zhì)要求，也沒有相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范可供依照。在這種情況下如何判別環(huán)境影響報(bào)告書的質(zhì)量呢？召集專家進(jìn)行評(píng)審很快就成為廣為流行的方法并一直被延續(xù)下來。但是，隨著國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的逐步健全，環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范的不斷出臺(tái)與完善，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、審批機(jī)關(guān)、建設(shè)單位等不同群體對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家評(píng)審的看法是否一成不變呢？現(xiàn)階段都存在哪些看法呢？進(jìn)行這方面的分析是有必要的，它將提高我們對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施效果的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)我們對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展方向的深入思考。

1.評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)人員的想法與分析

評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的產(chǎn)物，也是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的執(zhí)行者與推動(dòng)者。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的功能是依照法規(guī)接受建設(shè)單位的委托，按相關(guān)的技術(shù)規(guī)范要求編制環(huán)境影響報(bào)告書。一方面讓建設(shè)單位知曉其建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境污染與破壞，以及必須采取的相應(yīng)的控制、削減和避免措施；另一方面為環(huán)保行政主管部門等政府部門提供決策參考。絕大多數(shù)的評(píng)價(jià)人員都能本著對(duì)環(huán)境保護(hù)的負(fù)責(zé)之心，認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)鼐幹骗h(huán)境影響報(bào)告。但是，隨著環(huán)評(píng)市場(chǎng)的放開，只把環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一種謀生職業(yè)或獲利手段的人明顯增多。

環(huán)境影響報(bào)告書需通過專家評(píng)審，對(duì)于評(píng)價(jià)人員來說無疑是在眾多的需遵循的規(guī)則中又多了一道規(guī)則。對(duì)此，他們沒有權(quán)利甚至也沒有理由發(fā)出“不”的聲音，只能默然接受并去適應(yīng)。因?yàn)樽约壕帉懙臇|西自己來評(píng)說是沒有說服力的。一旦處于被審的地位，自信心難免會(huì)受到影響和削弱。會(huì)擔(dān)心所編制的環(huán)境影響報(bào)告書是否有不應(yīng)該的遺落，或者存在分析、評(píng)價(jià)不到位甚至錯(cuò)誤的地方等。當(dāng)然，委屈也是在所難免的。因?yàn)閷?duì)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則的理解存在差異，對(duì)環(huán)境影響的關(guān)注點(diǎn)也不盡相同。參加專家評(píng)審會(huì)次數(shù)多了就會(huì)有這樣的感覺，對(duì)同一本報(bào)告書，不同的專家打的質(zhì)量分?jǐn)?shù)可能相差很大，甚至有合格與不合格之差。同樣的，如果同一本報(bào)告書由不同的兩組專家進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審意見大相徑庭也就不足為奇了。常聽到跨地域開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的人員感慨，這里的專家和我們那里的專家關(guān)注點(diǎn)不同。而服從專家又是一條潛規(guī)則，委屈可能就源于此。自然，委屈大了就可能抱怨，甚至產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)。但這種情形相對(duì)較少。

有的評(píng)價(jià)人員因惶恐而能常保謹(jǐn)慎，進(jìn)而更知責(zé)任重大，因委屈而引發(fā)思考進(jìn)而變得更加淵博。有的評(píng)價(jià)人員則把惶恐轉(zhuǎn)化為僥幸，把委屈轉(zhuǎn)化為固執(zhí)。這兩種人的兩種態(tài)度必然導(dǎo)致所編寫的報(bào)告書在質(zhì)量上有很大的不同。

2.審批機(jī)關(guān)人員的想法與分析

審批人員在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中起著至關(guān)重要的作用。無論什么建設(shè)項(xiàng)目、無論其環(huán)境影響報(bào)告書編得如何，最終都要擺在審批人員的面前，由他們決定可行與否。他們肩負(fù)著環(huán)境保護(hù)之控制新污染的職責(zé)。不能想象沒有良好的法律與政策素養(yǎng)、豐富的理論與實(shí)踐積淀擔(dān)此重任會(huì)面臨多大的壓力。專家評(píng)審在一定程度上彌補(bǔ)了這方面的不足，這也許是環(huán)境影響報(bào)告專家評(píng)審能夠持續(xù)、廣泛運(yùn)行的一個(gè)主要原因。

作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理者，一直以來都推崇并主持著環(huán)境影響報(bào)告書的專家評(píng)審。因?yàn)閷＜以u(píng)審在給他們填補(bǔ)法律與專業(yè)知識(shí)不足的同時(shí)，也縮短了他們了解建設(shè)項(xiàng)目及其主要環(huán)境問題的時(shí)間，有助于行政審批與決策。這種對(duì)專家評(píng)審的依賴一直都存在著，但是隨著環(huán)境污染事件與糾紛的增多，審批人員的責(zé)任也日漸突顯。因而，填補(bǔ)不足的依賴悄悄地向分擔(dān)責(zé)任的依賴轉(zhuǎn)變。無論什么項(xiàng)目，不管自己熟知與否、項(xiàng)目的污染物產(chǎn)生量是多是少、項(xiàng)目的環(huán)境影響是大是小，一律按部就班召集專家評(píng)審，就是這種思想指導(dǎo)下的一種行為表現(xiàn)。當(dāng)有人對(duì)審批意見有疑問時(shí)，他們會(huì)理直氣壯、不假思索地回答：“這是專家的意見?！贝祟惉F(xiàn)象相對(duì)比較普遍。不同的情況也是有的，比如，個(gè)別審批人員對(duì)手頭上待審批的項(xiàng)目已經(jīng)心中有數(shù)，但依然不能少專家評(píng)審的程序，只是專家的意見他們已不在意了。其實(shí)，這些都只是形式上的依賴。

顯然，盲目地搬用或摒棄專家意見都是不可取的。作為審批人員應(yīng)明白專家所提意見的出發(fā)點(diǎn)及其作用、目的，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)的法律與法規(guī)、政策和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的整體考慮，進(jìn)而形成自己的看法和意見。這應(yīng)該是審批人員需具備的基本素質(zhì)。

3.評(píng)審專家的想法與分析

不少地方因環(huán)境影響報(bào)告書的評(píng)審而設(shè)立了專家?guī)欤词箾]有設(shè)立，在管理者的心中也有一個(gè)專家?guī)?。雖然，這里的專家并非專門從事環(huán)境影響報(bào)告書技術(shù)評(píng)審的專業(yè)人士，但評(píng)審環(huán)境影響報(bào)告書這一共同的活動(dòng)讓他們成為了一個(gè)專門的群體。所從事工作的內(nèi)容不同，導(dǎo)致了他們看待環(huán)境影響評(píng)價(jià)的視角也不相同，他們的共同點(diǎn)在于從環(huán)境影響報(bào)告書中發(fā)現(xiàn)不足或錯(cuò)誤，并提出自己的觀點(diǎn)和意見。應(yīng)該講絕大多數(shù)專家的意見是不受他人意志左右的，這一點(diǎn)是可貴的。但他們因身處其間，通常很少考慮環(huán)境影響報(bào)告書是否需要進(jìn)行專家評(píng)審。只是遇到質(zhì)量比較差的報(bào)告書時(shí)，認(rèn)為有必要評(píng)審的意識(shí)才會(huì)被喚起，此時(shí)，他們對(duì)參與此項(xiàng)活動(dòng)的意義和自身的作用會(huì)或多或少地有所感覺。但如果過分夸大了這個(gè)意義和作用，提出一些看似必要卻不合實(shí)際或難以做到的意見就有可能了。

現(xiàn)在，環(huán)境污染事故和糾紛事件時(shí)有發(fā)生。每當(dāng)這個(gè)時(shí)候，追究責(zé)任的聲音就會(huì)出現(xiàn)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保“三同時(shí)”驗(yàn)收、日常監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)都是追查的重點(diǎn)，不能排除的是，這個(gè)觸點(diǎn)有可能伸至專家評(píng)審。對(duì)此，專家的反應(yīng)通常比較強(qiáng)烈。他們會(huì)認(rèn)為，對(duì)報(bào)告書的評(píng)審?fù)耆莻€(gè)人意見，而個(gè)人的認(rèn)知水平是有限的，甚至有可能出現(xiàn)偏差。至于采納與否是審批人員的事，他們無須負(fù)什么責(zé)任。事實(shí)也是如此，因?yàn)闆]有這方面的法定條款。因此，從這個(gè)角度看，專家的意見對(duì)審批機(jī)關(guān)、建設(shè)單位乃至評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)只具有參考作用，而不是金科玉律。

4.建設(shè)單位的想法與分析

建設(shè)單位的性質(zhì)絕大多數(shù)是企業(yè)。企業(yè)是社會(huì)最具活力的細(xì)胞，建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)議就是這種活力的一個(gè)具體體現(xiàn)。沒有了建設(shè)項(xiàng)目，也就沒有了環(huán)境影響評(píng)價(jià)。因此，建設(shè)單位應(yīng)是執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的主體。現(xiàn)在令人憂心的是建設(shè)單位不但沒有像重視其建設(shè)項(xiàng)目主體工程一樣重視環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，反而有拖延、應(yīng)付甚至逃避的思想與行為。這在很大程度上降低了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行的效果，也影響到了我們生存環(huán)境質(zhì)量的改善。

由于相關(guān)部門審批的制約，如項(xiàng)目備案與審批、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、采礦許可證等的發(fā)放、換證與年檢，環(huán)保審批的前置性有了較大的保障，大多數(shù)的企業(yè)會(huì)主動(dòng)去辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)。對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告書的專家評(píng)審，他們一般只看作是辦理手續(xù)的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，我們經(jīng)常能看到的情形是，在環(huán)境影響報(bào)告書的專家評(píng)審會(huì)上，建設(shè)單位參加的人員多是公關(guān)與后勤方面的。即使有企業(yè)負(fù)責(zé)人參加，但他們的關(guān)注點(diǎn)往往只在結(jié)果，而不在過程。評(píng)審會(huì)上，評(píng)價(jià)人員與專家討論或爭(zhēng)論環(huán)境影響報(bào)告書中的一些問題，而企業(yè)的參與人員通常卻顯得若無其事，好像與己無關(guān)似的。這說明什么？他們根本就不重視，或者根本就不在乎環(huán)境影響報(bào)告書提出的環(huán)保對(duì)策與措施。這樣說并非缺乏依據(jù)，不少企業(yè)沒有通過環(huán)?？⒐を?yàn)收就投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就是最好的證明。

對(duì)此，不能不引起我們的思考。不執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度，未經(jīng)環(huán)保竣工驗(yàn)收就投入生產(chǎn)這是違法行為，自然是不能容許的。但是，為什么這種現(xiàn)象會(huì)一直存在呢？如果我們放任這一現(xiàn)象存在，那環(huán)境影響評(píng)價(jià)還有什么意義？當(dāng)然，還有另一種情況，即沒有按環(huán)境影響報(bào)告書所提出的措施或設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，但又能達(dá)到環(huán)保要求。這在環(huán)?！叭瑫r(shí)”驗(yàn)收時(shí)是不會(huì)不通過的吧。隨著驗(yàn)收的通過，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也宣告結(jié)束。我們就這樣送走了一個(gè)又一個(gè)的建設(shè)項(xiàng)目，卻很少因結(jié)果而反思我們?cè)谶^程中存在的問題。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)通常是在項(xiàng)目的可行性階段開展，而在此階段，建設(shè)單位一般只能提出大致的計(jì)劃或方案，不明確、不具體的地方在所難免。到設(shè)計(jì)階段，會(huì)調(diào)整、補(bǔ)充和修改，即便如此，到施工階段，局部進(jìn)行調(diào)整的情況也有可能發(fā)生。因此，在環(huán)境影響報(bào)告書的編制與評(píng)審中，我們是不是應(yīng)該有這樣的考慮，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與企業(yè)關(guān)系直接的內(nèi)容是環(huán)保措施與設(shè)施的建設(shè)，對(duì)此，我們必須明確其法律性、政策性和規(guī)范性的要求，而在技術(shù)性的問題上是否應(yīng)多留一點(diǎn)空間給企業(yè)。這樣，技術(shù)方面細(xì)枝末節(jié)的爭(zhēng)議也就變得不重要了。企業(yè)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，也產(chǎn)生了不良的環(huán)境影響，如何避免、減輕或消除這些影響是企業(yè)必須考慮和施行的事，責(zé)無旁貸。由于這方面的欠缺和疏漏所造成的后果自然也應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)，我們應(yīng)該形成這樣的共識(shí)。

5.問題與認(rèn)識(shí)

（1）無論環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的相關(guān)群體如何看待環(huán)境影響報(bào)告書的專家評(píng)審，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是專家評(píng)審已成為環(huán)境影響報(bào)告書質(zhì)量鑒別與把關(guān)的主要的，或者可以說是唯一的手段與方式。這對(duì)于保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效性、維護(hù)環(huán)評(píng)市場(chǎng)的公平性起到了良好的作用。很難想象，如果沒有專家評(píng)審，環(huán)保行政審批人員面對(duì)一本本復(fù)雜的環(huán)境影響報(bào)告書，將從何處下筆起草批文呢？而如果不需要評(píng)審就直接報(bào)送審批，那么，報(bào)告書質(zhì)量的優(yōu)劣就沒有區(qū)別了。公平、公正如何體現(xiàn)？

（2）另外一方面的問題也不可忽視，評(píng)審專家與評(píng)價(jià)人員對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)的分歧與爭(zhēng)議還是存在的。根源何在？還有，全國(guó)一千多家評(píng)價(jià)單位所編制的環(huán)境影響報(bào)告書在專家眼里總有這樣或那樣的不足和缺陷。為什么經(jīng)權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)可的具有資質(zhì)的專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與人員編出的報(bào)告書總不盡人意？也許，我們?nèi)鄙俚氖呛饬繄?bào)告書質(zhì)量的統(tǒng)一而明確的尺度。

（3）為什么討論和爭(zhēng)論總是發(fā)生在專家與評(píng)價(jià)人員之間，而多數(shù)情況下最需要知道問題所在以及如何解決的建設(shè)單位卻總是一副事不關(guān)己的態(tài)勢(shì)？顯然，他們最關(guān)心的只是報(bào)告書能否通過評(píng)審。如果專家評(píng)審的內(nèi)容不能引起建設(shè)單位的重視與關(guān)注，評(píng)審的效果和作用將大打折扣。因此，有必要在環(huán)境影響報(bào)告書專家評(píng)審會(huì)上對(duì)建設(shè)單位提出一些要求，比如，派出什么人員參加、對(duì)專家評(píng)審意見作出有關(guān)承諾等。如果報(bào)告書經(jīng)評(píng)審后，建設(shè)單位仍不知其建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生哪些環(huán)境影響、需要采取哪些防治措施以及在采取這些措施時(shí)需要注意的事項(xiàng)，我們很難相信建設(shè)單位會(huì)做好環(huán)?！叭瑫r(shí)”。那么，環(huán)境影響報(bào)告書編得再完善，專家的意見再精辟又有什么作用呢？