劉家沂 張 丹

(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所,北京 100860)

《中華人民共和國憲法》賦予了國家對自然資源享有所有權(quán),海洋生態(tài)國家所有毋庸置疑。國家面對日益嚴(yán)峻的海洋生態(tài)損害形勢,對損害責(zé)任人求償勢在必行。本文將責(zé)任保險視為解決海洋生態(tài)損害賠付實現(xiàn)的重要救濟(jì)手段,并認(rèn)為建立該責(zé)任保險已是大勢所趨,因此撰著本文,淺談構(gòu)建我國的海洋生態(tài)損害責(zé)任保險制度。

首先,要從環(huán)境責(zé)任保險論起。環(huán)境責(zé)任保險,是由保險法中的公眾責(zé)任保險發(fā)展而來,在性質(zhì)上屬于第三人保險。環(huán)境責(zé)任保險有狹義和廣義之分。狹義上的環(huán)境責(zé)任保險是指“以被保險人因污染環(huán)境而依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任作為保險對象的保險,且保險對象通常僅限于因自然災(zāi)害或意外事故等突發(fā)事件所造成的人身傷亡、財產(chǎn)損害等經(jīng)濟(jì)性損失”,[1](P193)這種狹義上的環(huán)境責(zé)任保險主要是針對環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任提供保險,其賠償內(nèi)容主要是賠償?shù)谌叩慕?jīng)濟(jì)損失；而廣義上的環(huán)境責(zé)任保險是指“被保險人因污染環(huán)境而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境賠償或治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險”,[2](P193)可以看出,廣義的環(huán)境責(zé)任保險不僅為傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任提供保險,還為對生態(tài)環(huán)境本身造成損害的賠償責(zé)任提供保險。

一、我國生態(tài)損害責(zé)任保險的現(xiàn)狀及存在問題

我國的環(huán)境責(zé)任保險在立法方面尚沒有專門規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險的法律,只是在一些部門法以及政策性文件中有若干原則性規(guī)定,如《中華人民共和國保險法》第65條規(guī)定,“責(zé)任保險是指以被保險人對第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險?！雹陉P(guān)于建立環(huán)境責(zé)任保險的規(guī)定比較集中在海洋領(lǐng)域的法律和條例中,如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(下文簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第66條規(guī)定,“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險的原則,建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！背酥?《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》第9條規(guī)定,“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險或其他財務(wù)保證?！薄吨腥A人民共和國防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第27條也規(guī)定,“海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險。”

(一)環(huán)境責(zé)任保險的政府導(dǎo)向

除了上述法律法規(guī)外,我國政府還相繼出臺了一些政策性文件,強(qiáng)調(diào)要加緊建立和完善環(huán)境責(zé)任保險制度。2006年6月,國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2006〕23號)文件,強(qiáng)調(diào)要采取市場運作、政策引導(dǎo)、政府推動、立法強(qiáng)制等方式,發(fā)展包括環(huán)境污染責(zé)任等在內(nèi)的保險業(yè)務(wù),以充分發(fā)揮保險在環(huán)境保護(hù)中的重要作用。

2007年4月,為了加快建立中國的環(huán)境污染責(zé)任保險制度,原國家環(huán)境保護(hù)總局與中國保險監(jiān)督管理委員會組成聯(lián)合調(diào)研組,赴吉林、浙江省就開展環(huán)境污染責(zé)任保險的相關(guān)問題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組在其調(diào)研報告②參見《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展環(huán)境污染責(zé)任保險調(diào)研報告〉的通知》,環(huán)辦〔2007〕100號。中認(rèn)為,需要積極推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險的立法工作,修訂《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律,明確水、土壤和大氣污染責(zé)任者對清除污染費用、對第三方損害的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任,以及環(huán)境污染責(zé)任保險制度的基本內(nèi)容和要求等。報告認(rèn)為,現(xiàn)階段的保險責(zé)任范圍應(yīng)僅限于突發(fā)或意外的污染事故對第三方財產(chǎn)或人身所造成的直接損失,可適當(dāng)擴(kuò)展到清污費用,暫不考慮恢復(fù)生態(tài)費用等間接損失,環(huán)境責(zé)任保險實行差別浮動費率。

在上述調(diào)研工作的基礎(chǔ)上,2007年12月,原國家環(huán)境保護(hù)總局和中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2007〕189號)文件,對加快建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度,進(jìn)一步健全中國環(huán)境污染風(fēng)險管理制度等問題提出了指導(dǎo)性意見。該文件將環(huán)境污染責(zé)任保險界定為“以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。”該文件認(rèn)為,構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險,首先應(yīng)重點選擇環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū),開展環(huán)境污染責(zé)任保險工作。現(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險的承保標(biāo)的以突發(fā)、意外事故所造成的環(huán)境污染直接損失為主。在立法方面,該文件指出,各省、自治區(qū)、直轄市及有立法權(quán)的市可以在有關(guān)地方環(huán)保法中增加“環(huán)境污染責(zé)任保險”條款。在環(huán)境污染事故定損與責(zé)任認(rèn)定方面,文件指出,在國家沒有出臺專門的環(huán)境污染事故核算標(biāo)準(zhǔn)的情況下,保險公司可以委托國家認(rèn)可的獨立第三方機(jī)構(gòu)對環(huán)境污染事故進(jìn)行定損,根據(jù)現(xiàn)有有關(guān)法律法規(guī),對環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行核定。

從上述文件可以看出,我國政府正在加緊推動構(gòu)建中國的環(huán)境責(zé)任保險制度。但是在實踐中,環(huán)境責(zé)任保險制度的建立仍存在諸多問題,取得的效果并不能令人滿意。雖已有一些環(huán)境責(zé)任保險產(chǎn)品,但就整體而言,中國環(huán)境責(zé)任保險市場起步晚、發(fā)展緩慢、培育過程較短。生態(tài)損害目前尚未被納入到正在構(gòu)建的環(huán)境責(zé)任保險制度中,基本上是被排除在承保范圍之外的。

(二)環(huán)境責(zé)任保險的實踐及存在的問題

我國的環(huán)境責(zé)任保險市場基本上屬于空白地帶,一般只是在相關(guān)的保險業(yè)務(wù),如公眾責(zé)任保險和第三者責(zé)任保險中有所涉及。但是,在這些責(zé)任保險中,環(huán)境污染所致的損害一般是被排除在保險之外的。如中國人民保險公司《國內(nèi)公眾責(zé)任保險條款》第3條規(guī)定,“下列原因造成的損失、費用和責(zé)任,保險人不負(fù)賠償：……(四)核反應(yīng)、核輻射和放射性污染；……(六)煙熏、大氣、土地、水污染及其他污染；……”。中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司《公眾責(zé)任保險條款》第八條規(guī)定,“由于下列各項引起的損失或傷害,本公司不負(fù)賠償責(zé)任：……(二)火災(zāi)、地震、爆炸、洪水、煙熏；(三)大氣、土地、水污染及其他污染；……”。國元保險經(jīng)濟(jì)股份有限公司《公眾責(zé)任險保險條款》第2條規(guī)定,“本公司對下列各項不負(fù)賠償責(zé)任：……(四)由于下列各項引起的損失或傷害責(zé)任：……3、大氣、土地、水污染及其他污染；……”中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司《家庭財產(chǎn)綜合保險附加第三者責(zé)任保險條款》第2款規(guī)定,“對下列各項保險人不負(fù)賠償責(zé)任：……(四)違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定,由污物、水、氣、噪音、磁波和電子波造成的財產(chǎn)和人身損害事故的賠償責(zé)任和費用；……”。

隨著環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失日益嚴(yán)重,環(huán)境責(zé)任保險逐漸引起人們的重視。2006年,美亞財產(chǎn)保險有限公司首先推出環(huán)境責(zé)任保險,華泰財產(chǎn)保險股份有限公司也于2007年推出了“場所污染責(zé)任保險”及“場所污染責(zé)任保險(突發(fā)及意外保障)”兩款環(huán)境污染責(zé)任保險產(chǎn)品,并通過了保監(jiān)會的備案批準(zhǔn)。華泰推出的保險產(chǎn)品與此前附加于公眾責(zé)任險的污染責(zé)任擴(kuò)展保障不同,是獨立的污染責(zé)任保險產(chǎn)品,可承保意外突發(fā)污染,也可承保漸進(jìn)性污染,既可承保保險期限內(nèi)發(fā)生的污染事故,也可考慮承保此前發(fā)生的污染事故。

但是,責(zé)任保險的銷售情況不甚理想,有污染風(fēng)險的企業(yè)購買環(huán)境污染保險的意愿不足。原因之一在于缺乏對于環(huán)境責(zé)任保險的科學(xué)設(shè)計,如普遍存在保險費率較高,而賠付率很低的問題。中國的污染責(zé)任保險費率是按行業(yè)劃分的,最低費率為2. 2％,最高為8％,較其他險種只有千分之幾的費率相比,要高出好幾倍。[3]

從上述立法和實踐來看,我國的環(huán)境責(zé)任保險制度尚未得到有效的建立,環(huán)境責(zé)任保險的發(fā)展還存在諸多制約因素,而在有限的環(huán)境責(zé)任保險實踐中,生態(tài)損害責(zé)任往往被排除在保險產(chǎn)品之外,這對于保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境是極為不利的。在我國環(huán)境責(zé)任保險制度尚未有效建立的國情下,建立全面的生態(tài)損害責(zé)任保險時機(jī)尚不成熟,但是鑒于生態(tài)面臨的嚴(yán)峻形勢,需要考慮生態(tài)損害責(zé)任保險問題,或是將其納入到環(huán)境責(zé)任保險中來,或是構(gòu)建獨立的生態(tài)損害責(zé)任保險。本文認(rèn)為,建立和發(fā)展生態(tài)損害責(zé)任保險應(yīng)該有步驟,分領(lǐng)域、有重點地逐步推進(jìn)。

二、我國已具備建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險的可操作性

上述提到,我國在環(huán)境責(zé)任保險立法方面,就建立環(huán)境責(zé)任保險的規(guī)定,比較集中在海洋領(lǐng)域的法律和條例中,加之海洋的特殊性,本文的觀點是,當(dāng)前在海洋領(lǐng)域試行建立生態(tài)損害責(zé)任保險是比較現(xiàn)實可行的。

(一)建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險的法律基礎(chǔ)相對成熟

《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對生態(tài)損害問題做了原則性的規(guī)定。該法第95條第1款,對海洋環(huán)境污染損害進(jìn)行了定義,“海洋環(huán)境污染損害,是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境,產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響?！痹摱x中所稱的“損害海洋生物資源”“損害海水使用素質(zhì)”“減損環(huán)境質(zhì)量”等都是針對生態(tài)環(huán)境本身而言,承認(rèn)了海洋環(huán)境污染會造成生態(tài)的損害。該法第90條規(guī)定,“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者,應(yīng)當(dāng)排除危害,并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失,造成海洋環(huán)境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔(dān)賠償責(zé)任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”其中,“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)”等,就是針對生態(tài)環(huán)境本身的損害而言,該法還進(jìn)一步規(guī)定了對于這些生態(tài)損害,應(yīng)由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門來代表國家行使損害賠償?shù)臋?quán)利。上述國內(nèi)法為中國建立生態(tài)損害責(zé)任保險,尤其是海洋生態(tài)損害責(zé)任保險奠定了法律基礎(chǔ)。

從履行國際公約義務(wù)的角度,建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險也成必然要求?！?969年國際油污損害民事責(zé)任公約》、《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》(下文簡稱《1992年責(zé)任公約》),以及2001年3月國際海事組織通過的《國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(下文簡稱《2001年燃油公約》)等條約中都明確規(guī)定了強(qiáng)制責(zé)任保險制度,要求在締約國或當(dāng)事國登記的特定船舶的船舶所有人或登記所有人必須進(jìn)行保險或取得其他經(jīng)濟(jì)擔(dān)保。中國于1999年1月5日向國際海事組織交存了《1992年責(zé)任公約》加入書,成為該議定書的締約國。根據(jù)議定書第13條第4款的規(guī)定,該議定書已于2000年1月5日對我國生效。而《2001年燃油公約》于2008年11月21日生效,按照規(guī)定,該公約已于2009年3月9日正式對我國生效。作為上述公約的締約國,中國有義務(wù)按照公約的規(guī)定對中國籍的特定船舶實行強(qiáng)制保險制度。而事實上,我國的國際航行船舶基本上都已經(jīng)投保了相關(guān)的責(zé)任險。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建海洋生態(tài)損害責(zé)任保險,有利于我國更好地履行上述條約義務(wù)。

(二)建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險的需求呈現(xiàn)

隨著中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展,海洋在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用越來越突出,對海洋的開發(fā)和利用也不斷地深入,而與此同時,海洋環(huán)境和生態(tài)問題日益顯現(xiàn)出來。不考慮氣候變化、海洋災(zāi)害對海洋生態(tài)的重大影響,單就人為因素,如陸源污染物排放、海洋石油污染、破壞性海洋開發(fā)等造成的海洋環(huán)境與生態(tài)問題,也已是形勢嚴(yán)峻③參見國家海洋局發(fā)布的《2009年海洋環(huán)境質(zhì)量公報》。。

再者,與傳統(tǒng)意義上的海洋環(huán)境侵權(quán)責(zé)任不同,海洋生態(tài)損害往往缺乏明確的、特定的受損害主體,因此,一旦發(fā)生損害行為,國家作為海洋生態(tài)所有權(quán)利人,將面臨巨額的損害清除和修復(fù)等費用。換個角度講,如果損害人明確,那么巨額的賠償費用也將會給損害人帶來很大的經(jīng)濟(jì)壓力,甚至?xí)?dǎo)致其破產(chǎn)；另一方面,如果損害人無力或不能及時支付賠償費用,則會導(dǎo)致國家利益的巨大損失。

(三)建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險的條件基本具備

由于海洋生態(tài)價值難以進(jìn)行量化,因此在實踐中,對損失量往往不能估算。明確海洋生態(tài)損害范圍,和量化海洋生態(tài)價值,是建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險的最大障礙,也是存在較大爭議的問題。本文的觀點是,明確海洋生態(tài)損害范圍,確定其價值幾何,這是兩個相輔相成的問題；且隨著相關(guān)學(xué)科理論的發(fā)展,以及海洋監(jiān)測手段的進(jìn)步,問題會一一明晰?？偨Y(jié)實踐④在中國首例“海洋生態(tài)損害索賠案”——“塔斯曼?！陛啺钢?天津市海洋局代表國家索賠海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能損失、海洋沉積物恢復(fù)費用、潮灘生物環(huán)境恢復(fù)費用、浮游植物恢復(fù)費用、游泳動物恢復(fù)費用、生物治理研究費用和監(jiān)測評估費用等,法院在一審判決中,支持了原告的海洋生態(tài)服務(wù)功能損失和生物治理研究費用和監(jiān)測評估費用,對于明確海洋生態(tài)損害范圍具有實踐意義。過程中的經(jīng)驗,至少可以明確部分損害范圍：(1)海洋環(huán)境容量損失；(2)為恢復(fù)、減輕海洋生態(tài)損害而支付和將要支付的費用,或者無法原地復(fù)原時需要采取異地恢復(fù)或區(qū)域措施的補(bǔ)償費用；(3)海洋生態(tài)檢測、監(jiān)測和評估等費用。

在量化海洋生態(tài)價值方面,國家海洋局制定的《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》對于評估海洋生態(tài)損失都具有重要意義。海洋生態(tài)損害的評估在技術(shù)方面要求較高,需要具有相關(guān)資質(zhì)的海洋生態(tài)損害鑒定評估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行鑒定評估。目前,中國在海洋生態(tài)損害評估的機(jī)構(gòu)、技術(shù)、人員等方面正在快速發(fā)展,這對于建立中國的海洋生態(tài)損害責(zé)任保險具有積極的推動作用。

三、對我國海洋生態(tài)損害責(zé)任保險制度的建議與思考

構(gòu)建海洋生態(tài)損害責(zé)任保險制度是保護(hù)海洋生態(tài)以及確保賠付實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié),科學(xué)有效的保險制度一方面可以規(guī)避被保險人的風(fēng)險,保證被保險人正常的經(jīng)濟(jì)運行,有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面,保險公司的適當(dāng)介入,可以促進(jìn)被保險人加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作,從而降低生態(tài)損害行為發(fā)生的概率。更重要的是,可以保證受損害的海洋生態(tài)得到迅速治理,從而有利于清除和恢復(fù)。以下是本文在對利與弊的權(quán)衡下,將能考慮到的問題作了幾點建議,對不成熟的幾個問題進(jìn)行了相應(yīng)的思考。

(一)對構(gòu)建我國海洋生態(tài)損害責(zé)任保險制度的幾點建議

海洋生態(tài)損害責(zé)任保險,適用于在中華人民共和國沿海陸域、管轄海域從事海洋開發(fā)和利用活動,或者可能引發(fā)突發(fā)性海洋環(huán)境污染事故,從而導(dǎo)致海洋生物物種、種群、群落、生境及生態(tài)食物鏈的損失,海洋環(huán)境功能損失和海洋生態(tài)服務(wù)功能減弱的各種行為。

目前,中國除商品出口風(fēng)險是政策性保險外,其余的都是商業(yè)性保險。由于海洋生態(tài)損害持久的、嚴(yán)重的危害性,因此其賠償數(shù)額往往巨大,保險公司要承受很大的風(fēng)險。在中國環(huán)境責(zé)任保險整體尚不成熟的條件下,很少會有保險企業(yè)愿意承擔(dān)如此大的風(fēng)險。此外,與傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任不同,海洋生態(tài)損害,是對流動性海洋的整體損害,是對國家財產(chǎn)和公共利益的損害,因此其不應(yīng)該完全按照商業(yè)化的模式運行,而應(yīng)該明確為政策性保險,即由國家指定政策性保險機(jī)構(gòu),設(shè)立國家年度財政預(yù)算?？?明確有關(guān)行政部門征收海洋生態(tài)補(bǔ)償金,確定投保義務(wù)人保險費率等。

根據(jù)上一節(jié)的論述,海洋生態(tài)損害責(zé)任保險承保的范圍應(yīng)包括海洋生態(tài)服務(wù)功能損失,為恢復(fù)、減輕海洋生態(tài)損害而支付和將要支付的費用,或者無法原地復(fù)原時需要采取異地恢復(fù)或區(qū)域措施的補(bǔ)償費用,海洋生態(tài)檢測、監(jiān)測和評估等費用。目前,鑒于中國的國情,生態(tài)損害責(zé)任保險應(yīng)僅承保突發(fā)性事故,對于反復(fù)性、持續(xù)性事故引起的生態(tài)損害應(yīng)暫時不予承保。另一方面,雖然海洋生態(tài)損害責(zé)任保險必須采取強(qiáng)制性的保險方式,但為了防止?jié)撛诘摹暗赖嘛L(fēng)險”,在實行強(qiáng)制投保方式的同時,要實行責(zé)任限額制,合理地設(shè)定保險人的責(zé)任限額。需要注意的是,在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險中,西方有些國家的保險人為限制其責(zé)任,經(jīng)常在保險單中使用“日落條款”,即在保險合同中約定自保單失效之日起,最長30年的期間為被保險人向保險人索賠的最長期限。目前,關(guān)于索賠時效主要有兩種；一是索賠發(fā)生制,即在保單有效期間內(nèi)提出索賠；二是事故發(fā)生制,不受索賠時間限制。依據(jù)我國國情,采用索賠發(fā)生制更為可取。

(二)構(gòu)建我國海洋生態(tài)損害責(zé)任保險制度需要注意的問題

將海洋生態(tài)損害責(zé)任保險作為一種強(qiáng)制性的保險推出,必須要有明確的法律依據(jù)。我國若建立海洋生態(tài)損害責(zé)任保險,需要進(jìn)一步完善立法,解決法律保障問題。從一些國家的立法來看,對環(huán)境污染及生態(tài)損害專門設(shè)立一部法律來規(guī)范的形式較少,而多是融合在多部法律或政策性文件中,這在現(xiàn)實中也比較具有可操作性。例如歐盟委員會2000年提出的《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》,該白皮書對環(huán)境風(fēng)險的可保性進(jìn)行了討論,對于環(huán)境責(zé)任保險所涉及的“不溯及既往”、“嚴(yán)格責(zé)任”等原則進(jìn)行了明確的說明。在損害方面,該白皮書明確指出“損害不僅包括了對人、財產(chǎn)和場所污染的損害,而且也包括對自然的損害,特別是對那些位于共同體內(nèi)、從生物多樣性保護(hù)觀點來看是非常重要的自然資源”。[4]該白皮書還將對生物多樣性的損害和以污染場所形式表現(xiàn)的損害歸類為環(huán)境損害的兩種類型。這些規(guī)定使得歐盟環(huán)境責(zé)任保險中既包括了傳統(tǒng)的環(huán)境損害,也包括了生態(tài)損害的內(nèi)容。以白皮書的形式,明確政府導(dǎo)向,提高民眾的認(rèn)知度和意識,也是我國可以借鑒的一種模式。

另一個重要的問題需要予以解決,即前文中曾提到的海洋生態(tài)損害范圍問題。目前,海洋生態(tài)損害范圍中有已經(jīng)明確的方面,當(dāng)然也還存在未能明確的方面,如：(1)海洋環(huán)境功能損失；(2)海洋生物物種、種群、群落、生境及生態(tài)食物鏈的損失等,及其相應(yīng)價值的量化。因此,仍尚需進(jìn)一步的加強(qiáng)學(xué)科建設(shè),提高海洋監(jiān)測能力,盡快促成其完整性。根據(jù)我國的行政經(jīng)驗,可先采取部門規(guī)章的形式,從政策引導(dǎo)和支撐的角度推進(jìn)這項工作。

在人為因素造成的海洋生態(tài)損害事件中,國家和損害人是事件主體,而行政機(jī)關(guān)則位于國家權(quán)利受托人⑤參見《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條、第90條第2款的規(guī)定。的位置,那么這就牽涉到了海洋管理體制、機(jī)制的大問題。就此大問題的探討可以另文再述,這里可以單就執(zhí)法問題作個思考。我國是采取分權(quán)而立的分散式海洋執(zhí)法管理模式,海上執(zhí)法依職責(zé)不同分權(quán)于各執(zhí)法隊伍,中國海監(jiān)、海事、海警、漁政、邊防隊伍雖分權(quán)而立,但其實又是整齊劃一的,各支隊伍的根本目的皆為實現(xiàn)國家利益的最大化,這是無可爭議的。但是,當(dāng)海上發(fā)生嚴(yán)重污染事故時,仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)各支執(zhí)法隊伍之間的協(xié)調(diào)工作,使其相互合作,協(xié)調(diào)執(zhí)法,以共同維護(hù)好國家的海洋生態(tài)權(quán)益。

[1]覃有土.保險法概論[M].北京：北京大學(xué)出版社,1993.

[2]鄒海林.責(zé)任保險論[M].北京：法律出版社,1999.

[3]楊朝飛.《環(huán)境保護(hù)法》修改思路[J].環(huán)境保護(hù),2007,(2)：18-23.

[4]蔡守秋.也談對環(huán)境的損害——歐盟《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》的啟示[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2005, (3)：97-102.