陳書全 吳 靜

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展要求“一國將不能繼續(xù)排他地制定和頒布政策,而必須日益廣泛地與他國和私人組織合作、協(xié)商和相互配合,以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)?！盵1]同樣,區(qū)域一體化的發(fā)展也要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章,而應(yīng)該加強(qiáng)合作,相互協(xié)商和配合,建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政法制環(huán)境。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,地方政府各自為政的傳統(tǒng)行政立法體制越來越難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。加強(qiáng)區(qū)域行政立法協(xié)作,建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境,已經(jīng)成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求。

一、地方行政立法現(xiàn)狀

由于生產(chǎn)社會(huì)化的發(fā)展,以及歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境等方面的原因,我國形成了幾大經(jīng)濟(jì)區(qū),如東部經(jīng)濟(jì)區(qū)、中西部經(jīng)濟(jì)區(qū)、長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)等,并且區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢日益強(qiáng)化。為了推動(dòng)區(qū)域整體的共同發(fā)展,區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)根據(jù)各自的優(yōu)勢進(jìn)行合理的分工與合作,實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ),以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作必須依賴于統(tǒng)一的法制環(huán)境,而我國地方行政立法的現(xiàn)狀卻難以達(dá)到這樣的要求。按照我國現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律的規(guī)定,地方行政立法形式只有地方規(guī)章,其立法主體也僅限于省、自治區(qū)、直轄市人民政府和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府。這種以行政區(qū)劃為單位的分片分塊、各自為政的地方行政立法體制導(dǎo)致了法治的“碎片化”、“地方化”現(xiàn)象,[2](P4)地方立法之間的沖突隨處可見,嚴(yán)重影響、制約著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

現(xiàn)階段的這種以行政區(qū)域?yàn)閱挝坏牡胤叫姓⒎▽?dǎo)致以下弊端：第一,各地方政府重復(fù)立法,立法成本太高。一部地方政府規(guī)章的制定,從論證、調(diào)研,到出臺(tái)草案、定稿,至少要經(jīng)過一兩年時(shí)間,花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。而且地方規(guī)章之間條文重復(fù),模仿抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重,這勢必會(huì)造成立法成本高昂,對執(zhí)法實(shí)踐作用不大。第二,地方規(guī)章之間的沖突降低了立法效益。各行政區(qū)域?yàn)閱挝坏牡胤秸疄榱税l(fā)展自己的經(jīng)濟(jì),不惜采取地方保護(hù)主義,以行政立法的形式限制外地資本進(jìn)入本地市場或限制本地資本流向外地,嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),使得行政區(qū)域立法帶有濃厚的地方保護(hù)主義色彩,立法的效益低下,影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。第三,地方立法數(shù)量與質(zhì)量不成比例。我國每年的地方行政立法的數(shù)量在不斷增長,但是法治水平和社會(huì)秩序并沒有相應(yīng)優(yōu)化,一個(gè)重要就在于各政府部門往往僅從本部門、地區(qū)利益出發(fā),對同一事項(xiàng)重復(fù)行政立法,規(guī)章過多過雜,且良莠不齊,加上執(zhí)行不力,勢必造成了與良性法治相反的效果。

“一個(gè)法律制度,如果跟不上時(shí)代的需要或要求,而且死死抱住上個(gè)時(shí)代的只具有短暫意義的觀念不放,那么顯然是不可取的?！盵3](P340)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢對傳統(tǒng)地方行政立法模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和沖擊,為了保證整體共同發(fā)展,區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)根據(jù)各自的優(yōu)勢進(jìn)行合理的分工與合作,實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ),加強(qiáng)區(qū)域行政立法協(xié)作,建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境,以適應(yīng)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程。

二、跨區(qū)域行政立法存在的主要問題

跨區(qū)域行政立法屬于行政立法的組成部分,根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,我國的行政立法主要分為中央行政立法和地方行政立法兩個(gè)層次,此外還包括聯(lián)合行政立法形式：對涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng),除了可以提請國務(wù)院制定行政法規(guī)外,國務(wù)院有關(guān)部門也可以聯(lián)合制定規(guī)章。①參見《中華人民共和國立法法》第72條但對于地方政府的聯(lián)合立法,《立法法》卻沒有明確規(guī)定。因此從法律依據(jù)上講,我國缺失明確的地方區(qū)域行政立法體制。地方區(qū)域行政立法的法律缺失主要體現(xiàn)在立法主體、立法權(quán)限、立法淵源及法律監(jiān)督等方面。

(一)立法主體的缺失。現(xiàn)行憲法分別規(guī)定了四種立法權(quán)和立法形式,即國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律制定權(quán)；國務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)；一定層次的地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)制定權(quán)；民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治條例和單行條例制定權(quán),②參見《中華人民共和國憲法》第62、89、100、116條。沒有明確規(guī)定地方政府的行政立法權(quán)。而根據(jù)《立法法》的規(guī)定,地方行政立法形式只有地方規(guī)章,且制定主體亦明確限定為省、自治區(qū)、直轄市人民政府,省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府,即使是授權(quán)立法,《立法法》也只規(guī)定了國務(wù)院及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以作為被授權(quán)主體,其他政府部門不能成為被授權(quán)主體。③參見《中華人民共和國立法法》第9、56、65條。因此按照現(xiàn)行法律之規(guī)定,跨區(qū)域行政立法主體缺乏相應(yīng)法律依據(jù)。

(二)立法權(quán)限的缺失。立法權(quán)限立法體制的重要內(nèi)容,是指立法主體行使立法職權(quán)的權(quán)力限度和內(nèi)容范圍。根據(jù)《立法法》規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)做出規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。④參見《中華人民共和國立法法》第73條。跨區(qū)域行政立法雖屬于地方立法,但由于立法主體的法律缺失,其立法權(quán)限也缺乏法律上的明確規(guī)定。而且根據(jù)《立法法》的規(guī)定,我國被授權(quán)立法主體范圍過于狹窄,只限于國務(wù)院及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),因此,也不可能通過授權(quán)立法來明確區(qū)域行政立法的立法權(quán)限。

(三)法律淵源的缺失。法律淵源主要是指法的效力淵源,即根據(jù)法律的效力來源而劃分不同的法律形式,是以憲法為核心的各種制定法為主的表現(xiàn)形式。一個(gè)規(guī)范性文件若不能成為法律淵源,它就沒有法律效力及相應(yīng)法律地位。我國目前的法律淵源有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方規(guī)章等。而區(qū)域行政立法和上述法律淵源各不相同,它是由政府制定的,不同于地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī),但它又是地方政府的聯(lián)合立法,所以又不同于一般地方政府規(guī)章。沒有相應(yīng)法律地位將使區(qū)域行政立法從制定到生效實(shí)施都會(huì)遭到質(zhì)疑和阻礙。

(四)監(jiān)督審查機(jī)制的缺失?？鐓^(qū)域行政立法仍然是行政機(jī)關(guān)的立法,對行政立法監(jiān)督的一個(gè)重要目的就是防止行政機(jī)關(guān)侵犯公民的權(quán)利,防止行政權(quán)力行使中的濫用。行政立法作為一種資源配置和利益分配的手段,涉及巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益,與人權(quán)保障密切相關(guān),因此對行政立法進(jìn)行嚴(yán)格完善的監(jiān)督就尤為必要。根據(jù)《憲法》、《立法法》、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定,對地方行政立法的監(jiān)督主要來自于國務(wù)院和地方人大,實(shí)施法律監(jiān)督的方式主要有兩種：一是事前審查,即備案審查；二是事后審查,即對違法的行政立法予以改變或撤銷。由于跨區(qū)域行政立法是現(xiàn)行立法體制下介于中央行政立法和地方行政立法之間的一種立法形式,因此如何備案審查,由誰行使改變或撤銷權(quán)等在法律上還都存在不明確之處。[4]而法律審查監(jiān)督機(jī)制如果不完善,法律的合法性就無法保障,可能導(dǎo)致法律執(zhí)行不力,甚至出現(xiàn)更大的“地方保護(hù)主義”。

三、歐盟一體化法制協(xié)調(diào)和美國州際立法協(xié)作的啟示

歐盟與美國和我國的行政體制各不相同,但在法制統(tǒng)一和協(xié)調(diào)方面,我國的地方立法可以從其中借鑒成功且符合國情的經(jīng)驗(yàn)。

(一)歐盟法的啟示。歐盟是由獨(dú)立的主權(quán)國家組成的統(tǒng)一體,各成員國地位一律平等,都有自己的法律體系和歐盟法律體系并存,各成員國法律體系各有自己的存在基礎(chǔ)和運(yùn)作方式。歐洲經(jīng)濟(jì)一體化之后,各成員國針對各種共同事項(xiàng)的統(tǒng)一立法隨之出現(xiàn),并在各成員國或者直接適用,或者優(yōu)先適用。

我國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)也存在著相對獨(dú)立的行政區(qū)劃,擁有中央授予的相當(dāng)大的自主權(quán),擁有自己的地方利益。地方政府作為一級利益主體,為了追求自身利益最大化,運(yùn)用行政立法手段干預(yù)經(jīng)濟(jì),地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重,各行政區(qū)域行政立法之間的沖突非常普遍,直接影響到跨區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。借鑒歐盟一體化的經(jīng)驗(yàn)做法,我國可以采取跨區(qū)域行政立法模式,協(xié)調(diào)各地方政府的行政立法行為,針對經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、人文等各種共同事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合立法,以消除地方行政立法間的沖突,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。

(二)美國州際立法協(xié)作的啟示。美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家,各州都有自己的憲法和獨(dú)立的立法權(quán),這種聯(lián)邦分權(quán)體制的一個(gè)特征就是能夠提供不同的政策和法律去適應(yīng)一個(gè)國家不同地區(qū)的不同需求。但各州法律政策的多樣性帶來的不同標(biāo)準(zhǔn)也給在州際進(jìn)行的司法和商業(yè)活動(dòng)帶來麻煩。針對上述問題,美國各州主要通過成立協(xié)作機(jī)構(gòu)和簽訂州際協(xié)定的形式來加強(qiáng)立法上的協(xié)作,保障法制的趨于一致。首先是建立統(tǒng)一州法全國委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)。統(tǒng)一州法全國委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)是美國推動(dòng)州際立法協(xié)作的主要機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一州法全國委員會(huì)起源于19世紀(jì)末美國的法律統(tǒng)一運(yùn)動(dòng)。統(tǒng)一州法全國委員會(huì)每年召開一次大會(huì),其主要任務(wù)和目的就是研究、起草和向各州推薦其起草的統(tǒng)一法和示范法。統(tǒng)一州法全國委員會(huì)不僅起草統(tǒng)一的州法草案,也為州立法機(jī)關(guān)提供指導(dǎo)性的法律范本。在這些范本的引領(lǐng)下,各州的法律差別逐步縮小。建議性州立法委員會(huì)負(fù)責(zé)收集和整理各州已經(jīng)實(shí)施的法律,并將各州推薦來的有價(jià)值的法律編纂成冊,提供給各州的立法機(jī)構(gòu)參考,使各州在相互模仿的過程中完善本州法律,并在一定程度上達(dá)到法律的統(tǒng)一。其次是簽訂州際協(xié)定。美國的州際協(xié)定可以用來協(xié)調(diào)各州提供的服務(wù)和規(guī)章政策的規(guī)定,聯(lián)合進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營,建立新的地區(qū)政府實(shí)體,還可以通過簽訂州際協(xié)定的方式制定同樣的法律,州際協(xié)定可以取代沖突的州法律,具有極強(qiáng)的實(shí)踐意義。

從美國協(xié)調(diào)州際立法的實(shí)踐可以看出,事前的立法協(xié)作極為重要,尤其是州際協(xié)定是以契約的方式進(jìn)行聯(lián)合立法,這種事前立法協(xié)作的機(jī)制對構(gòu)建我國跨區(qū)域行政立法制度具有極強(qiáng)的借鑒意義。目前,我國長三角、珠三角地區(qū)以宣言、協(xié)議、備忘錄、倡議書等稱謂出現(xiàn)的行政協(xié)議已經(jīng)成為跨區(qū)域合作的重要方式,如《長江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)合作協(xié)議》等。[5]不過行政協(xié)議在我國還只是實(shí)踐中的一個(gè)既存事實(shí),沒有明確的法律依據(jù)。

四、我國跨區(qū)域行政立法模式的構(gòu)建

當(dāng)前,學(xué)界關(guān)于跨區(qū)域行政立法模式的觀點(diǎn)和意見大致可分為兩種：一是以經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)一現(xiàn)行行政區(qū)劃,并以此為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的行政和司法機(jī)構(gòu),對各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)制的立法模式；[6](P63)二是在不改變行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上設(shè)立跨區(qū)域的行政立法主體的立法模式,如有學(xué)者提出在法制統(tǒng)一的前提下,經(jīng)全國權(quán)力機(jī)關(guān)或國務(wù)院授權(quán),由相關(guān)省的省級政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成跨區(qū)域行政立法委員會(huì)作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu),制定能在相關(guān)省統(tǒng)一適用的行政立法。前一設(shè)將想涉及到我國現(xiàn)行行政區(qū)劃的重新調(diào)整,而后一方案的實(shí)施則會(huì)突破我國現(xiàn)有的立法體制?！霸诮?jīng)濟(jì)區(qū)域之上設(shè)置的統(tǒng)一的立法機(jī)構(gòu),其法律地位、職權(quán)的配置等必須首先在憲法中得到明確。由此可見,在現(xiàn)有的法律體制下要進(jìn)行上至憲法,下至地方性法規(guī)的改革,其困難性之大,可想而知”。[7]

我們認(rèn)為,現(xiàn)階段的跨區(qū)域行政立法模式應(yīng)該是在不打亂現(xiàn)有行政區(qū)劃制度和現(xiàn)行立法體制框架下的中央與地方合理分工、職能協(xié)調(diào)相結(jié)合的立法模式。具體包括：(一)立法主體?？鐓^(qū)域行政立法主體包括中央和地方立法主體兩類,中央立法主體主要是指國務(wù)院,地方立法主體是指依法享有行政立法權(quán)的地方人民政府。(二)立法權(quán)的分配。原則上,中央行政立法可以對全國任何跨區(qū)域調(diào)控事項(xiàng)進(jìn)行立法,但考慮到立法效果以及中央和地方關(guān)系等因素,其立法側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在應(yīng)要求針對省際區(qū)域內(nèi)各個(gè)省市難以協(xié)調(diào)或者無力應(yīng)對的調(diào)控事項(xiàng)和明確各個(gè)跨區(qū)域成員的責(zé)任與權(quán)限,以及需要中央政府直接干預(yù)的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域如三峽庫區(qū)等?？鐓^(qū)域地方行政立法主要是在現(xiàn)有的地方規(guī)章立法權(quán)限范圍內(nèi)共同事項(xiàng)的聯(lián)合立法,包括為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定需要制定地方規(guī)章事項(xiàng)中的共同事項(xiàng),以及本區(qū)域的具體行政管理的共同事項(xiàng)。(三)立法機(jī)制。由于不采取設(shè)置一個(gè)介于中央和省級之間的獨(dú)立跨區(qū)域性立法主體,也不采取改變現(xiàn)有的行政區(qū)劃以經(jīng)濟(jì)區(qū)域取代行政區(qū)域立法模式,我國現(xiàn)階段的跨區(qū)域行政立法可以參照《立法法》第72條規(guī)定的國務(wù)院部門聯(lián)合立法的模式,對涉及區(qū)域內(nèi)兩個(gè)以上的省份、自治區(qū)和直轄市的共同性行政管理事項(xiàng),建立區(qū)域聯(lián)合立法模式,聯(lián)合制定適用于整個(gè)區(qū)域的行政規(guī)章。規(guī)章草案可以由各區(qū)域內(nèi)享有行政立法權(quán)的政府(主要是省級政府)共同起草與審閱,并在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上形成送審稿,最后經(jīng)各行政區(qū)域政府聯(lián)合組成的行政立法會(huì)議一致表決通過后頒布實(shí)施。(四)法律效力?？鐓^(qū)域行政立法既然是為解決傳統(tǒng)地方行政立法割據(jù)、分片所導(dǎo)致的橫向立法沖突與不協(xié)調(diào),因而其效力范圍應(yīng)統(tǒng)一適用于區(qū)域內(nèi)所有行政區(qū)域單位,當(dāng)區(qū)域內(nèi)地方政府各自制定的規(guī)章與跨區(qū)域行政規(guī)章發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)以跨區(qū)域行政規(guī)章為準(zhǔn)。地方政府聯(lián)合制定的跨區(qū)域規(guī)章與國務(wù)院部門制定的規(guī)章不一致時(shí),應(yīng)由國務(wù)院裁決。(五)備案審查。鑒于跨區(qū)域行政立法涉及多個(gè)行政區(qū)域單位,因而不宜由各地方權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行直接監(jiān)督審查?？鐓^(qū)域行政立法應(yīng)由國務(wù)院來行使監(jiān)督審查權(quán),其方式分為兩種：一是事前審查,即將擬制定的跨區(qū)域行政立法的事項(xiàng)、理由、論證、合作協(xié)議等事項(xiàng),提前上報(bào)國務(wù)院法制部門,經(jīng)審查批準(zhǔn)后再擬定草案；二是事后備案,跨區(qū)域行政立法經(jīng)表決通過后,上報(bào)國務(wù)院和各省級權(quán)力機(jī)關(guān)備案。國務(wù)院如果發(fā)現(xiàn)區(qū)域行政立法存在與憲法、法律、法規(guī)不一致,有權(quán)予以改變或撤銷；地方權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)區(qū)域行政立法與憲法、法律、地方性法規(guī)相沖突,由該地方人大常委會(huì)與區(qū)域行政立法其他地方權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)商研究,協(xié)商不成,向國務(wù)院書面提出審查要求,由國務(wù)院予以審查并作出決定。

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