于華江 楊 飛

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保護(hù)

于華江 楊 飛

當(dāng)前,土地問(wèn)題是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化面臨的核心問(wèn)題和首要問(wèn)題,對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的保護(hù)是土地問(wèn)題的重中之重。農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益包括兩個(gè)層次:一是土地現(xiàn)存價(jià)值、失地補(bǔ)償利益;二是土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)增值利益。我國(guó)城鄉(xiāng)一體化農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益保護(hù)存在制度性缺失,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),完善制度建設(shè),是進(jìn)一步深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要任務(wù)。

土地發(fā)展權(quán);城鄉(xiāng)一體化;財(cái)產(chǎn)權(quán)益

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn),城市人口大量增加,導(dǎo)致城市急劇向外擴(kuò)張。城市向外擴(kuò)張,致使土地使用性質(zhì)改變,一方面給城市周邊的土地,特別是耕地保護(hù)帶來(lái)巨大壓力,另一方面也給農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)帶來(lái)了難題。土地問(wèn)題是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的關(guān)鍵問(wèn)題,在我國(guó)當(dāng)前土地制度及政策實(shí)施的過(guò)程中,侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重影響了我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)及和諧社會(huì)構(gòu)建的進(jìn)程。究其根源,在于制度層面我國(guó)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的缺失。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的新形勢(shì)下,改革及完善現(xiàn)行的土地權(quán)利制度,創(chuàng)新農(nóng)地征收補(bǔ)償及增值收益分配機(jī)制,對(duì)于切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益,推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的健康發(fā)展,具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地發(fā)展權(quán)制度的內(nèi)容

(一)英美土地發(fā)展權(quán)制度

土地發(fā)展權(quán)(land development right)是英美法系國(guó)家一項(xiàng)重要的地權(quán)概念,是其土地制度的重要組成部分。在英美法系,土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利,其基本含義是指農(nóng)用土地因改變使用性質(zhì)而獲得的發(fā)展土地的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)制度的創(chuàng)設(shè),旨在保護(hù)城市化進(jìn)程中的農(nóng)地及自然資源,保護(hù)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公共利益。英美兩國(guó)以其國(guó)家土地所有制的特點(diǎn)及不同的價(jià)值理念出發(fā),建構(gòu)起土地發(fā)展權(quán)制度。

美國(guó)從土地私有制出發(fā),確定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者擁有。土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)主要通過(guò)兩種制度運(yùn)行:一是土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn);二是土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)。

土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn),是指由土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人,受讓人支付相應(yīng)對(duì)價(jià)后取得土地發(fā)展權(quán),對(duì)土地進(jìn)行額外開(kāi)發(fā),獲得更多的開(kāi)發(fā)利潤(rùn)。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)主要通過(guò)三項(xiàng)制度進(jìn)行運(yùn)作:第一,劃定土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)區(qū)。具體而言,由政府劃定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū),規(guī)定轉(zhuǎn)讓區(qū)的土地所有者有權(quán)選擇是否進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移;或者按照土地利用原規(guī)劃使用土地,不轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán);或者轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán),獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。第二,確定土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。劃定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū)后,由政府根據(jù)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)換成土地發(fā)展權(quán)受讓區(qū)一定建筑密度的通用計(jì)算公式來(lái)確定土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。第三,建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。美國(guó)不少地方設(shè)立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)銀行,在土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)市場(chǎng)中專(zhuān)門(mén)從事土地發(fā)展權(quán)購(gòu)買(mǎi)、持有、出售活動(dòng),起著建立和穩(wěn)定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)的作用。

土地發(fā)展權(quán)征購(gòu),是在地方政府層面,由美國(guó)各州地方政府主要用公共資金出資,從土地所有者手中購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán),從而將該土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手里。土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)首先由土地所有者提出申請(qǐng),然后由當(dāng)?shù)卣r(nóng)業(yè) (資源)保護(hù)委員會(huì)進(jìn)行審查,并對(duì)擬出售土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行綜合評(píng)估,通過(guò)基本計(jì)算公式,同時(shí)允許土地所有者進(jìn)行談判,以確定土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)價(jià)格,此后再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓簽約及相關(guān)的備案監(jiān)督工作。

英國(guó)的土地也是私人所有,但土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有,農(nóng)地?fù)碛姓咧荒茉诒３滞恋卦猛镜那疤嵯逻M(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)。土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)有兩種制度:一是農(nóng)地所有者根據(jù)國(guó)家的土地用途管制,不能隨意改變土地用途,如需改變,則必須向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán),即從政府手中購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)自己開(kāi)發(fā)建設(shè),或者將農(nóng)地所有權(quán)出售給開(kāi)發(fā)商;二是政府向農(nóng)地所有者征得土地的所有權(quán),由政府對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)處置。

從英美土地發(fā)展權(quán)制度來(lái)看,英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家,在制度設(shè)計(jì)上更強(qiáng)調(diào)法律的公平價(jià)值,注重防止因土地所有的差異而產(chǎn)生的不公平。而美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者,在制度設(shè)計(jì)上更強(qiáng)調(diào)法律的效率價(jià)值,注重通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地所有者權(quán)益及土地資源的有效保護(hù)。

(二)我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)及歸屬

我國(guó)立法尚未明確地界定土地發(fā)展權(quán),但學(xué)者們普遍認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)涵是指土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利,即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過(guò)改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度獲取土地發(fā)展收益的權(quán)利。其在性質(zhì)上是一種“可與土地所有權(quán)分離的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)”[1],既可以由土地所有者統(tǒng)一進(jìn)行支配,也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)而不擁有土地所有權(quán)者支配。其客體并非獨(dú)立的物,而是土地開(kāi)發(fā)利用所產(chǎn)生的發(fā)展性利益。[2]

筆者認(rèn)為,在我國(guó),農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)在性質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利,它源于農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán),同時(shí)又與國(guó)家的土地用途管制相關(guān)聯(lián)。從農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)角度而言,按土地用途改變的不同階段,我們可以將農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)利劃分為兩個(gè)層次。第一個(gè)層次的土地發(fā)展權(quán)利,是指在土地征收征用階段,因土地的所有權(quán)及使用權(quán)性質(zhì)的變更而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,著眼于保護(hù)土地的現(xiàn)存價(jià)值及失地農(nóng)民的補(bǔ)償利益;第二個(gè)層次的土地發(fā)展權(quán)利,是指在土地征收征用后因?qū)ν恋剡M(jìn)行開(kāi)發(fā)利用和集約改造而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,著眼于保護(hù)土地因用途改變而產(chǎn)生的增值利益。從國(guó)家的土地用途管制來(lái)看,土地用途改變而產(chǎn)生的增值利益具有社會(huì)公共利益的屬性。

權(quán)利的歸屬直接關(guān)系到權(quán)益的獲取。[3]土地發(fā)展權(quán)的歸屬是土地發(fā)展權(quán)益分配的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)益的歸屬,當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要有以下三種觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)歸屬?lài)?guó)家所有。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要以英國(guó)模式為參照,主張農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)及其收益應(yīng)該歸國(guó)家所有。該觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)主要是“漲價(jià)歸公”。認(rèn)為由于土地利用性質(zhì)發(fā)生變化而產(chǎn)生的土地增值利益是城市建設(shè)投資的外溢[4],該利益是因政府的社會(huì)性公共投資產(chǎn)生的[5],因此,農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國(guó)家,土地開(kāi)發(fā)者必須向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán),才能進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)歸屬土地所有者。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要以美國(guó)模式為參照,認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)及其收益應(yīng)該歸屬土地所有者。在美國(guó)模式下,土地發(fā)展權(quán)具有可自由交易的市場(chǎng)屬性,通過(guò)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn),讓得到土地發(fā)展權(quán)的人通過(guò)市場(chǎng)向被限制發(fā)展權(quán)的人購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)。[6]若土地發(fā)展權(quán)歸屬?lài)?guó)家,會(huì)出現(xiàn)利益分配問(wèn)題,無(wú)疑會(huì)增加政府的管理成本及交易成本。[7]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,發(fā)展權(quán)應(yīng)該由國(guó)家和農(nóng)地所有者共享。該觀點(diǎn)根據(jù)對(duì)發(fā)展權(quán)的界定和發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成把發(fā)展權(quán)分為基本發(fā)展權(quán)和實(shí)體發(fā)展權(quán)。國(guó)家擁有農(nóng)地的基本發(fā)展權(quán),根據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,在規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi),對(duì)不允許進(jìn)行土地用途改變的現(xiàn)狀農(nóng)地設(shè)定基本發(fā)展權(quán);農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織擁有實(shí)體發(fā)展權(quán),他們作為原土地所有者有權(quán)利分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益,從而實(shí)現(xiàn)其因土地征用而獲得較多補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。[8]

筆者認(rèn)為,一個(gè)合理而健全的土地發(fā)展權(quán)制度,應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)整體利益,國(guó)家利益和社會(huì)成員個(gè)體利益應(yīng)合理配置。當(dāng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)使得農(nóng)民土地在用途和利用方式上發(fā)生變革后產(chǎn)生的土地收益,既不能完全地被原土地所有者和使用者——農(nóng)民集體及農(nóng)民享有,也不能完全由征地者所享有,而應(yīng)當(dāng)在國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配。一方面要保護(hù)原土地所有者和使用者——農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地權(quán)益;另一方面要保護(hù)土地資源、生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益。我國(guó)城鄉(xiāng)一體化下的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)從我國(guó)國(guó)情出發(fā),同時(shí)綜合借鑒英法及美國(guó)模式,確定農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于國(guó)家、農(nóng)民集體和農(nóng)民共同所有。首先,從國(guó)家來(lái)看,農(nóng)村土地是一國(guó)為確保糧食安全,實(shí)行土地用途管制的重要內(nèi)容。改變土地用途是一國(guó)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的需要,其發(fā)展權(quán)益在很大程度上是因國(guó)家社會(huì)性公共投資產(chǎn)生的收益,因此,國(guó)家應(yīng)當(dāng)享有宏觀層面的土地發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán),對(duì)土地發(fā)展進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃;其次,從農(nóng)村土地集體所有權(quán)及農(nóng)民使用權(quán)來(lái)看,土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)村土地所有者及使用者所有。當(dāng)國(guó)家或是開(kāi)發(fā)商等其他主體想要開(kāi)發(fā)農(nóng)村土地時(shí),必須首先通過(guò)支付合理的對(duì)價(jià)購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán),這樣,才能有利于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到更為全面地保護(hù),也有利于土地資源巨大增值利益的合理而有效的分配,才能有效地解決我國(guó)目前公權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)私權(quán)進(jìn)行侵犯的問(wèn)題,真正地保護(hù)農(nóng)民基于土地的生產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重要內(nèi)容,土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)形式,具有其他財(cái)產(chǎn)所不可替代的生產(chǎn)、生存及社會(huì)保障功能。我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè),不應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)民在永久失去土地的同時(shí)而無(wú)緣土地發(fā)展權(quán)益的獲取。因此,保護(hù)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益,其實(shí)質(zhì)在于對(duì)人類(lèi)社會(huì)土地資源收益進(jìn)行合理的配置。從法律的視角而言,一方面,通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置,當(dāng)農(nóng)地因城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要改變土地用途時(shí),土地經(jīng)營(yíng)者必須以合理的對(duì)價(jià)及正當(dāng)程序取得土地發(fā)展權(quán),以此保護(hù)土地資源,遏制土地濫用;另一方面,通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制來(lái)平衡各相關(guān)主體的利益,讓廣大農(nóng)民能夠分享土地增值性財(cái)產(chǎn)收益,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的和諧進(jìn)程。

二、我國(guó)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保護(hù)的制度性缺失

(一)土地發(fā)展權(quán)主體不明確——農(nóng)村集體土地主體虛位

在法律關(guān)系中,權(quán)利義務(wù)的分配或約定都是圍繞著主體展開(kāi)的,清晰的法律關(guān)系主體有助于權(quán)利的保護(hù)。從制度上解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地主體模糊和虛位的問(wèn)題,使土地發(fā)展權(quán)的主體得以明確,是保護(hù)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的前提。

我國(guó)土地依法實(shí)行嚴(yán)格的公有制,城市土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。但法律對(duì)“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則的規(guī)定并不明確,對(duì)“農(nóng)民集體”我國(guó)《憲法》只是籠統(tǒng)地提及,對(duì)此概念的內(nèi)涵及范圍缺乏明確的界定;《土地管理法》從集體土地所有權(quán)代表人的角度,將村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、村民小組或鄉(xiāng) (鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等列舉為農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)管理者;《農(nóng)村土地承包法》從土地承包執(zhí)行人的角度將村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等規(guī)定為農(nóng)民集體土地的發(fā)包人。法律制度層面規(guī)定的混亂,導(dǎo)致集體土地主體的虛位,農(nóng)村土地所有者、權(quán)利人主體不明確,農(nóng)民與“農(nóng)村集體”的關(guān)系模糊,使得農(nóng)民對(duì)于土地的利益需求不能得到有效表達(dá),農(nóng)民基于土地而獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能得到法律制度的有力保障。特別是在土地征用過(guò)程中,由于缺乏真正的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體,一方面是農(nóng)民作為真正的土地所有者的權(quán)益得不到維護(hù);另一方面是其他利益相關(guān)主體乘機(jī)利用土地征用大發(fā)其財(cái),以致不合理征用有增無(wú)減,造成土地資源大量流失。因此,要解決好城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的保護(hù),首要前提應(yīng)當(dāng)是從法律上明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體和農(nóng)民作為土地權(quán)利人的主體身份。

(二)補(bǔ)償性土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)制度不合理——土地征收補(bǔ)償費(fèi)用偏低

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中,城鄉(xiāng)土地的重新規(guī)劃和利用占據(jù)著重要的地位,而政府代表公共利益征收土地是其中的第一步。在征地的過(guò)程中如何確定農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的對(duì)價(jià)事關(guān)農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。然而我國(guó)目前的征收補(bǔ)償費(fèi)并不包括土地發(fā)展權(quán)的對(duì)價(jià),目標(biāo)僅在于確保被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低,這是非常不合理的。改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)民土地,至少使農(nóng)民蒙受 2萬(wàn)億元損失。[9]近年來(lái)隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)一步深入,征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低的現(xiàn)實(shí)引發(fā)了諸多的問(wèn)題。

我國(guó)《土地管理法》第 47條規(guī)定,征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的 6～10倍,安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的 4～6倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均產(chǎn)值的 30倍?，F(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價(jià)法,都是以政府為主導(dǎo)來(lái)確定補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn),這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是不合理的。作為永久喪失土地的代價(jià),一般只給予被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)每畝①1畝約等于 0.067公頃。2萬(wàn)元～3萬(wàn)元的補(bǔ)償,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為每畝 3萬(wàn)元～5萬(wàn)元。[10]由此可見(jiàn),當(dāng)前法律政策下,土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是偏低的,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定未充分考慮土地的現(xiàn)存價(jià)值及部分可預(yù)見(jiàn)的增值價(jià)值,未兼顧土地對(duì)農(nóng)民的生存保障價(jià)值,更沒(méi)有給被征地農(nóng)民切實(shí)的土地定價(jià)參與權(quán)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理使得農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在征地階段受損不可避免。

(三)增值性土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)制度缺失——土地增值利益難以分享

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心任務(wù)是把城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃并綜合經(jīng)營(yíng),改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此,對(duì)于農(nóng)村土地而言,征收是其整體規(guī)劃的第一步,接下來(lái)便是最重要的土地再規(guī)劃、再改造,實(shí)現(xiàn)其真正意義上的增值利益的過(guò)程,即增值性土地發(fā)展權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。但目前各地的情況是農(nóng)民的土地收益往往止步于少得可憐的一次性永久的征地補(bǔ)償費(fèi),征完地后就被徹底地排斥在土地經(jīng)營(yíng)之外,完全獨(dú)立地開(kāi)始“無(wú)地生活”;原來(lái)土地上包括出讓金在內(nèi)的各種形式的增值利益都被相關(guān)的利益團(tuán)體瓜分,農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保護(hù)制度的缺失,導(dǎo)致農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益整體受損。

(四)政府征地權(quán)不當(dāng)行使,缺乏有效規(guī)制

由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地實(shí)行不同的所有制,現(xiàn)實(shí)中主要的問(wèn)題是,在當(dāng)前的法律制度下,農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益遭受著多方面的侵害,包括國(guó)家在內(nèi)的不同主體在城鄉(xiāng)一體化土地開(kāi)發(fā)建設(shè)中,不同程度地侵犯農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益。權(quán)益受損背后的原因是多方面的,總體而言,從農(nóng)民和政府這兩個(gè)不同利益主體的角度來(lái)分析,政府一方動(dòng)用的是強(qiáng)大的行政權(quán),“依法”征地,而農(nóng)民一方只能是無(wú)條件接受,沒(méi)有進(jìn)行協(xié)商談判的利益表達(dá)機(jī)制。我國(guó)《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》所確認(rèn)的集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法與政府征地權(quán)相對(duì)抗。[11]雙方的強(qiáng)弱對(duì)比關(guān)系十分明顯。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯襖爾夫認(rèn)為:“作為一個(gè)獨(dú)立的組織,任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)和其他所有的組織一樣都有其自身的利益,他們所追求的目標(biāo)與公眾的目標(biāo)并不完全一致,往往以追求自身利益最大化為目標(biāo)?！盵12]在中央政策的大力推動(dòng)下,我國(guó)地方政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地等土地的改造和利用的積極性普遍很高,土地征收改造背后巨額的增值利益和回報(bào)是政府積極行動(dòng)的強(qiáng)大利益動(dòng)力。政府的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)自然地放在其自身的利益之上,不同程度地忽視農(nóng)民的利益需求。

我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定,中國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)政府都擁有法定的征地權(quán)利,實(shí)際上就等于擁有農(nóng)民土地的終極處分權(quán)。這一權(quán)力的行使幾乎不受任何阻礙,也沒(méi)有什么制衡,任何農(nóng)民或農(nóng)村集體組織都無(wú)法抗拒、不能爭(zhēng)辯。[12]不少地方政府為了創(chuàng)造政績(jī),打著“公共利益”的旗號(hào),頻頻動(dòng)用征地權(quán),利用土地差價(jià)搞地方城市建設(shè),忽視了農(nóng)民利益的保護(hù)。地方政府通過(guò)國(guó)家征用土地的手段,經(jīng)履行法定的審批手續(xù)后,將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,然后采用市場(chǎng)化運(yùn)作的方式進(jìn)行出讓。隨著土地價(jià)值劇增,政府通過(guò)征地補(bǔ)償費(fèi)和出讓金之間的“剪刀差”[13],就很輕松地從農(nóng)民手中拿走了一筆巨額資金,并將此轉(zhuǎn)為地方財(cái)政供其支配。由于缺乏對(duì)政府征地權(quán)的制度性規(guī)制,基于各級(jí)政府自身各種利益驅(qū)動(dòng),侵占農(nóng)民土地成為了當(dāng)前很多地方政府獲取利益和政績(jī)的重要手段。

(五)農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制不完善

首先,就農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)利缺失的角度而言,在城鄉(xiāng)一體化的土地規(guī)劃利用過(guò)程中,農(nóng)民沒(méi)有切實(shí)地享有知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。在具體的征地過(guò)程中,有些地方政府不進(jìn)行事先公告,先征地后辦手續(xù)、不及時(shí)給付征地補(bǔ)償款甚至截留和挪用征地補(bǔ)償款等一些侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從“茶杯門(mén)”、“母老虎門(mén)”、“毀麥門(mén)”到“土炮門(mén)”,[14]因征地程序不完善、補(bǔ)償不到位造成的征地傷農(nóng)事件屢屢進(jìn)入公眾視野,給社會(huì)的穩(wěn)定局面造成隱患。

其次,就農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制不完善的角度而言,在城鄉(xiāng)一體化土地問(wèn)題上,農(nóng)民包括決策權(quán)、參與權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序、手段和方式方法的法律規(guī)定尚不完善,使得農(nóng)民利益難以有效表達(dá)。一方面,被征地農(nóng)民在同政府發(fā)生爭(zhēng)議后,沒(méi)有公開(kāi)、透明的可以訴諸法律的救濟(jì)途徑,導(dǎo)致近年來(lái)由于土地征用和拆遷等一些問(wèn)題而引起的農(nóng)民上訪事件屢見(jiàn)不鮮;另一方面,相關(guān)部門(mén)在征地工作中沒(méi)有健全的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制,沒(méi)有明確的違規(guī)處罰細(xì)則和后果,導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行國(guó)家土地法律及政策上往往有令不行,有禁不止,對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)的行使造成障礙。

三、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)制度完善——以各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為視角

全面保護(hù)農(nóng)民之“財(cái)富之母”的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益已成為了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中一道必須解決的權(quán)益保障難題。中國(guó)的城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)前所未有的事業(yè),總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、完善制度建設(shè),建立一個(gè)公平的利益分享機(jī)制,合理分配城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中的土地發(fā)展權(quán)益,是推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要任務(wù)。

(一)開(kāi)展土地確權(quán)登記,促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)交易

農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益保護(hù)的前提是讓其擁有完整的土地發(fā)展權(quán)法律地位,通過(guò)法律政策的完善,明確其在集體土地中的主體地位有利于維護(hù)農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在這個(gè)方面,成都市作為城鄉(xiāng)一體化的首批試點(diǎn),對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革,在土地確權(quán)及促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易問(wèn)題上走在了全國(guó)的前列。

2008年 1月 1日,成都市委、市政府下發(fā)當(dāng)年“一號(hào)文件”,以“還權(quán)富農(nóng)”為目的啟動(dòng)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村市場(chǎng)化改革。核心主要有兩個(gè):一是落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,為農(nóng)民承包地、宅基地、房屋開(kāi)展確權(quán)、登記和頒證。在成都,經(jīng)調(diào)整、公示和政府部門(mén)認(rèn)定,農(nóng)民拿到了多個(gè)權(quán)證,包括集體土地所有證、集體建設(shè)用地使用證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、房屋所有權(quán)證、房屋共有權(quán)證、耕地保護(hù)合同 (以及耕地保護(hù)基金發(fā)放卡)、集體經(jīng)濟(jì)合作社的股權(quán)證等。[16]這些權(quán)證,以法律文本的形式,明確了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。二是建立市、縣兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu),使農(nóng)民成為市場(chǎng)主體,平等地參與生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。成都遠(yuǎn)郊的農(nóng)民把通過(guò)土地整治新增的耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)給近郊區(qū)作為“占補(bǔ)平衡”之用,他們就得到了平均每畝 2萬(wàn)元的收入;而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目則帶給騰出建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村每畝 15萬(wàn)元～20萬(wàn)元的收益。[15]土地產(chǎn)權(quán)交易促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動(dòng),用市場(chǎng)之手,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)成都市還引入了農(nóng)業(yè)擔(dān)保、投資和保險(xiǎn)機(jī)制,建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。[16]這樣一來(lái),農(nóng)村土地資源所存儲(chǔ)的能量和效益就能在公開(kāi)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上得到充分地釋放。

筆者認(rèn)為,成都的土地產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,對(duì)宅基地、承包地、房屋等開(kāi)展登記確權(quán)頒證,發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的土地證書(shū),做好規(guī)范化的確權(quán)工作,明確賦予農(nóng)民土地以完整的物權(quán),消除農(nóng)民對(duì)土地歸屬的不安全感,為農(nóng)民行使土地權(quán)利提供法律保障。在此基礎(chǔ)上,將農(nóng)民和土地一起引入一個(gè)公開(kāi)、公正流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),使土地資源市場(chǎng)化運(yùn)作,充分保障農(nóng)民自身對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的自主處置權(quán)和交易權(quán),從而運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制使農(nóng)民獲取的土地財(cái)產(chǎn)利益最大化,促進(jìn)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

(二)改革土地征收制度,保障農(nóng)民補(bǔ)償性土地發(fā)展權(quán)益

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過(guò)程中,征地是其中的第一步也是最艱難的一步,政府和農(nóng)民因所代表利益不同而導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端和沖突頻繁發(fā)生。保障農(nóng)民征地過(guò)程中的合法權(quán)益是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中必須解決的問(wèn)題。

近年來(lái),隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn),地方政府逐漸意識(shí)到保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的必要性,開(kāi)始了探索保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)踐。典型經(jīng)驗(yàn)是沿海地區(qū)對(duì)于征地補(bǔ)償方式的改革,創(chuàng)設(shè)了“征地?fù)Q社保”和“征地年薪制”等一些制度。

“征地?fù)Q社保”是 20世紀(jì) 90年代中期上海浦東的有益探索。上海浦東對(duì)征地農(nóng)民實(shí)行了以“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償 +社會(huì)保障 +就業(yè)服務(wù)”為主要內(nèi)容的政府不包就業(yè)的安置辦法。由征地安置單位逐年按月為征地勞動(dòng)力繳納基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),解決被征地的勞動(dòng)力養(yǎng)老、醫(yī)療保障等后顧之憂(yōu);隨后進(jìn)一步完善這一政策,征地安置單位在征地安置時(shí)為征地勞動(dòng)力一次性繳納 15年的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi),征地勞動(dòng)力享受城鎮(zhèn)居民同樣的就業(yè)、培訓(xùn)政策。[17]此外,在規(guī)劃體制、土地體制等方面,上海也進(jìn)行了有益的探索。

“征地年薪制”是江蘇昆山市的創(chuàng)造。2001年,該市出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整征 (使)用土地補(bǔ)償辦法的意見(jiàn)》,開(kāi)始實(shí)行“征地年薪制”,即征 (使)用集體土地,每年每畝按“責(zé)任田”300元、“自留地”600元、“口糧田”900元的基數(shù)發(fā)放到戶(hù),并且根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)每 3年上調(diào)一次。按此標(biāo)準(zhǔn),目前,全市兌現(xiàn)土地補(bǔ)償金 95.58億元。該市還為農(nóng)民辦理了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金,農(nóng)民個(gè)人出資 40%(低保對(duì)象出資 10%),其余由市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政用土地出讓金補(bǔ)貼,全部進(jìn)入專(zhuān)戶(hù),用于農(nóng)民養(yǎng)老今保險(xiǎn)。男女村民年滿(mǎn) 60或 55歲時(shí),每月可以領(lǐng)取 100元基本養(yǎng)老金,70歲以后可以每月領(lǐng)取130元。[18]

上述實(shí)踐表明各地政府在征地補(bǔ)償方式上改革的主要思路是將征地補(bǔ)償費(fèi)用與社會(huì)保障聯(lián)系在一起。對(duì)此創(chuàng)新實(shí)踐,筆者認(rèn)為,一方面克服了因征地貨幣補(bǔ)償方式單一而帶來(lái)的補(bǔ)償費(fèi)用偏低的問(wèn)題,另一方面,在很大程度上延續(xù)了土地的生存保障功能,解除了農(nóng)民在失去土地后的后顧之憂(yōu),具有借鑒意義。

對(duì)于征地制度的改革主要可以從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行完善:

1、引入公平的地價(jià)評(píng)估機(jī)制,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如前文分析,征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低是當(dāng)前征地過(guò)程中最大的利益矛盾所在,應(yīng)當(dāng)建立起一個(gè)公平合理的補(bǔ)償機(jī)制,使農(nóng)民真正受益。我國(guó)目前的征地補(bǔ)償仍然是按照土地前三年的平均產(chǎn)值來(lái)計(jì)算的,這樣的計(jì)算方式過(guò)于的簡(jiǎn)單和粗糙;由于其在計(jì)算的過(guò)程中僅將注意力集中在土地產(chǎn)值這個(gè)因素上,而忽略了土地周邊的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等一些“軟實(shí)力”,從而導(dǎo)致根據(jù)年均產(chǎn)值而計(jì)算出的征地補(bǔ)償費(fèi)并不能全面客觀地評(píng)估土地未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?這對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不公平的。因此,應(yīng)建立一個(gè)獨(dú)立的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu),并構(gòu)建一個(gè)全面的土地價(jià)值評(píng)估體系,充分考慮多方面的影響因素,特別要考慮土地的現(xiàn)存價(jià)值、增值價(jià)值以及社會(huì)保障價(jià)值,公平地確定征地補(bǔ)償費(fèi)用。

2、完善征地的程序,切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。征地過(guò)程中補(bǔ)償費(fèi)用偏低是其中最大的問(wèn)題,要想從根本上解決此問(wèn)題,還應(yīng)當(dāng)從程序上來(lái)保障。筆者認(rèn)為征地關(guān)乎農(nóng)民的生存大計(jì),是農(nóng)民切身利益最集中的體現(xiàn),在整個(gè)征地的過(guò)程中,都應(yīng)當(dāng)充分地發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。

首先,加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè),充分保障農(nóng)民決策權(quán)、參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)和會(huì)議制度,調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性,充分保障農(nóng)民的參與權(quán)?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)農(nóng)民直接參與村莊發(fā)展規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中,使農(nóng)民積極行使自己的權(quán)利。及時(shí)地組織利益主體參與征地事項(xiàng)的聽(tīng)證和談判,對(duì)相關(guān)的事項(xiàng)充分發(fā)表意見(jiàn),并記錄在案。最后的實(shí)質(zhì)決策權(quán)也應(yīng)當(dāng)掌握在農(nóng)民自己的手里,按照大多數(shù)人的意見(jiàn)做最后的決斷。

其次,政府應(yīng)當(dāng)確保信息公開(kāi),充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在征地報(bào)批前,基層政府要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)戶(hù)。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項(xiàng),除涉及國(guó)家保密規(guī)定等特殊情況外,縣 (市)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)在被征地所在村、組予以公告?；鶎诱c農(nóng)民保持信息暢通,隨時(shí)向農(nóng)民匯報(bào)征地項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)展情況。出現(xiàn)新的問(wèn)題應(yīng)在第一時(shí)間與農(nóng)民取得聯(lián)系和溝通,聽(tīng)取農(nóng)民的監(jiān)督意見(jiàn),

3、探索征地補(bǔ)償方式的多種模式。如上文所述,目前各地正在積極地探索征地補(bǔ)償方式的多樣性,但對(duì)于江蘇、浙江、廣東等省正在推行給失地農(nóng)民提供社保的做法,在現(xiàn)實(shí)的操作過(guò)程中出現(xiàn)了很多的問(wèn)題。比如失地農(nóng)民尤其是青壯年勞動(dòng)者并不看重;另外按規(guī)定,失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金必須由農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府共同出資負(fù)擔(dān),但由于政府到位資金嚴(yán)重不足,失地農(nóng)民實(shí)際領(lǐng)取的是自己和集體交納的個(gè)人賬戶(hù)的保費(fèi)。[19]因此,對(duì)于“征地?fù)Q社保”的做法出發(fā)點(diǎn)是好的,但操作中政府要積極地發(fā)揮職能,從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā),結(jié)合該地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,切實(shí)將相關(guān)的資金足額準(zhǔn)時(shí)到位,保障農(nóng)民權(quán)益。

(三)優(yōu)化土地增值利益分享機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增值性土地發(fā)展權(quán)益的動(dòng)態(tài)保護(hù)

一般來(lái)說(shuō),土地增值收益主要來(lái)自于三個(gè)方面:其一是符合土地利用總體規(guī)劃的土地因用途變更而產(chǎn)生的增值收益,例如農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以及非盈利性建設(shè)用地變?yōu)橛越ㄔO(shè)用地;其二是由于土地稀缺性,在不同時(shí)期,所有用途土地的整體增值;其三是在同一時(shí)期,某一區(qū)域由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化,該區(qū)域所有用途地價(jià)均有所上升。[20]本文在此討論的增值利益主要指其中的第一種。同樣,對(duì)于土地增值利益的分享機(jī)制創(chuàng)新方面,各地也有多樣的實(shí)踐,2010年北京唐家?guī)X地區(qū)拆遷改造的經(jīng)驗(yàn)具有典型意義。

北京唐家?guī)X的拆遷方案在土地性質(zhì)不改變的基礎(chǔ)上,按照“宅基地騰退置換、農(nóng)民就近上樓、適度預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地、積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”的改造原則進(jìn)行土地改造。在 18.8萬(wàn) m2的產(chǎn)業(yè)用地中,公租房將占到了 10萬(wàn)m2,這對(duì)城市低收入者和“蟻?zhàn)濉倍允且粋€(gè)好消息。[21]農(nóng)村集體組織自主進(jìn)行村莊改造,不但要讓農(nóng)民上樓,而且以村民入股的形式建設(shè)不同于目前公租房的新式廉租公寓,廉租公寓的產(chǎn)權(quán)和收益不歸政府所有,而是歸拆遷農(nóng)民和村集體所有,同時(shí)廉租公寓申請(qǐng)的條件不限北京本地戶(hù)籍,為原來(lái)租住村里的“蟻?zhàn)濉眰兝^續(xù)提供了方便。新式廉租房建設(shè)有三種途徑,第一種是在拆遷農(nóng)民異地建設(shè)的安置房中開(kāi)辟廉租區(qū)域,由農(nóng)民自行出租;第二種是在異地建設(shè)安置房之外配建單獨(dú)的廉租公寓,農(nóng)民在拆遷時(shí)可按條件申請(qǐng)一定比例的自住房和廉租公寓;第三種是在唐家?guī)X拆遷騰退的產(chǎn)業(yè)用地原址上興建廉租公寓,產(chǎn)權(quán)歸村集體,收益實(shí)施農(nóng)民分紅。[22]政府主要是從中建立限價(jià)機(jī)制,保證農(nóng)民和廉租者的雙重利益。

土地是農(nóng)民的重要資產(chǎn),具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。補(bǔ)償性土地發(fā)展權(quán)并不能全面地體現(xiàn)出土地因用途和利用方式變更而產(chǎn)生的巨大的經(jīng)濟(jì)效益。唐家?guī)X模式通過(guò)村民入股的形式使得失地農(nóng)民由農(nóng)民身份向股民身份進(jìn)行了轉(zhuǎn)變,考慮了“后征地時(shí)代”農(nóng)民的安置問(wèn)題。以如何最大限度地發(fā)揮土地的后續(xù)價(jià)值,建立合理的利益分享機(jī)制作為切入點(diǎn),對(duì)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)采用動(dòng)態(tài)保護(hù)方式,讓失地農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定地分享土地增值的收益。從這個(gè)角度而言,“唐家?guī)X模式”在不同于往常的形式下盤(pán)活了農(nóng)村宅基地土地資源,具有借鑒意義。筆者認(rèn)為,對(duì)于土地增值利益分享機(jī)制的優(yōu)化主要可以從以下兩個(gè)方面來(lái)完善:

1、讓農(nóng)民直接參與土地后續(xù)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),使其長(zhǎng)期獲益。在征地的過(guò)程中盡可能多地給農(nóng)民以征地補(bǔ)償費(fèi)用,在創(chuàng)新征地補(bǔ)償方式的同時(shí),可以參考北京的“唐家?guī)X”模式,讓失地農(nóng)民以土地入股的形式分享土地轉(zhuǎn)用后的增值收益,或留一部分土地給村集體,結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展特色統(tǒng)一開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),共享增值收益。在對(duì)農(nóng)村土地整理而有效增加耕地面積和提高土地利用效率的同時(shí),可以充分地挖掘土地“后征地時(shí)代”潛力,讓失地農(nóng)民獲得長(zhǎng)期的收入來(lái)源,以求對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益的完整保障。

2、處理好政府與農(nóng)民之間的利益沖突,建立公平的利益分享機(jī)制。在土地增值收益的分配問(wèn)題上,政府和農(nóng)民之間巨大的利益博弈是最突出,最顯著的。由于失地農(nóng)民在博弈中所處的弱勢(shì)地位,他們無(wú)法真正參與分享“土地隱形溢出效應(yīng)”,增值的部分主要被政府和土地現(xiàn)行的使用者獲得。[23]因此,在城鄉(xiāng)一體化土地問(wèn)題上,保護(hù)農(nóng)民作為弱勢(shì)群體的土地發(fā)展權(quán)益,規(guī)范政府公權(quán)力的正當(dāng)行使顯得尤為重要。20世紀(jì) 90年代西方政府理論中的政府“善治”理論要求政府行為的合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性,[24]針對(duì)土地增值利益分配問(wèn)題,政府必須考慮社會(huì)公共利益的最大化,應(yīng)做出一定的讓步,尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)的主體地位,讓農(nóng)民擁有自主的利益表達(dá)權(quán)和平等的話語(yǔ)權(quán),并在法律層面上建立合理的利益分配體制,按照平等協(xié)商的辦法,確定政府與農(nóng)民之間利益的劃分,防止行政權(quán)力過(guò)分膨脹,使農(nóng)民真正分享到土地增值收益中的應(yīng)得份額。

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Urban-rural Integration and Protection of Farmers’Farm land Development Rights

Yu Huajiang Yang Fei

In nowadays,land issues have come to be the core and pri maryproblem in the processof urban-rural integration in China.Among these issues,themost importantone is the protection of farmers’land development rights,which consists two levels:first,the compensation for the present value of the land;second,the economic interests in land development.Since farmers’farmland development rights have not yet been protected institutionally,it is important to summarize experience in the practice and further the related institutional construction in the future development of urban-rural integration.

Farmland development rights;Urban-rural integration;property right and interests

2011-02-28

于華江,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系教授,碩士生導(dǎo)師,郵編:100083;楊 飛,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系研究生。

(責(zé)任編輯:連麗霞)