鄭瑞強，趙 博，王 琳

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院/水庫移民研究中心，南昌 330045；2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053；3.江西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，南昌 330045）

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題

土地流轉(zhuǎn)本身不是一個規(guī)范的法律用語，它泛指土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓及基于土地所有權(quán)產(chǎn)生的用益物權(quán)在不同民事主體之間的讓渡。在法律上就是權(quán)利的移轉(zhuǎn)[1]。目前學(xué)術(shù)界對于土地流轉(zhuǎn)的涵義和研究范圍，并沒有形成統(tǒng)一的意見，不同的觀點大致可以歸結(jié)如下： 第一種觀點，孫佑海（2001）對土地流轉(zhuǎn)進行了比較系統(tǒng)的定義。他認為，廣義上的流轉(zhuǎn)，既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，又包括土地功能的流轉(zhuǎn) （主要指土地用途的改變，農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移）。狹義上的土地流轉(zhuǎn)，是指土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，包含所有權(quán)和使用權(quán)全部或部分的從一個主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為。流轉(zhuǎn)對象既包括農(nóng)村土地中的農(nóng)業(yè)用地，也包括集體非農(nóng)建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)內(nèi)容既包括農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移，又包括農(nóng)地內(nèi)部或非農(nóng)地內(nèi)部間的流動。第二種觀點是強調(diào)在不改變農(nóng)地用途前提下的農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也被稱為 “土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”[2]。張紅宇（2002）將其定義為：擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織 （企業(yè)、社區(qū)等），也即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，是基于市場交換原則、通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格反映的特定經(jīng)濟行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是目前我國土地流轉(zhuǎn)的主要表現(xiàn)形式，也是國家加快土地流轉(zhuǎn)的政策本意，它是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和家庭土地承包責任制進一步完善的客觀要求。由于本文探討的是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的水庫移民安置土地的獲取方式問題，其中涉及的土地流轉(zhuǎn)涵蓋了土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)和土地功能的流轉(zhuǎn)，故本文在分析時主要基于第一種觀點展開闡述。

建立靈活、高效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。隨著我國《物權(quán)法》的頒布和實施，從法律上確認和保障了農(nóng)民長期的土地承包經(jīng)營權(quán)，便為土地流轉(zhuǎn)市場的形成提供了制度環(huán)境。黨中央十七屆三中全會通過了 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》指出要“健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。政策與制度的雙重推動必將使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)迅速走向規(guī)范化、制度化。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與水庫移民安置的關(guān)系

隨著改革開放的不斷深入，國家經(jīng)濟體制和經(jīng)濟建設(shè)項目發(fā)生了重大變化，水庫移民安置工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題，遇到了諸多挑戰(zhàn)，其中之一就是人多地少的矛盾更加突出，在強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期性和穩(wěn)定性的環(huán)境下，為通過調(diào)整土地安置水庫移民的工作更增添了幾分難度。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形勢發(fā)展又為農(nóng)村水庫移民安置面對的 “土地資源瓶頸約束”的難題解決提供了契機。

2.1 水庫移民安置困境：土地資源缺乏

依據(jù) 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償與移民安置條例》規(guī)定，國家對于水庫移民安置堅持 “農(nóng)業(yè)安置為主”的原則，兼顧其他安置方式，這是在大量水利水電工程征地移民工作經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上確定的基本方針。從農(nóng)民的生產(chǎn)生活習慣、文化素質(zhì)及市場經(jīng)濟意識的實際情況出發(fā)，實行農(nóng)業(yè)安置，可靠程度高，風險較小，生產(chǎn)生活有基本的保障，立足農(nóng)業(yè)進可發(fā)展，退可溫飽。但是，由于水庫建設(shè)往往需要征（占）用數(shù)量巨大的土地，動輒引發(fā)數(shù)以萬計的水庫移民?？衫猛恋刭Y源的減少、需求土地人口數(shù)量的增加、移民風險抵御能力不高、國家對于水庫移民安置政策要求等多方面的因素，圍繞著土地資源的調(diào)整與再分配逐步集聚并成為水庫移民工作的重點和難點。雖然當前各地地方政府和移民部門也都倡導(dǎo)多種安置方式并舉的水庫移民安置，但是對于長期依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生活的農(nóng)村移民來說，他們面對新環(huán)境的適應(yīng)與發(fā)展能力和 “有土心安”的心理意識都決定了水庫移民農(nóng)業(yè)安置仍然是當前水庫移民安置的重要方式。人多地少是國家的基本國情，雖然通過一定的異地外遷進行的人地的宏觀平衡可以適當減輕本來就已經(jīng)處于超負荷運行的環(huán)境與土地資源壓力，但是，隨著國家水電工程的建設(shè)的快速發(fā)展和移民數(shù)量的增加，這種壓力會越來越重，土地資源的缺乏逐漸成為水庫移民安置工作的“瓶頸”。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：人地平衡調(diào)節(jié)

進入20世紀90年代，由于農(nóng)產(chǎn)品價格低迷和國家宏觀經(jīng)濟形勢的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，各個地方的農(nóng)民自發(fā)地通過互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等各種方式進行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展勢頭明顯加快。這樣就出現(xiàn)了許多土地沒人耕種、“拋荒”的局面。在2006年國家徹底取消農(nóng)業(yè)稅后，曾一度出現(xiàn)過“惜土”回流現(xiàn)象，但這種情況隨后就隨著農(nóng)資的 “漲價”、原有外出務(wù)工人員的“就業(yè)慣性”、國家小城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營等因素的綜合影響成為階段性現(xiàn)象。

一方面是一些農(nóng)村土地資源的大量閑置，甚至是浪費，沒有得到高效利用，另一方面則是在水庫移民安置中眾多的移民因為沒有充裕的土地資源而發(fā)展乏力，甚至有30%左右的移民由此而陷入貧困，成為社會主義和諧社會建設(shè)過程中的一個難點，并由此而引發(fā)社會穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展緩慢等經(jīng)濟社會問題。根據(jù)十七屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)地位和農(nóng)村工作制度創(chuàng)新等方面有關(guān)內(nèi)容的表述，因為水庫移民絕大多數(shù)來自農(nóng)村并將安置在農(nóng)村，所以，可以嘗試通過完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新模式、完善保障機制，來進行水庫移民安置過程中所需安置土地資源的平衡調(diào)節(jié)，既可以有效促進農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置、合理利用，又可以促進水庫移民農(nóng)業(yè)安置工作的實施，缺乏安置效果與區(qū)域社會的持續(xù)穩(wěn)定。

3 水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲取土地的可能模式

3.1 當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式

根據(jù)2005年1月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，可以明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)關(guān)系中發(fā)包方是法定的，但只能是依法取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地的農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)期限須在發(fā)包方承包期限內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的客體須是依法已取得承包經(jīng)營權(quán)的土地。承包方只要是有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的任何人均可承包，僅是在同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員有優(yōu)先權(quán)。流轉(zhuǎn)方式可以為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式等形式靈活的流轉(zhuǎn)方式[3]。

（1）土地轉(zhuǎn)包。承包方把自己承包的土地，在一定期限內(nèi)全部或部分轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶耕種，土地接包方向原土地承包經(jīng)營人支付轉(zhuǎn)包費。一些外出打工且已找到相對固定或收人豐厚的職業(yè)、但又不愿放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶或無力耕種的農(nóng)戶，采取委托轉(zhuǎn)包、自行轉(zhuǎn)包兩種形式，將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給他人經(jīng)營。

（2）土地置換（互換）。為解決土地分散和地塊零碎問題、方便生產(chǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)戶將部分或全部承包地塊進行互相調(diào)換。這種模式一般是在農(nóng)戶與農(nóng)戶或經(jīng)營大戶與農(nóng)戶間產(chǎn)生，還有公益事業(yè)占地、村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃用地等對部分地塊置換[4]。

（3）土地租賃。承包方作為出租方將自己承包的土地在一定期限內(nèi)全部或部分租賃給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人并收取一定租金。

（4）土地入股。農(nóng)戶將自己承包的土地使用權(quán)作為資本投入或折價入股，由村集體經(jīng)濟組織或其他企業(yè)實行股份合作經(jīng)營，并按章程規(guī)定取得股份收益。

（5）反租倒包。鄉(xiāng)村集體組織根據(jù)群眾意愿和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需求，將已發(fā)包給農(nóng)戶的土地進行租賃并投資開發(fā)，改善生產(chǎn)條件后再發(fā)包給農(nóng)民。

（6）使用權(quán)拍賣。一般指 “四荒”（荒山、荒溝、荒地、荒灘）使用權(quán)拍賣。所謂使用權(quán)拍賣實際上是一種長期租賃行為。

以上形式，按土地流轉(zhuǎn)主體可歸納為3種類型：①農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)戶間的土地轉(zhuǎn)包、土地置換（互換）、土地租賃等；②農(nóng)戶與經(jīng)濟組織間流轉(zhuǎn)，主要有農(nóng)戶與企業(yè)的土地租賃、土地入股等；③村集體直接經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)形式，包括集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營的機動地和集體林地、果園、漁塘以及“四荒”地等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

3.2 水庫移民農(nóng)業(yè)安置方式

依據(jù)生產(chǎn)安置方向，可以將水庫移民安置分為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置。水庫移民農(nóng)業(yè)安置方式是指依托安置區(qū)的自然資源，把水電開發(fā)移民安置在農(nóng)、林、牧、副、漁等生產(chǎn)領(lǐng)域的安置方式。同時，水庫移民的農(nóng)業(yè)安置又可以根據(jù)安置區(qū)域分為后靠農(nóng)業(yè)安置和外遷農(nóng)業(yè)安置，按照集中程度分為集中農(nóng)業(yè)安置和分散插花農(nóng)業(yè)安置，因此，水庫移民農(nóng)業(yè)安置方式的集合全集可以描述為：集中后靠農(nóng)業(yè)安置；分散后靠農(nóng)業(yè)安置；集中外遷農(nóng)業(yè)安置；分散外遷農(nóng)業(yè)安置四種。其中，在目前的水庫移民安置工作開展過程中，除了分散農(nóng)業(yè)安置中的自行安置形式由移民自身尋求安置區(qū)和生產(chǎn)土地外，其余幾種安置方式中的土地獲得一般都由遷出區(qū)和安置區(qū)進行協(xié)商處理后獲得。

3.3 水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲取土地的可能模式

依據(jù)上述對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式和水庫移民安置方式的闡述，依據(jù)“轉(zhuǎn)給誰、誰轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)”的構(gòu)建邏輯，水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地的可能模式闡釋如下。

3.3.1 有形土地資源獲取

有形土地資源獲得是指通過土地流轉(zhuǎn)過程，可以實現(xiàn)有形土地（或土地實物）的獲取方式，與之相對應(yīng)的即是無形土地資源獲得。

（1）“移民-農(nóng)戶”個體尋求模式。移民個體尋求模式是指通過發(fā)揮移民個體的資源與主觀能動性，與其他農(nóng)戶進行協(xié)商，進而通過轉(zhuǎn)包、租賃、土地互換等方式獲得自身需要的土地。這種模式運行的前提是水庫移民安置部門要對移民的土地和淹沒補償進行充分、足額、及時的補償，只有這樣，移民才能夠有能力支付市場條件下的土地流轉(zhuǎn)費用。這種模式的缺點表現(xiàn)在：移民個體信息獲取與談判成本較高；成功率較低，多數(shù)不具規(guī)模效應(yīng)，不適用于大規(guī)模的水庫移民安置土地的獲取。

（2）“移民組織-集體組織”群體尋求模式。這種模式可以適用于集中安置的水庫移民安置土地獲取，移民遷出區(qū)村組織可以與其他區(qū)域集體共有土地資源較為富裕的村、農(nóng)場等組織進行協(xié)商談判，采取承包、長期租賃等方式獲取其土地的使用權(quán)。這種模式的優(yōu)點是易產(chǎn)生規(guī)模效益，缺點表現(xiàn)為現(xiàn)在土地資源的價值隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷上升，加之農(nóng)民惜土現(xiàn)象的存在，規(guī)模性的土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)率不高，同時規(guī)模性的土地流轉(zhuǎn)也有可能帶來流轉(zhuǎn)地的土地調(diào)整和房屋拆遷等社會問題，影響經(jīng)濟的正常發(fā)展與社會穩(wěn)定。

（3） “個體-組織”交互式尋求模式。 “個體-組織”交互式尋求模式包括兩方面的內(nèi)容：一是移民個體向其他集體組織尋求土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以獲取土地；一是移民群體向擁有數(shù)量較多的個體土地承包經(jīng)營權(quán)擁有者尋求土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓以獲得土地，比如向土地規(guī)模經(jīng)營戶尋求土地的二次轉(zhuǎn)包與租賃等。這種模式的成功率較高，適于人數(shù)少的水庫移民安置土地獲取，常出現(xiàn)的問題是當移民個體面對其他集體組織時，談判雙方地位平等性的保持與移民個體權(quán)益的維護。

（4） 拍賣模式

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》辦法規(guī)定，通過拍賣模式獲得土地資源一般是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。競標方可以是移民個體，也可以是移民群體。這種模式的優(yōu)點是公開、公平、自愿，缺點是實現(xiàn)的時機具有偶然性和隨機性，且當前低水平的移民補償費用可能不足以支付通過拍賣獲取的土地費用。

（5）土地征用模式。當前對于水庫移民安置土地的調(diào)整和獲取，主要采取的就是這種征用模式，即通過遷出區(qū)和安置區(qū)政府之間的協(xié)商，將屬于集體所有的土地進行征用，然后利用移民的土地補償金進行補償，征用土地用以移民安置。這里的土地征用可以理解為無限期租賃。從法律上不可以理解為征收，因為征收就改變了集體土地的性質(zhì)，然后用于移民安置不符合國有土地使用規(guī)定。

3.3.2 無形土地資源獲取——土地入股模式

一方面，水庫移民可以將其被征用土地根據(jù)市場機制定價后入股工程建設(shè)單位，作為工程的股東享受土地資源的股份效益；另一方面，移民還可以將工程建設(shè)土地補償金作為資本投入或折價入股到規(guī)?；r(nóng)地經(jīng)營企業(yè)或者農(nóng)村經(jīng)濟組織，按照章程規(guī)定享受股份收益。這樣，移民雖然沒有獲取有形土地資源，但是其獲取了同等數(shù)量土地實物資源的受益，并且，這種方式還可以解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力從事其他產(chǎn)業(yè)，獲取額外收益。雖然上述基于土地流轉(zhuǎn)制度的水庫移民安置土地的獲取主要是指現(xiàn)存土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀下的一級層次獲取，同樣的模式也適應(yīng)于相關(guān)法規(guī)制度規(guī)定下的更次級層次的土地流轉(zhuǎn)。另外值得注意的是，基于土地流轉(zhuǎn)制度的水庫移民安置土地獲取是指土地使用權(quán)的獲取，而不是指土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)與獲取，因此這種權(quán)益的獲取存在著期限的限制，期限外的移民安置問題仍需考慮。但是，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的日益完善與規(guī)范，安置區(qū)區(qū)域內(nèi)部與區(qū)際土地流轉(zhuǎn)溝通的日益加強，這種限制效應(yīng)將會逐步消減。

4 水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲取土地的保障機制

土地流轉(zhuǎn)有利于水庫移民安置土地的獲取，促進水庫移民安置工作的開展，因此，就應(yīng)該針對當前土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)機制不健全、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、市場化水平低、中介組織缺乏等問題[5]，建立健全相應(yīng)的保障機制。

4.1 強化產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

重新確立農(nóng)村土地的國家所有權(quán)主體和私人使用權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對新《土地管理法》和相關(guān)的法律法規(guī)進行進一步修訂，解決農(nóng)村土地所有權(quán)的錯位、缺位或虛位問題，刪除村農(nóng)民集體、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體等虛置概念。賦予農(nóng)村土地國家所有權(quán)主體—縣、鄉(xiāng)級政府和農(nóng)村土地私人使用權(quán)主體——農(nóng)戶之間的產(chǎn)權(quán)合同關(guān)系，在法定承包使用權(quán)長期不變的前提下，確立農(nóng)戶享有土地使用權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用和轉(zhuǎn)讓收益權(quán)的市場主體地位。對農(nóng)村土地在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)可實施免稅和補貼等鼓勵政策，在國家保護耕地和宏觀調(diào)控的前提下，使其直接成為市場交易主體，這樣，就可以充分解決移民獲取土地對象法定地位不清的問題。

4.2 加強對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理

土地流轉(zhuǎn)工作直接關(guān)系到農(nóng)戶與移民的切身利益，不僅政策性強，而且時間跨度也較長，管理部門應(yīng)主動做好土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)和監(jiān)督工作。一是確保管理者職責明確，有專人負責土地流轉(zhuǎn)工作。二是加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)合同，保證每份土地流轉(zhuǎn)合同條款齊全、手續(xù)完備。三是建立糾紛處理機制，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權(quán)益，將土地流轉(zhuǎn)糾紛及時發(fā)現(xiàn)并予以解決。

4.3 完善培育土地流轉(zhuǎn)市場運行機制

按照 “流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，培育土地流轉(zhuǎn)市場。建立了縣（市）級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，為區(qū)域內(nèi)外的土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息服務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，收集和發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，為土地供求雙方提供流轉(zhuǎn)信息、合同鑒證、土地價格評估、法律政策咨詢等服務(wù)。村級成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，收集并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)市場報送土地流轉(zhuǎn)供求信息。通過完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場[6]，為包括移民在內(nèi)土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供區(qū)域內(nèi)外充足、及時的土地流轉(zhuǎn)信息與機會。

4.4 逐步完善農(nóng)村社會保障機制

盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，避免二次返鄉(xiāng) “與民爭地”[7]。加大對農(nóng)村社會保障的財政投入力度，探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險制度，進一步擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍，促進最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，特別要加快解決55歲以上和已經(jīng)喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心的流轉(zhuǎn)土地。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險，提高自我保障能力。

（5）加強引導(dǎo)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

搞好水庫移民置換土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作事關(guān)區(qū)域人地關(guān)系均衡調(diào)節(jié)和水庫移民工作順利實施。應(yīng)加強對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，積極創(chuàng)造有利條件和寬松的環(huán)境，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作合理、有序、健康發(fā)展。一是政府要出臺相關(guān)政策，扶持安置區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)和個體私營經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造農(nóng)民就業(yè)機會，加快農(nóng)業(yè)人員的轉(zhuǎn)移。三是采取切實措施，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。為移民置換土地準備資源。

5 主要結(jié)論

建立靈活、高效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形勢發(fā)展又為農(nóng)村水庫移民安置面對的“土地資源瓶頸約束”的難題解決提供了契機。通過“移民—農(nóng)戶”個體、“移民組織—集體組織”群體、“個體-組織”交互式、拍賣與土地征用等土地流轉(zhuǎn)的可能模式，在強化產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，加強對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，完善培育土地流轉(zhuǎn)市場運行機制，逐步完善農(nóng)村社會保障機制的基礎(chǔ)上，水庫移民安置土地的問題可望在一定程度上得以解決。

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