王 翔

（水利部淮河水利委員會，233000，蚌埠）

淮河流域及山東半島（以下稱淮河區(qū)）地處我國中東部，介于長江和黃河之間，面積33萬km2，流域內(nèi)人口眾多，是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)、能源和制造業(yè)基地，在國民經(jīng)濟中具有十分重要的地位。流域自南向北形成亞熱帶北部向暖溫帶南部過渡的氣候類型。降水量的地區(qū)分布不均，南部大別山區(qū)的平均年降水量達1400～1600 mm，而北部黃河沿岸為600～700 mm；降水量的年際變化劇烈，年內(nèi)分配不均，6—9月為淮河流域的汛期，多年平均汛期降水400～900mm，占全年總量的50%～75%。

淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）的范圍包括：淮河流域的淮河水系、沂沭泗水系和山東半島，涉及湖北、河南、安徽、江蘇和山東五省，規(guī)劃范圍內(nèi)土地面積占全國的3.42%，耕地面積占全國的12.03%，人口占全國的15.45%，糧食產(chǎn)量占全國的19.92%，GDP占全國的15.35%。

一、規(guī)劃編制過程

規(guī)劃編制按照全國統(tǒng)一部署開展大致分兩個階段：第一階段是2002年規(guī)劃工作啟動到2004年，主要進行了水資源調(diào)查評價、水資源開發(fā)利用情況調(diào)查評價和水資源保護，主要任務是掌握水資源及其開發(fā)利用與保護的基本情況，建立流域水資源基礎(chǔ)信息平臺，為規(guī)劃編制奠定基礎(chǔ)。2004年4月，提出了《淮河流域及山東半島水資源調(diào)查評價報告》《淮河流域及山東半島水資源開發(fā)利用情況調(diào)查評價報告》；同年10月，提出了《淮河流域及山東半島水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價簡要報告》。第二階段為水資源綜合規(guī)劃配置階段，主要任務是按照科學發(fā)展觀和建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，科學制定未來水資源可持續(xù)利用的目標、流域和區(qū)域水資源配置格局以及對策措施。2006年7月，提出了《淮河流域及山東半島水資源可利用量成果》《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃配置階段關(guān)鍵成果》，并征求了流域內(nèi)各省意見。2008年8月，完成《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃》報送水利部。

二、規(guī)劃主要成果

淮河區(qū)水資源綜合規(guī)劃旨在回答未來淮河區(qū)水資源開發(fā)、保護和可持續(xù)利用的戰(zhàn)略性問題，主要包括水資源的承載能力和承載狀況及未來10～20年經(jīng)濟社會主要用水模式、水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略目標、水資源供需分析與配置、水資源保護與水生態(tài)修復的對策措施以及加強水資源統(tǒng)一管理的政策建議。

1.擬定了水資源分區(qū)，開展了水資源及開發(fā)利用調(diào)查評價

規(guī)劃按照 《全國水資源分區(qū)》要求和水資源的區(qū)域分布特點，擬定了水資源分區(qū)；分析了各地區(qū)和各部門的相關(guān)資料，開展了必要的補充調(diào)查、監(jiān)測，通過多專業(yè)、跨學科、多層次的協(xié)作，采用先進的科學技術(shù)手段，全面評價淮河區(qū)水資源數(shù)量、質(zhì)量、可利用量及其分布與演變規(guī)律，分析評價了水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、存在的主要問題及面臨形勢，為流域和區(qū)域水資源合理配置提供基礎(chǔ)。

淮河區(qū)水資源分區(qū)包括一級區(qū)1個、二級區(qū)5個、三級區(qū)14個，三級區(qū)套地（市）單元86個。以現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用為基礎(chǔ)，按照經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的要求，淮河區(qū)劃分一級水功能區(qū)553個，其中保護區(qū)65個、保留區(qū)44個、緩沖區(qū)44個、開發(fā)利用區(qū)400個；二級水功能區(qū)816個。

調(diào)查和評價結(jié)果顯示，淮河區(qū)1956—2000年多年平均水資源總量911億m3，其中地表水資源量為677億m3，占水資源總量的74%，較第一次評價（1956—1979年系列）減少51億m3。水資源可利用量512.4億m3，其中地表水資源可利用量330.2億m3?？傮w而言，淮河水資源呈現(xiàn)年內(nèi)分配集中，年際變化大，水旱災害頻繁，地區(qū)分布不均，人口、水土資源分布不匹配等特點?；春訁^(qū)評價河長13706km，全年期綜合評價水質(zhì)為Ⅰ～Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ類河長分別占評價河長的26.3%、15.9%、8.4%和49.4%，主要污染項目為高錳酸鹽指數(shù)、化學需氧量和氨氮。

經(jīng)過50多年的治理，淮河流域已建成大中小型水庫0.87萬座，塘壩58.44萬座，引提水工程1.93萬處，配套機電井約150萬眼，跨流域調(diào)水工程43處，形成了約708億m3的年供水能力，初步形成淮水、沂沭泗水、江水、黃水并用的水資源利用工程體系。2008年淮河區(qū)總供水量為611.2億m3，總用水量為 611.2億m3。

淮河區(qū)水資源面臨的主要問題：一是水資源短缺將是長期面臨的形勢；二是水污染問題仍很突出，已威脅供水安全；三是水資源基礎(chǔ)設施建設滯后，開發(fā)過度與開發(fā)不足并存；四是用水效率和效益不高，用水結(jié)構(gòu)需進一步調(diào)整；五是水生態(tài)系統(tǒng)安全受到威脅；六是省際河湖敏感地區(qū)多，水資源管理難度大。

2.提出了流域水資源可持續(xù)利用目標

規(guī)劃提出，到2020年基本形成較為完善的流域水資源配置格局，水資源調(diào)配能力大為提高；城鄉(xiāng)供水條件進一步改善，節(jié)水水平顯著提高；基本實現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)目標，解決流域內(nèi)城鄉(xiāng)飲水安全問題；水生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護。

到2030年建立全面節(jié)約、合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護、綜合治理的開發(fā)利用和保護水資源的體系；平水年、一般枯水年基本滿足經(jīng)濟社會對水資源的需求；水生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能恢復取得顯著成效，實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用促進國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.開展了水資源供需分析與配置

規(guī)劃在合理分析預測未來淮河區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，按照建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的總體要求，實施更加嚴格的強化節(jié)水模式的前提下，對不同水平年生產(chǎn)生活需水量進行預測；加強水資源調(diào)蓄和配置工程建設，合理開發(fā)水資源，進行跨流域調(diào)水，通過跨流域、跨區(qū)域的水資源配置增加水資源的時空調(diào)控能力，增加供水量；按照總量控制，生活優(yōu)先、生產(chǎn)和生態(tài)用水兼顧，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、強化節(jié)水等原則，進行了河道外與河道內(nèi)、城鄉(xiāng)、不同行業(yè)、不同水源等配置。

規(guī)劃確定，到2030年淮河區(qū)多年平均河道外需水量為761.6億m3，多年平均可供水量為753.8億m3，與基準年相比，到2030年淮河區(qū)農(nóng)業(yè)需水負增長，工業(yè)和生活需水緩慢增長。規(guī)劃完成后，通過強化節(jié)水、進一步挖潛配套現(xiàn)有水源和適度開發(fā)新水源，合理配置水資源，未來缺水量將逐步減少，超采的地下水和擠占的河道內(nèi)生態(tài)用水逐步得到退還，預計到2030年淮河區(qū)多年平均供需缺口將縮小至1%，基本實現(xiàn)水資源供需平衡，國民經(jīng)濟各行業(yè)用水需求得到有效保障。

規(guī)劃科學安排了重大水資源配置工程，主要有跨流域調(diào)水工程、蓄水工程和其他工程?？缌饔蛘{(diào)水工程包括南水北調(diào)東線和中線工程、安徽省引江濟淮工程、江蘇省引江工程。重大蓄水工程以淮河干流和支流上擬建的對水資源進行調(diào)控的水庫為主，包括在建和規(guī)劃建設的以供水為主的大型水庫16座、中型水庫29座。其他工程還包括大型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程，臨淮崗洪水控制工程綜合利用、污水處理回用、海水淡化利用等水源利用工程，水資源質(zhì)量監(jiān)測工程和水資源調(diào)度與決策支持系統(tǒng)工程。

4.提出了水資源保護與水生態(tài)修復的對策措施

規(guī)劃以地表水水功能區(qū)劃水質(zhì)目標為依據(jù)，在納污能力計算的基礎(chǔ)上，確定淮河區(qū)主要水功能區(qū)納污能力 COD 為 51.39萬 t，NH3-N 為 3.53萬t，提出了 2020年、2030年 COD和NH3-N入河控制量，從強化污染源治理和入河排污口管理、完善水功能區(qū)管理、開展水質(zhì)預警預報、健全飲用水水源地應急保障體系、重視面源污染綜合整治等方面提出了加強地表水資源保護的對策建議。針對地下水資源存在的超采和污染問題，提出要嚴格控制開采總量、優(yōu)化機電井布局、加強開采管理、強化超采區(qū)治理、減少地下水開采量和保護地下水水質(zhì)等管理、保護的對策措施。在對淮河干流等主要河流河道內(nèi)生態(tài)需水量進行分析的基礎(chǔ)上，確定了河道內(nèi)生態(tài)需水量，明確通過制訂水生態(tài)保護規(guī)劃、完善規(guī)章制度、合理配置水資源、開展生態(tài)用水調(diào)度等措施，保障主要河湖及重要濕地的生態(tài)用水，逐步恢復其生態(tài)功能。

5.提出了重點領(lǐng)域、地區(qū)水資源可持續(xù)利用保障措施和強化水資源管理制度建設的建議

規(guī)劃對飲水安全、糧食安全、城市供水安全等重點領(lǐng)域以及淮北、魯西南等能源基地、山東半島、沿海經(jīng)濟發(fā)展區(qū)等重點地區(qū)水資源保障提出了相關(guān)措施。從建立健全水資源管理體制、用水管理制度、國家水權(quán)制度、水資源保護制度、水生態(tài)保護制度、水價形成機制、干旱應急調(diào)度等方面提出了制度建設的建議。

三、規(guī)劃主要作用

1.有利于健全總量控制與定額管理相結(jié)合的用水管理制度

規(guī)劃明確了淮河區(qū)遠期的取用水總量控制在754億m3以內(nèi)，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量降到58m3以下，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.61。為實現(xiàn)以上目標，下一步通過制定主要江河水量分配方案，明晰各級行政區(qū)域的用水總量控制目標；根據(jù)水資源實際情況，動態(tài)制定年度水量調(diào)度計劃；逐步建立和完善水權(quán)分配體系；結(jié)合節(jié)水型社會建設的發(fā)展需要，各省級人民政府科學制訂本行政區(qū)域內(nèi)用水定額。

2.有利于完善以水功能區(qū)管理為基礎(chǔ)的水資源保護制度

規(guī)劃提出了水功能區(qū)限制排污總量指標，到2030年COD和NH3-N限制排放總量分別控制在43.3萬t/a和2.89萬t/a，水功能區(qū)水質(zhì)全面達標。為實現(xiàn)以上目標，下一步要健全排污總量控制制度，嚴格入河排污總量管理；加強入河入湖排污口管理，堅決取締飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的排污口；嚴格取水和退水水質(zhì)管理，合理制定取用水戶退排水的監(jiān)督管理控制標準；劃定地下水功能區(qū)，制定地下水保護規(guī)劃，完善地下水監(jiān)督管理制度，提出壓縮地下水超采量的方案。

3.有利于建立健全以取水許可為基礎(chǔ)的國家水權(quán)制度

在規(guī)劃基礎(chǔ)上，按總量控制、定額管理的要求嚴格取水許可管理，加強建設項目水資源論證管理，認真核定取用水許可申請，科學核定用水量，做到“五個明確”，即明確許可取水量，明確年度取水計劃，明確取水計量措施，明確節(jié)水目標，明確退水水質(zhì)。在完善總量控制和定額管理相結(jié)合的用水制度和取水許可制度的基礎(chǔ)上，明晰流域和區(qū)域的取水許可總量，建立和健全以取水許可為基礎(chǔ)的國家水權(quán)制度。

4.有利于建立科學合理的水價形成機制

在規(guī)劃基礎(chǔ)上，按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，充分發(fā)揮價格杠桿在水需求調(diào)節(jié)、水資源配置和節(jié)約用水方面的作用，完善水價形成機制。未開征污水處理費的地方要限期開征，已開征的地方按照用水外部成本市場化的原則，提高污水排污收費標準，運用經(jīng)濟手段推進污水處理市場化進程。實行差別水價，對不同水源和不同類型用水實行差別水價，使水價管理走向科學化、規(guī)范化軌道。完善農(nóng)業(yè)水費計收辦法，推行到農(nóng)戶的終端水價制度。擴大水費計收范圍，提高水費計收率。水源豐枯變化較大、用水矛盾突出的地方要實行豐枯水價。

5.有利于建立健全水生態(tài)保護制度

在規(guī)劃基礎(chǔ)上，通過制定主要江河不同河段水資源開發(fā)利用的控制指標和生態(tài)環(huán)境需水控制指標，作為流域和區(qū)域水資源綜合管理的控制性指標和重要依據(jù)。流域經(jīng)濟社會活動對水資源的消耗必須嚴格控制在水資源可利用量范圍以內(nèi)，地下水開采量要控制在可開采量的容許范圍內(nèi)，嚴格保護河湖和地下水生態(tài)系統(tǒng)，維護河流健康。建立健全生態(tài)用水的保障機制，合理評價經(jīng)濟開發(fā)、資源開發(fā)等活動對水資源和生態(tài)的影響，研究制定生態(tài)補償機制。

四、規(guī)劃組織實施

1.落實最嚴格的水資源管理制度

編制完成了淮河流域用水總量、取水許可總量控制指標。加強了建設項目水資源論證和取水許可審批管理。節(jié)水型社會建設試點正穩(wěn)步推進，鄭州、徐州被水利部授予首批“全國節(jié)水型社會建設示范市”，徐州市、淮北市節(jié)水型社會建設試點分別通過終期驗收和中期評估。正在抓緊編制淮河干流、沂河、沭河的水量分配方案和淮河流域及山東半島水中長期供求規(guī)劃。

2.完善以水功能區(qū)為核心的水資源保護制度

完成淮河流域水功能區(qū)的劃定和水功能區(qū)納污總量核定，提出限制排污總量意見。全面推進水功能區(qū)監(jiān)督管理，水質(zhì)監(jiān)測面已基本覆蓋全部水功能區(qū)。依法開展入河排污口核查及納污量監(jiān)測工作，全流域入河排污總量得到有效控制。加強飲用水水源地保護，組織編制淮河流域飲用水水源保護區(qū)入河排污口整治方案。通過水情水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測、枯水期污染源限排及水閘防污調(diào)度等措施，實現(xiàn)了上下游和不同部門的聯(lián)防聯(lián)治，最大程度減輕了水污染危害，淮河水質(zhì)得到明顯好轉(zhuǎn)。

3.加強水資源配置工程建設

按照統(tǒng)籌規(guī)劃、遠近結(jié)合、突出重點、分布實施的原則，全面推進水資源配置、供水、水資源保護等工程建設。南水北調(diào)東線一期工程將在2013年建成通水，目前正在著手啟動南水北調(diào)東線二期工程前期工作；引江濟淮工程規(guī)劃正抓緊開展。出山店、前坪、莊里等水庫前期工作進展順利。農(nóng)村人口飲水安全問題將在“十二五”期間全部解決?；春又卮笏廴臼录A警預報系統(tǒng)、流域水資源保護監(jiān)控及管理系統(tǒng)正加快建設。省界斷面水文水資源信息自動監(jiān)測等應用系統(tǒng)開發(fā)建設取得階段成果。