吳小兵

規(guī)模經(jīng)營形式下的農(nóng)民權(quán)益保護
——以農(nóng)民與村委會的關(guān)系為切入點

吳小兵

在土地由分散經(jīng)營轉(zhuǎn)為規(guī)模經(jīng)營的過程中,農(nóng)民的權(quán)益最有可能遭到侵害。不管隱形或幕后的侵權(quán)源頭是何方主體,最有可能對農(nóng)民權(quán)益的直接侵害人是農(nóng)村土地發(fā)包方的機關(guān)——村委會。文章認為,在土地規(guī)模經(jīng)營的進程中,村委會在利益的驅(qū)使下出現(xiàn)異化,成為三重代理人,扮演“圈地運動”先鋒的角色。通過對土地規(guī)模經(jīng)營的認真反思,文章認為,明確農(nóng)民在土地規(guī)模經(jīng)營過程中的選擇權(quán)和主導(dǎo)權(quán),分析村委會與村民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,并在村委會侵權(quán)的現(xiàn)實情形下,明確村民的權(quán)利救濟途徑對于農(nóng)民權(quán)益的保護具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

異化;組織型規(guī)模經(jīng)營;技術(shù)型規(guī)模經(jīng)營;選擇權(quán);主導(dǎo)權(quán)

一、案例及其背景

1999年 3月 20日,北京市朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)東窯村經(jīng)濟合作社與本村居民朱會榮 (女)簽訂了第 5號朝陽區(qū)農(nóng)村種植業(yè)承包合同書。雙方當事人在合同中約定:“朱會榮承包東窯村合作社的 0.66公頃農(nóng)用地;承包期限為 30年,自 1999年 1月 1日起至 2028年 12月 31日止;遇到國家和集體占地,此合同廢止,朱會榮確有損失,國家和集體給予適當補助;合同履行如發(fā)生糾紛,由雙方協(xié)商解決,協(xié)商不成時,任何一方可向鄉(xiāng)經(jīng)管站申請調(diào)解,調(diào)解無效,可向區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟調(diào)解仲裁委員會申請仲裁,也可以直接向區(qū)法院起訴;合同履行中遇有不可抗力的自然災(zāi)害或政策原因使合同不能履行或不能完全履行時,雙方可協(xié)商變更或解除合同。”

2006年 10月 30日,原告北京市朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)東窯村經(jīng)濟合作社向北京市朝陽區(qū)人民法院起訴朱會榮,訴稱:“1999年 3月 20日,原告與被告簽訂第 5號朝陽區(qū)農(nóng)村種植業(yè)承包合同?，F(xiàn)因情勢變更,承包合同中涉及的承包合同用地已經(jīng)被調(diào)整為朝陽區(qū) 2006年第二道綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)用地。依據(jù)合同約定,雙方應(yīng)當解除合同。但原告與被告多次協(xié)商未果,故請求人民法院判決解除原被告之間的土地承包合同?！?/p>

被告辯稱:“原告未能提供充分的證據(jù)證明被告承包的土地已經(jīng)被調(diào)整為朝陽區(qū) 2006年第二道綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)用地;原告要求解除承包合同的提議在村民代表會議上未獲通過。因此原告要求解除合同的訴求于法無據(jù)。”

北京市朝陽區(qū)人民法院認為:“原告的證據(jù)可以證明被告的承包地在朝陽區(qū) 2006年第二道綠化隔離帶用地區(qū)域范圍內(nèi),但該情況屬于政策性因素。雙方當事人簽訂的承包合同約定,合同履行中遇有不可抗力的自然災(zāi)害或政策原因使合同不能履行或者不能完全履行時,雙方可協(xié)商變更或解除合同。本案所涉承包地已被調(diào)整為 2006年第二道綠化隔離帶用地的事由,不是約定解除合同的條件,只是雙方當事人進行協(xié)商的前提,并不必然導(dǎo)致承包合同解除。現(xiàn)被告明確表示不同意解除承包合同。本著尊重當事人意思自治的原則,對原告要求解除合同的訴訟請求不予支持。故判決駁回原告訴訟請求。”原告不服,上訴至北京市第二中級人民法院。二審法院維持原判。

據(jù)筆者了解,東窯村位于北京市東北部的近郊,與溫榆河風(fēng)景區(qū)相鄰。該村原來共有耕地 400多公頃,其中基本農(nóng)田 73公頃。從 2003年起,該村村委會陸續(xù)與村中除了朱會榮以外的所有農(nóng)民解除了土地承包合同。村委會將這些耕地回收后,將基本農(nóng)田出租給一經(jīng)營戶用于種植大棚蔬菜,將非基本農(nóng)田中的幾十公頃耕地出租給另一商人建一個公園。其余 266公頃耕地通過各種方式變成非農(nóng)用地,出租給商人用于建房和建工廠。現(xiàn)在,原來每戶農(nóng)民平均擁有半公頃的東窯村,除了朱會榮以外其他村民都無地可種。村委會將村中 50歲以下的成年男子全部編入聯(lián)防隊,每月支付聯(lián)防隊員 600元的工資。五十歲以上的農(nóng)民每月發(fā) 400元的補貼。因此,村里的絕大多數(shù)農(nóng)民都賦閑在家。一些農(nóng)民不滿現(xiàn)狀,向村委會提出承包土地耕種莊稼和申請土地自建房的要求,但全部被村委會拒絕。

東窯村村委會一直沒有放棄對朱會榮所承包地的爭取。在 2006年提起訴訟之前,村委會多次指揮鏟車要將朱會榮承包地上的莊稼強行鏟除,但都因為朱會榮以身護田而未能得逞。村委會輸了官司之后,便采取切斷灌溉水的方法對朱會榮承包地進行刁難,導(dǎo)致其糧食產(chǎn)量不足往年的50%。

二、規(guī)模經(jīng)營催生村委會異化之可能性

上文用朱會榮、東窯村的情況作為案例,并非因為其典型,而僅僅是因為筆者對此比較熟悉。事實上,筆者一向?qū)λ^的典型保持一定的懷疑。主流媒體的報道給我們介紹了一個個農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的典型,這些典型向我們展示的場景是:在愈吹愈熱的農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營過程中各方利益都得到了極大滿足。相關(guān)的報道有如:小崗村從“分田到戶”到新型合作化、“股份 +合作”寧陽縣三萬余農(nóng)戶探索土地流轉(zhuǎn)新模式、北京擬試點集體土地流轉(zhuǎn)、村民可共同搬進樓房,這些報道讓我們似乎感覺農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化近在咫尺。[1]在為土地規(guī)模經(jīng)營高唱凱歌的合奏曲中,社會較少認真地去思考在這一次的“運動”中將有多少農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)業(yè)用地、有多少的耕地變成非耕地,有多少農(nóng)民奔走在各級信訪部門之間。這種報喜不報憂的報道,掩蓋了資本“侵入”農(nóng)村過程中所帶來的種種矛盾。

而本文的案例所暴露出的問題恰恰與之相反,因此它成不了典型,而只能是個案例。但是這個案例,不能不讓我們?nèi)ド钏荚谵r(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營形式下農(nóng)民權(quán)益保障的一個重要方面——如何抵御來自“代理人”(村委會)的侵權(quán)可能性。

文章用了“代理人”一詞,其實有三層含義。第一,依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第 2條的規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！贝逦瘯敲裰鬟x舉產(chǎn)生的,從邏輯上說,它代表村民的利益,因此文章認為它是村民利益的“代理人。”第二,當資本要進入農(nóng)村的時候,并不會直接與農(nóng)民打交道,土地規(guī)模經(jīng)營者往往首先將村委會“攻陷”,讓村委會成為其忠實的“代理人”,再由“代理人”與農(nóng)民進行博弈。在東窯村的例子中,土地規(guī)模經(jīng)營者在租用幾百公頃土地的過程中,始終沒有和農(nóng)民有過正面接觸。他們先指使村委會解除與農(nóng)民的土地承包經(jīng)營合同,然后直接從村委會的手中租用土地。再如湖南省衡陽縣某村,20多公頃的水田經(jīng)村集體組織出租給外村人種植煙草,不僅土地租金低到了每公頃每年 1 500元,而且承租人擁有對所租賃水田的絕對經(jīng)營自主權(quán),合同甚至規(guī)定村組負責(zé)安排勞動力并要做到“招之即來”的地步。[2]120因此文章認為村委會是土地規(guī)模經(jīng)營者的代理人。第三,自我代理。還是以東窯村為例,一方面,村委會的多數(shù)成員也是本村農(nóng)民,另一方面,村委會的主要成員通過私下的協(xié)議參股土地規(guī)模經(jīng)營者的工廠和大棚蔬菜。因此,村委會也是自身的代理人。

正是通過這樣的三重代理,東窯村的土地實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營必然論者所期待的“土地向少數(shù)人集中,向經(jīng)營大戶集中”的過程。同時,作者想補充的是,利益也實現(xiàn)了向少數(shù)人集中,向經(jīng)營大戶集中的過程。

代理人在獲得代理權(quán)之后往往反客為主,這在中國政治中是常態(tài)。傳統(tǒng)的權(quán)力觀在農(nóng)村仍舊占據(jù)支配地位,“有權(quán)不使,過期作廢”,很多村干部在當選后,往往會報復(fù)性享受。之所以民主選舉的村委會在大多數(shù)地區(qū)都不能維護農(nóng)民的利益,大多不是因為村委會選舉走了過場,而是因為在農(nóng)民原子化的境況下,選舉的村委會沒有維護農(nóng)民權(quán)益的理由。從村干部方面來講,之所以他們有競選村干部的積極性,是因為他們認為當村干部可以得到好處,這好處主要有兩個方面,一是經(jīng)濟收益,包括各種不正當?shù)慕?jīng)濟收入,二是文化收益,諸如好的感覺,面子上的收益,為家族和家庭帶來名譽,實現(xiàn)個人理想,滿足道德方面的需要等。[3]12幾年前,村委會對村民能施加影響的權(quán)力主要在宅基地使用、計劃生育以及農(nóng)業(yè)稅?，F(xiàn)在,由于計劃生育政策的寬松、農(nóng)業(yè)稅的取消,村委會能夠?qū)Υ迕駥嵤┲湫杂绊懙那樾我呀?jīng)越來越少。然而現(xiàn)在興起的土地規(guī)模經(jīng)營給村委會提供了一個極好的機會,規(guī)模經(jīng)營很可能充分激發(fā)村干部的“積極性”和“創(chuàng)造力”,并最終導(dǎo)致村委會的異化。因為土地規(guī)模經(jīng)營較之于傳統(tǒng)的生財途徑,有其自身兩大特點。第一,機會少。土地規(guī)模經(jīng)營者承租農(nóng)村土地,往往簽約年限較長,少則五年多則十年?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第 11條第 2款規(guī)定,村民委員會每屆任期是三年。對于一屆村委會來說,與土地規(guī)模經(jīng)營者簽合同是數(shù)載一逢的好事,在一個任期之內(nèi),有可能最多只有一次機會,“機不可失,失不再來”,村委會自然會在這樣的機遇中“掌好權(quán),用好權(quán)”。第二,回報高。馬克思當年描述資本家時指出:“資本家害怕沒有利潤或利潤太少,就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當?shù)睦麧?資本就大膽起來。如果有百分之十的利潤,他就保證到處被使用;有百分之二十的利潤,它就活躍起來;有百分之五十的利潤,它就鋌而走險;為了百分之一百的利潤,它就敢踐踏一切人間法律;有百分之三百的利潤,它就敢犯任何罪行,甚至冒被絞死的危險?！贝逦瘯睦麧櫴前俜种畮啄?以東窯村為例,村委會的成員除了書記是外村人,其余成員都是本村人。他們的投入也許是集體土地中本來屬于他們承包的土地。而他們的回報呢?村委會的主要成員隨著土地規(guī)模經(jīng)營的進程迅速地有房有車,還有股份。這種投資回報遠遠地高于百分之三百。因此他們的異化看來是無法扭轉(zhuǎn)的定局。

全國人大常委會原副委員長成思危在“2008小谷圍 (島)金融論壇”上指出,要嚴防再出現(xiàn)“每修一條高速公路,就倒下一排干部”的情況。[4]筆者覺得將這句話套用到土地規(guī)模經(jīng)營中,也不會錯,只是干部還要包括村干部。村干部,在土地規(guī)模經(jīng)營的進程中,有可能其所面臨的不是一些糖衣炮彈的誘惑,而是一個“金礦”的誘惑。只要這一次“金礦”挖成功,他就可以完成資本的原始積累,然后變成一只金鳳凰從農(nóng)村飛走。

三、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營必然性理論之反思

類似“農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是人類追求社會分工與規(guī)模效益的必然結(jié)果”[5]的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營必然性命題容易被村委會所利用,成為其解除與農(nóng)戶土地承包合同的冠冕堂皇的口號。本文認為這個提法值得商榷。1990年 3月 3日,鄧小平在同中央有關(guān)負責(zé)人談話時,說道:“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展,從長遠的觀點看,要有兩個飛躍。第一個飛躍,是廢除人民公社,實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進,要長期堅持不變。第二個飛躍,是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,發(fā)展集體經(jīng)濟。這是一個很大的前進,當然這是很長的過程?！盵6]有人讀完這段話,得出了“鄧小平同志高瞻遠矚,揭示了農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營的必然趨勢”的結(jié)論。[2]1這種斷章取義的推理,存在兩個問題:第一,遺漏了“適度”二字,適度二字強調(diào)了因地制宜;第二,遺漏了“發(fā)展集體經(jīng)濟”一句,小平同志的“發(fā)展集體經(jīng)濟”一句緊跟在“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”之后,兩者是并列句,由此可見小平同志所談的規(guī)模經(jīng)營和集體經(jīng)濟緊密聯(lián)系。這種提法和現(xiàn)在的“通過土地向種植大戶、養(yǎng)殖能手、鄉(xiāng)土人才手里集中,使資金、技術(shù)、勞力等資源得到有力整合”[7]的提法是不一樣的。

筆者將土地規(guī)模經(jīng)營的概念進行劃分。筆者認為至少可以劃分出兩類規(guī)模經(jīng)營。一種是組織型的規(guī)模經(jīng)營,一種是技術(shù)型的規(guī)模經(jīng)營。通常媒體所稱的規(guī)模經(jīng)營指的是組織型的規(guī)模經(jīng)營,即前文所提到的“土地向種植大戶、養(yǎng)殖能手、鄉(xiāng)土人才手里集中”。這種規(guī)模經(jīng)營強調(diào)土地權(quán)利的規(guī)模與集中,即最后由少數(shù)的種田能手和經(jīng)營大戶來經(jīng)營多數(shù)的土地。而技術(shù)上的規(guī)模經(jīng)營則是通過互換的方式將同一農(nóng)戶原本分散的土地集中,最后在播種、收割等技術(shù)上實現(xiàn)規(guī)模操作。筆者試圖通過例子來說明后一種規(guī)模經(jīng)營模式。據(jù)筆者了解,山東省泰安市東平縣接山鄉(xiāng)障城村是一個有著 5 000多人口的農(nóng)村,其共有土地 460公頃。該村在土地規(guī)模經(jīng)營的進程中,將全村的土地進行重新分配,每戶農(nóng)民分配到的土地和分配前的面積相同,但是全部連在一起。由于全村的土地都基本上坐落在一塊平原上,因此,他們基本上都采取了統(tǒng)一播種、統(tǒng)一收割的方法進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),即農(nóng)戶統(tǒng)一聘請擁有農(nóng)業(yè)機器的經(jīng)營者進行機械作業(yè),然后按照面積向他支付報酬。這種操作模式一方面并沒有通過“土地向種植大戶、養(yǎng)殖能手、鄉(xiāng)土人才手里集中”,但也實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。筆者在本文中無意將這兩種土地規(guī)模經(jīng)營模式進行全面的比較。但顯而易見的是,技術(shù)型的土地規(guī)模經(jīng)營模式既提高了勞動生產(chǎn)力,也沒有出現(xiàn)農(nóng)民失地的后遺癥。因此,我們可以看到組織型的規(guī)模經(jīng)營不僅不是規(guī)模經(jīng)營的唯一形式,而且從整體社會利益上說,它也不一定是最優(yōu)化的。把土地規(guī)模經(jīng)營與土地集中畫等號的思路是存在問題的。

當整個社會在鼓吹“中國農(nóng)村土地從分散經(jīng)營走向規(guī)模經(jīng)營具有必然性”的時候,人們常常會忽視兩個問題。一個被忽視的問題是適宜原則。適宜是土地規(guī)模經(jīng)營的前提,這種前提取決于至少兩個方面的因素。一個是自然條件,一般來說土地規(guī)模經(jīng)營要求土地相對集中。另一個就是規(guī)模經(jīng)營能夠帶來生產(chǎn)效率的顯著提高或者農(nóng)民收益的顯著增加。南方的水田難以進行機器作業(yè),種植水稻又需要精耕細作,規(guī)模經(jīng)營只可能是采取組織型的規(guī)模經(jīng)營,而這不會帶來生產(chǎn)效率的提高或者農(nóng)民收益的增加。從主流報道的情況看,南方水田一旦被規(guī)模經(jīng)營,往往被改變用途,不再種植水稻,而改種其它作物。正如前文提到的湖南衡陽某村將水田出租給外村人后被改種煙草的例子。因此,如果要保持水田種植水稻,那么難以進行土地規(guī)模經(jīng)營。另一個容易被忽略的問題是自愿原則?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第 128條之前段規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實際上是土地承包經(jīng)營權(quán)人的一項權(quán)利,而權(quán)利是可以放棄的。也就是說,是否要進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是農(nóng)民的自由選擇。因此,一些比較“積極”的村委會要推進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營,應(yīng)該完全建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。然而,村委會基于自身的利益追求,往往將土地規(guī)模經(jīng)營當作政治運動來做“工作”。東窯村就是一個極端的例子。村委會僅僅用了幾年的時間就將全村 400多公頃的土地掌握在手上,還始終不肯放棄對最后一戶農(nóng)民 0.66公頃土地的奪取,威逼利誘,無所不用其極,就是一個發(fā)人深省的例子。

由此可見,土地規(guī)模經(jīng)營必然性命題為異化的村委會提供了理論依據(jù)。本文并非試圖通過土地規(guī)模經(jīng)營的缺點的列舉來反對土地規(guī)模經(jīng)營。文章認為,土地規(guī)模經(jīng)營本身是一種客觀的經(jīng)濟形式,其是中性的概念。問題在于,如果我們一提到土地規(guī)模經(jīng)營的時候,就想當然地認為它將有助于土地的高效、合理利用,防止土地資源的浪費或者過度利用,當我們把農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營想當然地當作一種必然趨勢的時候,那么我們很有可能不自覺地充當“圈地運動”的理論先鋒。

四、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的選擇權(quán)與主導(dǎo)權(quán)

前文已經(jīng)提到,依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第 128條之規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實際上是土地承包經(jīng)營權(quán)人的一項權(quán)利。也就是說,土地承包經(jīng)營權(quán)人對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具有選擇權(quán)。這種選擇權(quán)包括兩層含義。第一層含義是土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)選擇是否進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這意味著,土地承包經(jīng)營權(quán)人可以根據(jù)自己的實際情況選擇是否通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式將承包地流轉(zhuǎn)給他人耕種,同時也可以通過流轉(zhuǎn)的方式來耕種他人的承包地。這層含義體現(xiàn)在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 33條的規(guī)定中。該條第 1項規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循以下原則:(一)平等協(xié)商、自愿、有償,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！钡诙雍x是土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)選擇以什么樣的方式對承包地進行流轉(zhuǎn)。除了上文所提到的《中華人民共和國物權(quán)法》第 128條以外,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》也對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進行了列舉?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)。”這些流轉(zhuǎn)方式完全應(yīng)該由土地承包經(jīng)營權(quán)人自主選擇。這層含義體現(xiàn)在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 34條之規(guī)定中。該條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式?！蓖恋氐囊?guī)模經(jīng)營必須以權(quán)利人能完整行使其權(quán)利為前提,這個權(quán)利人就是農(nóng)戶。各級政府可以發(fā)揮引導(dǎo)作用,但也只能是引導(dǎo)作用,具體的流轉(zhuǎn)方式則應(yīng)當由農(nóng)民自己選擇?？疾爝^去二十多年的鄉(xiāng)村土地制度演變史就會發(fā)現(xiàn),自從有了土地承包經(jīng)營制度后,農(nóng)民就已經(jīng)自發(fā)創(chuàng)造出了各種形式的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)形態(tài)。當然,農(nóng)民也完全可以基于自身的利益考慮,不選擇土地流轉(zhuǎn),拒絕規(guī)模經(jīng)營,這是土地承包經(jīng)營權(quán)中一項不容置疑的權(quán)利。[8]

事實上,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)是顯而易見的。特別是隨著《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)之后,關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)究竟是債權(quán)還是物權(quán)的爭論徹底畫上了句號。而土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的法定化,其最大的法律效果在于其能夠以他物權(quán)人的身份來對抗所有人——發(fā)包方。用益物權(quán)雖然是以他人的所有權(quán)為前提而存在的他物權(quán),但在法律上仍具有獨立性。用益物權(quán)一旦依當事人約定或法律直接規(guī)定設(shè)立,用益物權(quán)人便能獨立地享有對標的物的使用和收益權(quán),除了能有效地對抗第三人以外,也能對抗所有人。[9]

這條規(guī)定的意義是較為重大的。就目前而言,農(nóng)村的環(huán)境相對比較封閉,農(nóng)民承包土地的范圍也較為明確,農(nóng)民的權(quán)利會被侵害的最大可能性來自于村委會——這個習(xí)慣于以集體身份自居,習(xí)慣于把個別負責(zé)人的意思說成集體決定的組織?！吨腥A人民共和國土地管理法》第 10條規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體組織或者村民小組經(jīng)營、管理”。根據(jù)這一規(guī)定,屬于全村農(nóng)民集體所有的土地,建立有區(qū)域性村集體經(jīng)濟組織的,由集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方,將土地承包給村民經(jīng)營;沒有區(qū)域性集體經(jīng)濟組織的,由村委會作為發(fā)包方,將土地承包給村民經(jīng)營。但事實上,村集體經(jīng)濟組織是一個抽象概念,其沒有具體的組織機構(gòu)和意思機關(guān)。而由于集體經(jīng)濟組織的成員通常也就是村民,因此,村委會作為村民的代表機關(guān),自然而然地成了集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)和意思機關(guān)。尤其是在土地承包方面,村委會作為發(fā)包方意思機關(guān)的地位還是較為明確的?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第 5條第 3款規(guī)定:“村民委員會依照法律規(guī)定管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。因此,作為發(fā)包方的意思機關(guān),村委會最有可能也最有條件成為土地承包人的利益危險源。

因此,在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中維護農(nóng)民權(quán)益的首要問題就是如何防范來自于村委會的侵權(quán)可能性。而事實上,現(xiàn)行的法律在防范村委會對農(nóng)民權(quán)益的侵害方面也做出了一定的制度設(shè)計?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第 130條第 1款規(guī)定:“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地?！薄吨腥A人民共和國物權(quán)法》第 131條規(guī)定:“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依據(jù)其規(guī)定?！边@兩個條款的規(guī)定不能僅僅被解讀為要維護農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定,其更應(yīng)該被解讀為承包人作為用益物權(quán)人,其對土地的正常占有、使用和收益權(quán)不受發(fā)包方的干涉。村委會以土地規(guī)模經(jīng)營為由要求解除承包合同沒有法律根據(jù)。前文提到,村委會常以集體名義自居,利用村民代表會議的決議作為解除合同的依據(jù)也是其可能使用的伎倆之一。在文章第一部分的朱會榮案例中,東窯村村委會就解除與朱會榮的土地承包合同屢次召開村民代表會議,希望在村民代表會上將負責(zé)人的意志上升為集體的意志。在朱會榮案中,這種企圖沒有成功,每次村民代表會議上,村委會要求與朱會榮解除土地承包合同的提議都被否決。在這個案例中,村民代表同情朱會榮的遭遇,中年離異,女兒殘疾,難以接受村委會奪走其賴以生存的 0.66公頃旱地。然而,文章試圖談?wù)摰氖?如果村民代表會議通過了村委會的決議,那么村委會就可以以集體經(jīng)濟組織的名義與土地承包經(jīng)營權(quán)人解除合同了嗎?答案當然不是肯定的。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 27條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包人不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定。”從這條規(guī)定可以看出,村民會議或者村民代表的同意事實上僅僅構(gòu)成解除土地承包合同的條件之一,其前提是因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整。沒有這個條件,村民會議或者村民代表的同意不能成為村委會要求解除承包合同的依據(jù)。

土地承包經(jīng)營權(quán)人的主導(dǎo)權(quán)與其選擇權(quán)的概念并不是平行的關(guān)系,選擇權(quán)是主導(dǎo)權(quán)的重要內(nèi)容和題中之義。但是除此之外,強調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人的主導(dǎo)權(quán)還需要強調(diào)排除集體作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的當事人的可能性。由于用益物權(quán)本身是一種獨立的物權(quán),其正常占有、使用、收益的權(quán)利都不受所有權(quán)的干涉。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不能想當然地以所有權(quán)的身份對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行干涉。依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 37條第 1款之規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當事人雙方應(yīng)該簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當報發(fā)包方備案?！睋?jù)此條規(guī)定可知,除了采取轉(zhuǎn)讓的方式進行流轉(zhuǎn)之外,其他的流轉(zhuǎn)方式,土地承包經(jīng)營權(quán)人只需要報發(fā)包方備案。也就是說,在這個流轉(zhuǎn)過程中,發(fā)包人起到的僅僅是監(jiān)督者的作用,其并非以當事人的身份參與其中。有學(xué)者對排除集體作為土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的當事人的理由總結(jié)了以下幾點:一、若承認農(nóng)戶對土地的承包經(jīng)營權(quán),又賦予集體在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中享有當事人的地位,則由于集體的相對強者地位,必然使其主導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。這就可能使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)脫離土地承包經(jīng)營權(quán)人的意志,從而否認土地承包經(jīng)營權(quán)人在物權(quán)效力范圍內(nèi)依法處分土地的權(quán)利;二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有獨立的財產(chǎn),不能像法人一樣破產(chǎn),不具有真正意義上的民事主體資格;三、集體不能取得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交換價值。我國實行的是土地公有制,集體在保持土地公有的前提下,將土地的使用權(quán)分配給各家各戶的農(nóng)民使用,集體并不能以交換土地使用權(quán)為手段來獲取土地利潤。[2]76-79

五、農(nóng)民權(quán)利救濟之可能性

在文章第二部分,筆者將村委會作為在土地規(guī)模經(jīng)營過程中農(nóng)民的“假想敵”,分析了其異化的可能性。事實上,并非所有的村委會都會出現(xiàn)異化,現(xiàn)實中不乏不敢跨越權(quán)力界限的村委會;然而,村委會即使沒有出現(xiàn)異化,由于其“執(zhí)政”能力有限、程序觀念淡薄等因素影響,其仍然存在侵害農(nóng)民權(quán)利的可能性。在很多國家機關(guān),尚且視程序如手續(xù),村委會就更容易視程序如包袱。因此筆者在文章這一部分探討農(nóng)民權(quán)利救濟的時候也包括了非異化的村委會在土地規(guī)模經(jīng)營進程中侵害農(nóng)民利益的情形。筆者將村委會對農(nóng)民利益的侵害分為兩種,一種是對農(nóng)民群體性的利益侵害;另一種是對農(nóng)民個體性的利益侵害。

村委會對農(nóng)民群體性利益侵害情形的發(fā)生,不僅僅可能是村委會的異化,也有可能是村委會的不當履行職權(quán)的行為。例如最高人民法院公告的浙江省樂清市樂城鎮(zhèn)石馬村村民委員會與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛案中,村委會在 2003年 8月 29日召開村民代表大會后,與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂了 2003年 8月 30日協(xié)議書。之后,村委會在沒有召開村民代表大會的情況下,又與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在 10月 16日簽訂新的協(xié)議書。雖然兩個協(xié)議書在約定的給付土地出讓款額及掛牌出讓后出現(xiàn)的情況如何處理等內(nèi)容上大致相同,但 2003年 8月 30日協(xié)議書明確約定競標多于 5 000萬元部分由村委會全部返回給順益公司的內(nèi)容,在 2003年 8月 29日召開的村民代表大會決議中卻沒有此項內(nèi)容。[10]在這個案例中,村委會始終代表村集體的利益與房地產(chǎn)公司進行交易,但最后的結(jié)果并沒有被村民所認同,并導(dǎo)致了以上訴訟,其原因就在于村委會在和房地產(chǎn)公司簽合同的過程中程序上存在瑕疵。對于這種情形下農(nóng)民權(quán)利的救濟途徑,最高院公告的這個案件對我們有很大的啟示作用,那就是村民大會或者村民代表大會授權(quán)村委會向人民法院提起訴訟,要求確認其之前的民事法律行為無效。具體到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題上,依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 48條第 1款之規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包,應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準。”如果村委會未經(jīng)上述程序直接將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包,那么村民便可以根據(jù)此條之規(guī)定要求解除承包合同,村民的主張應(yīng)該得到法院的支持,因為作為合同當事人的承包方?jīng)]有理由不知道,作為村集體經(jīng)濟組織成員以外的組織或者個人與村委會簽訂承包合同之前,應(yīng)該在村民會議或者村民代表會議上獲得通過。

村委會對農(nóng)民個體性利益侵害情形的出現(xiàn)是較多的。村委會對很多村民利益的入侵往往也需要通過各個擊破的方式將其化解為對個體的侵害。例如東窯村“圈地運動”的過程,歷經(jīng)數(shù)年,村委會針對不同農(nóng)戶的特點采取不同的手段。對此,在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)村民可以尋求以下救濟途徑。

第一種救濟途徑是訴訟。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 57條規(guī)定:“任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的,該流轉(zhuǎn)無效?！薄吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 27條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包人不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定?！比绻诔邪趦?nèi),村委會強迫村民進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或者未經(jīng)承包經(jīng)營權(quán)人同意而對承包地作出調(diào)整的,村民便可以根據(jù)上述條文之規(guī)定提起無效之訴。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 54條規(guī)定:“發(fā)包方有下列行為之一的,應(yīng)當承擔停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責(zé)任。(一)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主性;(二)違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地;(三)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);(四)假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);(五)以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標承包;(六)將承包地收回抵頂欠款;(七)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán);(八)其他侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。”因此,村委會如果有上述行為的,村民可以根據(jù)上述條文提起侵權(quán)之訴。

第二種救濟途徑是舉報?！吨腥A人民共和國刑法》第 342條規(guī)定:“違反土地管理法規(guī),非法占用耕地、林地等農(nóng)用地,改變被占用土地用途,數(shù)量較大,造成耕地、林地等大量毀壞的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金?！绷硗庾罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第 1條第 1款第 1項規(guī)定:“非法占用耕地‘數(shù)額較大’,是指非法占用基本農(nóng)田 5畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外耕地 10畝以上?！币罁?jù)該條款的規(guī)定,一些村委會不擇手段地從農(nóng)民手中收回土地進行非農(nóng)建設(shè)的行為很有可能已經(jīng)涉嫌非法占用農(nóng)用地罪,農(nóng)民可以據(jù)此向司法機關(guān)舉報。

第三種救濟途徑是上訪?！吨腥A人民共和國信訪條例》第 2條規(guī)定:“本條例所稱信訪,是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門(以下簡稱各級行政機關(guān))反映情況,提出意見、建議和要求,依法應(yīng)當由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?！痹摋l例第 3條規(guī)定:“各級行政機關(guān)應(yīng)當做好信訪工作,認真處理來信、接待來訪,傾聽人民群眾的意見、建議和要求,接受人民群眾的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。”上訪即該條例中所稱走訪形式,它是被寫進法律法規(guī)的正當權(quán)利。今天,新的上訪族主要產(chǎn)生于農(nóng)村以及城市貧困居民,他們認為自己的權(quán)益受到損害而有關(guān)部門沒有給予公正處理而執(zhí)著地到更高權(quán)力機構(gòu)尋求“說法”。[11]一些地方政府視上訪者如洪水猛獸,這里存在著地方官員的非公益性考慮,這個可以“理解”。但是社會上有很多人對上訪這種形式不予認同,其主要理由之一是擔心上訪者會給社會秩序帶來危害。實際上,上訪者上訪的目的是伸冤,他們對于公眾并無人身危險性。

雖然在各級信訪機構(gòu)的門前,徘徊著許多上訪的農(nóng)民。但是具體到每個村,數(shù)量其實很少。在農(nóng)民處于原子化的境況下,在任村干部是勢的力量,因為原子化的農(nóng)民是分散的,是難以集體行動的。[3]12

事實上,在當前的司法狀況下,我們必須承認,有些時候司法程序確實未必能及時地保護農(nóng)民權(quán)益。從經(jīng)驗層面看,一些涉及政策問題的土地糾紛在司法程序中難以解決,而相反,領(lǐng)導(dǎo)人的批示在一些案例中則比司法的效率更高。人們從自身生活經(jīng)驗出發(fā),總是試圖尋求對自己而言最有效率的救濟方式,向廣泛的不特定機關(guān)申訴就有可能獲得救濟的機會。[3]12這也是現(xiàn)實中一些農(nóng)民選擇上訪道路的原因。據(jù)筆者 2008年 3月在河南省駐馬店市的調(diào)研發(fā)現(xiàn),當?shù)匾恍┺r(nóng)民,與土地相關(guān)的權(quán)利受到侵害以后,通過正常的司法程序無法得到救濟,最后通過上訪得到了妥善的解決。不管地方政府是基于什么樣的動機,最后幫助農(nóng)民實現(xiàn)了一些權(quán)利,對于農(nóng)民來說,就是最現(xiàn)實的勝利。

六、結(jié)語

本文對村委會角色的理論預(yù)設(shè)是基于當前的社會環(huán)境和歷史時期所作出的,而近些年村委“賄選”的普遍化也許會加速村委會異化可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的進程。眾所周知,在很多村莊,競選村委會主任往往要耗資數(shù)十萬乃至數(shù)百萬,有人甚至借高利貸進行賄選,其背后的原因大家心知肚明。解決這一問題不可能一蹴而就,但是土地規(guī)模經(jīng)營的進程卻可能導(dǎo)致土地利用形式的不可逆轉(zhuǎn)。因此,在這一進程中,社會應(yīng)該對組織型的土地規(guī)模經(jīng)營所帶來的負面影響有進一步的認識,對技術(shù)型的土地規(guī)模經(jīng)營給予更多的關(guān)注;要進一步保護農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的自主性和主導(dǎo)性,增強農(nóng)民抵御“近距離”侵權(quán)的能力。

[1] 新華網(wǎng).全國各地紛紛探索土地流轉(zhuǎn)新模式.(2008-10-10)[2011-01-30].http:∥sh.villachina.com/2008-10-10/2140128.htm

[2] 左平良.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究.長沙:中南大學(xué)出版社,2007

[3] 賀雪峰.為什么村委會或農(nóng)民協(xié)會不能維護農(nóng)民利益.江蘇社會科學(xué),2004(4)

[4] 成思危.救美就算了吧,先反腐吧.(2008-11-23)[2011-01-30].http:∥www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsI D=138299

[5] 陳躬林、屈艷芳.“為小規(guī)模家庭經(jīng)營辯解”的理由并不充分.福建論壇 (經(jīng)濟社會版),2002(11):57

[6] 鄧小平.鄧小平文選 (第 3卷).北京:人民出版社,1993:355

[7] 葉琪,涂遠宏.農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營模式比較與選擇探析.農(nóng)村經(jīng)濟與科技,2005(8):6

[8] 秋風(fēng).農(nóng)民才是流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利主體.(2008-12-09)[2011-01-30].http:∥www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=42158

[9] 楊立新.物權(quán)法.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:171-172

[10] 北大法律信息網(wǎng).浙江省樂清市樂城鎮(zhèn)石馬村村民委員會與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛案.(2007-09-30)[2011-01-30].http:∥vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=fnl&gid=117563912

[11] 許志永.“上訪村”是一種社會病.百姓,2003,10:23

Protecting Farmers’Interests and Rights within the Form of Scale Management——Taking the Relation between the Far mers and the Committee of the Village as the Breakthrough Point

Wu Xiaobing

In the transfor mation progress from disperse management to scale management of farmland,farmers’interests and rights are most likely to be violated.Whoever the invisible or behind-the-scenes subjectof the original infringement is,the most possible direct infringer to the interests and rights of the far mers is the mean institution of the party awarding the contract of the land which is the Committee of the Village.The author considers that under the circumstances of scale management of land,the Committee of the Village driven by the interests may be dissimilated and become the triplex agent,playing the role as the pioneer of“The EnclusureMovement”.By earnest rethinking of the scale management of land,this article believes that there is a fundamental theory effecton protecting the interests and rightsof the far mers by specifying the rights of electing and leading of the scale management of farmland aswell as analyzing the relation of the rights and obligations bet ween the villagers and the Committee of theVillage.At the same time,under the current circumstancesof infringement of the Committee of the Village,there is a practical significance to protecting farmers’basic rights by clearing the redress approaches of the rights of the villagers.

Dissimilated;Organized-scale management;Technique-scale management;Option;Initiative rights

2011-03-01

吳小兵,衢州市柯城區(qū)人民檢察院書記員,郵編:324000。

(責(zé)任編輯:連麗霞)