馬 巍，禹雪中，軒 瑋，駱輝煌

（中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，北京 100038）

西南地區(qū)是我國(guó)水能資源分布最豐富的地區(qū)，區(qū)內(nèi)河流大部分為深谷型，耕地資源有限，沿岸人口稀少，建設(shè)水利樞紐工程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)優(yōu)越，且徑流調(diào)節(jié)好，開(kāi)發(fā)利用程度較低，未來(lái)開(kāi)發(fā)潛力很大，并具有巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境綜合效益。西南地區(qū)水能資源開(kāi)發(fā)，需要修建大量的高壩大庫(kù)，淹沒(méi)庫(kù)區(qū)移民賴以生存的河谷地帶良田，并產(chǎn)生大量的非自愿移民，且該地區(qū)多屬少數(shù)民族地區(qū)，移民受教育水平較低，非農(nóng)技能相對(duì)缺乏，對(duì)自然資源依賴程度高且種植業(yè)占移民收入比重低，同時(shí)各區(qū)域民族特色鮮明，宗教文化濃厚，各教派意識(shí)形態(tài)各異，因此傳統(tǒng)的“大農(nóng)業(yè)安置”模式和以“淹沒(méi)土地年產(chǎn)值”為補(bǔ)償計(jì)算基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將難以適應(yīng)西南地區(qū)水電開(kāi)發(fā)移民安置的需要。為保護(hù)西南地區(qū)庫(kù)區(qū)移民的合法權(quán)益，適應(yīng)新時(shí)期 “以人為本、構(gòu)建和諧新農(nóng)村”的發(fā)展需求，本文綜合西南地區(qū)自然環(huán)境特征、庫(kù)區(qū)移民的基本特點(diǎn)和目前該地區(qū)水電工程移民安置中存在的突出問(wèn)題，提出了西南地區(qū)水電工程移民安置對(duì)策與建議。

1 西南地區(qū)水庫(kù)移民區(qū)自然環(huán)境特點(diǎn)

西南地區(qū)地形復(fù)雜，不僅有廣袤的高原群，有長(zhǎng)江、珠江等數(shù)十條急流大川，而且在峻嶺深谷之間形成了眾多的峽谷和盆地，同時(shí)在廣袤的高原群上形成了1000多個(gè)內(nèi)陸湖泊。廣袤而復(fù)雜的地形造就了復(fù)雜的氣候，既有亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，又有濕帶、亞熱帶型濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，素有 “一山分四季、十里不同天”之說(shuō)。多樣性的地物地貌單元和復(fù)雜的氣候條件造就了西南地區(qū)生機(jī)旺盛，物種奇多，故有“動(dòng)植物王國(guó)”之稱。崎嶇復(fù)雜的地形把西南地區(qū)分隔成了眾多相互隔絕、互不連通、封閉性極強(qiáng)的地域單元，這為該地區(qū)多民族文化的發(fā)育和發(fā)展提供了條件，故以云貴高原為中心的西南地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族分布種類最多、單位面積民族分布密度最大的區(qū)域，該區(qū)域少數(shù)民族有32個(gè)，人口4400多萬(wàn)，占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诳倲?shù)的58%以上[1]。復(fù)雜多樣的自然條件促進(jìn)了不同地域單元內(nèi)不同民族的人們，形成不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生產(chǎn)生活方式以及各自獨(dú)特的語(yǔ)言、文化和風(fēng)俗習(xí)慣等諸多差異。

西南地區(qū)是一個(gè)水能資源富集、經(jīng)濟(jì)潛力巨大、自然風(fēng)光雄奇、民俗風(fēng)情豐富、帶有幾分神秘色彩的風(fēng)水寶地，但少數(shù)民族匯聚區(qū)生活的空間尺度相對(duì)狹小，土地資源稀少且主要分布在河谷地區(qū)，其自然條件不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面[1]：（1）耕地質(zhì)差、量少，土層淺薄，土壤中石塊多、砂石含量高，土壤保水保肥性差，且地塊零星分散，坡度多數(shù)在15～25°，不利耕作。而水庫(kù)建設(shè)中淹沒(méi)的多是易于耕作、土壤肥沃的河谷地帶，水庫(kù)建成后，耕地總量和人均占有量都會(huì)大幅下降。（2）山區(qū)坡陡山高，多暴雨、泥石流發(fā)生，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)威脅較大。高山和半高山地區(qū)低溫陰雨，常造成農(nóng)作物花而不實(shí)，病蟲(chóng)孽生，對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量有很大影響。

2 西南地區(qū)水電工程移民安置的特殊性

水能資源分布的區(qū)域性特點(diǎn)決定了我國(guó)水電開(kāi)發(fā)多處大西南的偏遠(yuǎn)山區(qū)，這里是中國(guó)少數(shù)民族的重要集聚地，故庫(kù)區(qū)搬遷的多是知識(shí)文化水平低、生產(chǎn)生活技能相對(duì)缺乏的少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民。河谷地帶是該地區(qū)農(nóng)業(yè)移民居住、生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在其收入構(gòu)成中依賴于自然資源的林牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)的比重較大，種植業(yè)所占比重較低。因此，修建水電工程將破壞少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民的生存基礎(chǔ)，淹沒(méi)移民賴以生存和發(fā)展的自然資源，故根據(jù)國(guó)務(wù)院令 “471號(hào)”①《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）。的總則規(guī)定，該地區(qū)移民安置堅(jiān)持 “就地后靠、宜農(nóng)則農(nóng)”的原則易導(dǎo)致移民生計(jì)陷入困難。因?yàn)樵谏絽^(qū)“后靠”意即移民從土地肥沃的河谷地帶搬遷到山腰或寒冷的山頂，房屋重建、土地墾殖成本提高，耕地質(zhì)量顯著下降，可資利用的自然資源銳減，生產(chǎn)資料匱乏，交通不便，自然條件惡劣，社會(huì)生產(chǎn)條件缺失，從而催生了后靠移民的次貧困現(xiàn)象。下面以漫灣電站后靠移民安置情況輔以說(shuō)明。

漫灣電站位于瀾滄江中游河段，是瀾滄江國(guó)家水電能源基地建設(shè)中第一個(gè)省部合作興建的大型干流電站。該工程移民7260人，其中外遷安置684人，就地后靠安置6576人[2]。由于該電站設(shè)計(jì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，興建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期，運(yùn)行于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其間因一系列政策和經(jīng)濟(jì)條件變化，開(kāi)發(fā)性移民政策落實(shí)不夠到位，移民安置不太理想，從而出現(xiàn)漫灣電站建壩前的宣傳口號(hào) “漫灣發(fā)電之日，就是云縣人民幸福之時(shí)”演變?yōu)椤奥嘲l(fā)電之日，就是移民上訪之時(shí)”。從漫灣水電開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)例可以得出如下認(rèn)識(shí)：（1）土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，失去了一定數(shù)量和質(zhì)量的土地，也就意味著失去了最根本的生活保障；（2）自然資源是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要保障，失去了可資利用的自然資源，也就意味著林、牧及其它依賴自然資源的特殊產(chǎn)業(yè)的喪失，生活來(lái)源的重要保障為之消失，故如無(wú)適宜的安置方式和完善的保障措施，庫(kù)區(qū)移民必然陷入貧困境地。

3 西南地區(qū)水電工程移民安置存在的瓶頸問(wèn)題

3.1 農(nóng)業(yè)移民受教育水平低、非農(nóng)技能缺乏，貧困面大

西南地區(qū)復(fù)雜而崎嶇的地形，在造就豐富的多民族文化和風(fēng)土人情的同時(shí)，也阻礙了各民族文化之間的交流和融合，阻隔了現(xiàn)代文化和農(nóng)業(yè)科技的輸入和影響，從而導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民受教育程度普遍較低，謀生技能原始而單一，貧困面較大。例如貴州省東風(fēng)庫(kù)區(qū)織金縣統(tǒng)計(jì)，該縣文盲半文盲率高達(dá)69.3%，適齡兒童入學(xué)率只達(dá)68%，青壯年中的文盲率達(dá)40.22%，庫(kù)區(qū)移民不僅文化素質(zhì)較低，而且勞動(dòng)技能單一，離開(kāi)土地幾乎無(wú)計(jì)可施。貴州省水電工程移民安置中最突出的現(xiàn)實(shí)是庫(kù)區(qū)貧困面大，而且“老、少、邊、窮、庫(kù)”全部占全，多屬 “國(guó)家級(jí)”貧困縣。

3.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較差，后靠山區(qū)不適合人類居住

河谷地帶是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的精華區(qū)，也是該地區(qū)農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，除此之外多是大于25°的坡地，土層較薄，水土流失嚴(yán)重，是國(guó)家政策規(guī)定的 “退耕還林”生態(tài)保護(hù)區(qū)，不適于人類居住和生產(chǎn)生活。而水電工程多建在大江、大河的河谷地區(qū)，淹沒(méi)地勢(shì)相對(duì)平坦、耕地較為集中、引灌方便、土地肥沃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精華區(qū)，破壞已有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，使庫(kù)區(qū)原本不好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件進(jìn)一步變差，使后靠安置區(qū)村民和移民面臨更加不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件。

3.3 農(nóng)業(yè)移民對(duì)庫(kù)區(qū)自然資源依賴程度高

基于河谷地帶的種植業(yè)是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民賴以生存的基礎(chǔ)和前提，而依賴于庫(kù)區(qū)自然資源的林業(yè)、牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)則是該地區(qū)移民最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)業(yè)移民對(duì)庫(kù)區(qū)自然資源的依賴性較大。西南山區(qū)特殊的自然環(huán)境和溫暖潮濕的氣候造成植被垂直分布多，植物種類豐富，有名貴藥材（如蟲(chóng)草、貝母、藏紅花等）和營(yíng)養(yǎng)價(jià)值較高的松茸等多種食用菌類。撿蟲(chóng)草可增收，撿柴可為薪，取泉水可飲用，肉奶產(chǎn)品能保證較高的生活水平。農(nóng)業(yè)安置將使村民失去自然資源的供養(yǎng)，增加生活成本，收入渠道單一，生活水平難以保持。

3.4 民族傳統(tǒng)文化與習(xí)俗難以傳承

傳統(tǒng)的民族文化和習(xí)俗是在相互隔絕、互不連通、封閉性極強(qiáng)的地域單元內(nèi)形成和發(fā)展起來(lái)的，少數(shù)民族節(jié)日繽彩紛呈，如藏族的鍋莊節(jié)、香格里拉賽馬節(jié)、登巴節(jié)，白族的火把節(jié)，德昂族的潑水節(jié)，布衣族的嘗新節(jié)，回族的開(kāi)齋節(jié)等等，且許多節(jié)日都與宗教活動(dòng)有關(guān)。庫(kù)區(qū)移民搬遷必將改變?cè)械纳a(chǎn)生活方式，從而可能失去慶祝傳統(tǒng)節(jié)日的機(jī)會(huì)和氛圍，同時(shí)現(xiàn)代科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融入將打破原有淳樸的民風(fēng)和習(xí)俗，并出現(xiàn)民族傳統(tǒng)文化傳承與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的矛盾。

3.5 宗教鏈條弱化，宗教利益失衡

在水電站建設(shè)中，涉及到單純的財(cái)產(chǎn)淹沒(méi)損失，如民宅、土地等，可直接經(jīng)濟(jì)作價(jià)或者置換補(bǔ)償，而涉及到的宗教寺廟、道觀、白塔等物質(zhì)文化遺產(chǎn)淹沒(méi)的，就不單純是建筑藝術(shù)的損失，更是庫(kù)區(qū)宗教文化發(fā)展中的一次強(qiáng)烈震蕩[1]。少數(shù)民族移民中多數(shù)是宗教信徒，而水電開(kāi)發(fā)將導(dǎo)致庫(kù)區(qū)移民后靠或異地安置，這樣一來(lái)庫(kù)區(qū)的信徒規(guī)模將縮小，原有的宗教鏈條將弱化，并可能出現(xiàn)包括寺廟收益在內(nèi)的宗教利益的失衡；同時(shí)異地安置的宗教信徒，可能與不信教群眾或者不同宗教信仰群眾之間出現(xiàn)宗教信仰和利益的沖突。

4 西南地區(qū)水電工程移民安置對(duì)策與建議

西南地區(qū)水電開(kāi)發(fā)庫(kù)區(qū)移民面臨著多方面的困難：①受庫(kù)區(qū)地形、自然環(huán)境和氣候條件影響，庫(kù)區(qū)所在州（市、縣、區(qū)）耕地資源有限，生態(tài)環(huán)境脆弱、人地矛盾突出，傳統(tǒng)的 “大農(nóng)業(yè)安置”模式無(wú)法滿足移民開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要，資源環(huán)境承載力嚴(yán)重不足[3]；②庫(kù)區(qū)多屬少數(shù)民族聚居區(qū)，移民中少數(shù)民族所占比重較大，外遷方案可能影響少數(shù)民族文化和傳統(tǒng)習(xí)俗的傳承和保護(hù)，擾亂其傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，往往不被移民所接受；③補(bǔ)償內(nèi)容偏窄，未考慮民族地區(qū)移民收入構(gòu)成的特殊性[4]，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償程度不足，從而引起民族地區(qū)移民次貧困問(wèn)題。為推動(dòng)西南地區(qū)水電開(kāi)發(fā)，有效搬遷并安置水庫(kù)移民，切實(shí)維護(hù)庫(kù)區(qū)移民的合法權(quán)益，對(duì)西南地區(qū)水電工程移民安置方式提出如下幾點(diǎn)對(duì)策與建議。

4.1 重構(gòu)西南民族地區(qū)水庫(kù)移民土地補(bǔ)償政策的技術(shù)路線

4.1.1 確定合理的補(bǔ)償程度

補(bǔ)償程度是征地補(bǔ)償?shù)娜笠刂?，中?guó)現(xiàn)行補(bǔ)償辦法實(shí)質(zhì)是僅對(duì)部分主體直接損失的部分補(bǔ)償，這說(shuō)明現(xiàn)行補(bǔ)償主體的不公平性和補(bǔ)償客體的不完全性，即為一種不完全補(bǔ)償[4]。我國(guó)以“淹沒(méi)土地產(chǎn)值”為基礎(chǔ)的補(bǔ)償模式對(duì)于耕地資源匱乏、林牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)（如撿蟲(chóng)草、鹿茸等）發(fā)達(dá)的西南地區(qū)存在嚴(yán)重的不合理性，故應(yīng)從 “公平補(bǔ)償”原則出發(fā)確定合理的補(bǔ)償程度。公平補(bǔ)償可理解為對(duì)被征地人進(jìn)行直接損失的完全補(bǔ)償和間接損失部分的物質(zhì)損失進(jìn)行補(bǔ)償[4]。從福利角度分析，公平補(bǔ)償即保持農(nóng)民征地前后經(jīng)濟(jì)福利基本不變，使移民得到的補(bǔ)償和擁有土地及周邊自然資源的效用水平大致相當(dāng)，這樣才能保障移民搬遷后生活水平不降低。

4.1.2 分析征地前后的現(xiàn)金流，構(gòu)造土地補(bǔ)償函數(shù)

從 “公平補(bǔ)償”原則出發(fā)，首先應(yīng)分析移民征地前后的福利水平變化，繪制福利現(xiàn)金流量圖，然后通過(guò)合理的計(jì)量模式量化福利損失值，最后綜合確定補(bǔ)償額度和補(bǔ)償方式[3]。征地費(fèi)用的合理確定涉及諸多方面的利益?，F(xiàn)行的 “產(chǎn)值倍數(shù)法”降低了大西南地區(qū)的移民生活水平，為保障移民征地前后福利水平不降低 （公平性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），高靜等借助現(xiàn)金流分析、資產(chǎn)評(píng)估等技術(shù)方法構(gòu)建了成本法與收益法相結(jié)合的征地補(bǔ)償路線[4]。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在實(shí)施中對(duì)于收益部分要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因?yàn)槌鞘芯用裆钏綍?huì)隨著社會(huì)進(jìn)步而提高，若土地補(bǔ)償仍堅(jiān)持“維持原有生活水平不變”的標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃。在和諧社會(huì)的構(gòu)建時(shí)期，應(yīng)努力構(gòu)建“水電開(kāi)發(fā)-庫(kù)區(qū)發(fā)展”的良性循環(huán)。

4.2 完善以 “大農(nóng)業(yè)安置為主”的多樣性移民安置方式

綜合西南地區(qū)的自然條件、環(huán)境特點(diǎn)、耕地狀況及庫(kù)區(qū)移民的民族特點(diǎn)、知識(shí)文化水平、勞動(dòng)技能等，宜以“大農(nóng)業(yè)安置為主”，兼顧不同少數(shù)民族的民俗文化特點(diǎn)和移民安置意愿，因地制宜地采用多樣性移民安置方式。

4.2.1 遵循自愿、適合、有利原則，適當(dāng)擴(kuò)大非農(nóng)業(yè)安置范圍[5]

非農(nóng)業(yè)安置是解決西南地區(qū)耕地資源緊缺、后靠安置區(qū)移民環(huán)境容量有限及多民族地區(qū)民俗文化保護(hù)的有力措施，可以使移民離土不離鄉(xiāng)，避免移民社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)的破碎和民族地區(qū)特有民族文化的沒(méi)落。當(dāng)庫(kù)區(qū)移民具備非農(nóng)業(yè)安置條件，且愿意采用非農(nóng)業(yè)安置模式，同時(shí)通過(guò)移民主管部門(mén)和規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)的安置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，可按照遵循自愿的原則，由縣級(jí)移民主管部門(mén)與其簽訂協(xié)議，辦理相關(guān)手續(xù)，將其納人非農(nóng)業(yè)安置（主要包括農(nóng)轉(zhuǎn)非、養(yǎng)老保險(xiǎn)、長(zhǎng)期補(bǔ)償及自找門(mén)路安置等）范圍。

4.2.2 適度推廣 “兼業(yè)”安置方式

在西南地區(qū)，當(dāng)庫(kù)區(qū)移民具有一定的謀生技能（如特殊手藝、經(jīng)商條件、務(wù)工技能等）且安置區(qū)有條件時(shí)，可給移民安排一定數(shù)量和質(zhì)量的土地 （如0.5～0.8畝良田），同時(shí)又設(shè)法創(chuàng)造一定數(shù)量的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件 （在城市集鎮(zhèn)郊區(qū)或公路邊建房安置）或外出務(wù)工機(jī)會(huì)，使部分移民勞動(dòng)力從純農(nóng)業(yè)過(guò)渡到“兼業(yè)（農(nóng)業(yè)+非農(nóng)業(yè)）”[6]，最終實(shí)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)安置。不過(guò)， “兼業(yè)”安置需結(jié)合移民意愿，并通過(guò)相應(yīng)的安置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后才能實(shí)施，避免盲目推廣帶來(lái)的安置失敗風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.3 科學(xué)核算移民安置區(qū)環(huán)境容量，留足安置區(qū)移民發(fā)展空間

西南地區(qū)受河谷深切影響，水庫(kù)淹沒(méi)線以上區(qū)域基本不適于人類居住和生產(chǎn)生活?？紤]到該地區(qū)多屬 “老、少、邊、窮、庫(kù)”地區(qū)，交通閉塞，與外界交往少，不易與外界融合，同時(shí)為保護(hù)該地區(qū)特有的民俗文化和鄉(xiāng)土習(xí)俗，故適宜的后靠安置是必須的，但必須從偏安全（不利）的角度科學(xué)合理地核算后靠安置區(qū)的移民環(huán)境容量及其可能的動(dòng)態(tài)變化，并大力發(fā)展后靠安置區(qū)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為后靠安置區(qū)移民生產(chǎn)生活條件逐步改善和可持續(xù)發(fā)展留足空間，為后靠安置區(qū)移民的生活水平明顯高于搬遷前提供物質(zhì)保障。

4.2.4 加強(qiáng)移民技能培訓(xùn)和智力開(kāi)發(fā)，為后靠安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力

提高農(nóng)業(yè)移民的受教育水平和科技素質(zhì)是水庫(kù)移民適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、確保穩(wěn)定與進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。為滿足民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民與教育和培訓(xùn)相關(guān)的種種特殊需求，政府和移民主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取積極措施，加強(qiáng)移民地區(qū)的基礎(chǔ)教育和智力開(kāi)發(fā)，持續(xù)開(kāi)展移民勞動(dòng)技能培訓(xùn)，為后靠安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供智力驅(qū)動(dòng)力。具體來(lái)說(shuō)，解決少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民的教育和培訓(xùn)問(wèn)題應(yīng)采取的對(duì)策包括：教育優(yōu)惠傾斜、受益區(qū)“反哺”式教育扶持、優(yōu)先在少數(shù)民族農(nóng)業(yè)移民中落實(shí)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃、特別關(guān)注少數(shù)民族農(nóng)業(yè)移民學(xué)齡女童教育、搞好雙語(yǔ)教育、特需培訓(xùn)、強(qiáng)化培訓(xùn)原則、擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模、加大經(jīng)費(fèi)投入[7]等。

4.3 重視長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式

針對(duì)西南地區(qū)獨(dú)特的自然和人文環(huán)境，盡可能規(guī)避傳統(tǒng)的 “大農(nóng)業(yè)安置”方式可能派生水庫(kù)移民遺留問(wèn)題，在西南水電工程密集地區(qū)推行長(zhǎng)期補(bǔ)償安置[8]模式是十分必要的。長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，即從“公平補(bǔ)償”原則出發(fā)，以民族地區(qū)庫(kù)區(qū)移民福利 （涵蓋種植業(yè)、林牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)）損失為基礎(chǔ)，并參照 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定的土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣 （或?qū)嵨铮┬问綄?duì)移民實(shí)行逐年長(zhǎng)效補(bǔ)償，并逐年遞增。同時(shí)為降低長(zhǎng)期補(bǔ)償補(bǔ)助安置的不確定風(fēng)險(xiǎn)[9]，切實(shí)保護(hù)移民的合法權(quán)益，維護(hù)移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家、移民主管機(jī)構(gòu)和水電開(kāi)發(fā)業(yè)主應(yīng)密切合作，做好以下4方面的工作：

（1）從國(guó)家層面制定有關(guān)的政策性文件，給長(zhǎng)期補(bǔ)償以合法的身份。隨著我國(guó)人口的不斷增加，人多地少的矛盾日益突出，傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置模式存在一定的局限性，特別是在水電能源開(kāi)發(fā)較為集中、土地環(huán)境容量非常有限、耕地資源日益緊張的西南地區(qū)，農(nóng)業(yè)安置的難度將越來(lái)越大。因此，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織人員對(duì)已經(jīng)實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償補(bǔ)助的省區(qū)或水利水電工程成功的做法、效果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析、總結(jié)、評(píng)估，在此基礎(chǔ)上制定有關(guān)的規(guī)章、制度和設(shè)計(jì)規(guī)范，進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)長(zhǎng)期補(bǔ)償補(bǔ)助這一新型的移民安置模式。

（2）建立移民長(zhǎng)期補(bǔ)償運(yùn)行保障機(jī)制，保障各方合法權(quán)益。建立長(zhǎng)期補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，以保證電站在非正常運(yùn)營(yíng)年份時(shí)移民補(bǔ)償能夠順利實(shí)施，補(bǔ)償資金不出現(xiàn)斷檔。規(guī)范長(zhǎng)期補(bǔ)償安置協(xié)議，以明確電站業(yè)主、地方政府和移民各自的職責(zé)，保障各方權(quán)益。將移民安置區(qū)納入正常的社會(huì)管理，并針對(duì)實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償后庫(kù)區(qū)可能出現(xiàn)的特殊情況，制定相應(yīng)的管理措施。同時(shí)應(yīng)開(kāi)展水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)土地恢復(fù)整理可行性研究論證工作，提出電站運(yùn)行結(jié)束后移民安置落實(shí)的可行性措施，進(jìn)一步完善長(zhǎng)期補(bǔ)償實(shí)施方案。

（3）建立水電站運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在實(shí)踐中，長(zhǎng)效補(bǔ)償政策尚存在水電站運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，如水電站運(yùn)行期間存在停產(chǎn)、減產(chǎn)或運(yùn)行期結(jié)束可能影響長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源，從而導(dǎo)致水庫(kù)移民生活陷入貧困。為規(guī)避水電站運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn) （包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等），需建立水電站運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，以規(guī)避水電站運(yùn)行的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)水電工程移民的切身利益。

（4）延長(zhǎng)被征地移民的土地承包期。移民征地補(bǔ)償安置是根據(jù)中國(guó)土地管理法、土地承包法等相關(guān)規(guī)定及相關(guān)移民安置條例執(zhí)行，當(dāng)電站運(yùn)行期限超過(guò)農(nóng)民的土地承包期，移民獲取補(bǔ)償面臨合法性質(zhì)疑。因此，從以人為本的角度出發(fā)，延長(zhǎng)土地承包期使之與電站運(yùn)行期相同，避免獲取補(bǔ)償合法化的危機(jī)。水庫(kù)移民作為水電項(xiàng)目利益相關(guān)方中弱勢(shì)的一方，在水電開(kāi)發(fā)中轉(zhuǎn)讓了資源使用權(quán)，因此適當(dāng)延長(zhǎng)土地承包期使之分享水電工程開(kāi)發(fā)帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，是合法、合理的。

[1]高靜,王圖展.少數(shù)民族地區(qū)水庫(kù)移民農(nóng)業(yè)安置方式的探討[J].節(jié)水灌溉，2008，(9):51-53.

[2]徐旌,陳麗暉,付保紅.瀾滄江水電開(kāi)發(fā)移民與生態(tài)補(bǔ)償—以云南漫灣水電站為例 [J].貴州財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(4):15-17.

[3]陳紹軍,于浩淼,吳革立.生態(tài)脆弱區(qū)非自愿移民安置政策分析[J].水電能源科學(xué)，2010,28(5):105-108.

[4]高靜，賀昌政.重構(gòu)中國(guó)水電開(kāi)發(fā)中的征地補(bǔ)償技術(shù)路線[J].中國(guó)土地科學(xué),2009,23(11):32-37.

[5]彭幼平，蔡頻，李環(huán)宇.水電工程農(nóng)村移民非農(nóng)業(yè)安置方式的探討[J].水力發(fā)電，2007,33(3):20-22.

[6]康引戎,何漢生.水利工程移民兼業(yè)生產(chǎn)安置探討[J].水利水電快報(bào)，2004,25(23):28-30.

[7]周松柏,胡曉登.大西南少數(shù)民族農(nóng)業(yè)移民的教育和培訓(xùn)存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].2006,26(3):126-132.

[8]陳貴陽(yáng)，吳貴勝.實(shí)施長(zhǎng)期逐年補(bǔ)償 解決水庫(kù)移民安置難題[J].貴州水力發(fā)電，2005,19(2):11-14.

[9]吳貴勝.水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)分析[J].水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2010,(1):13-15.