章 慰

(浙江工商大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院，杭州310035)

政府與社會關(guān)系視角下的政府信用構(gòu)成要素研究

章 慰

(浙江工商大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院，杭州310035)

政府與社會是一種契約關(guān)系。政府信用的實(shí)質(zhì)就是在契約關(guān)系中政府的合法性問題。政府與社會的良性互動不僅構(gòu)成政府信用建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是政府信用要素研究的理論基礎(chǔ)。在政府與社會關(guān)系的視角下，結(jié)合政府信用的基本原則，提煉出了七大政府信用構(gòu)成要素，從系統(tǒng)、動態(tài)的角度分析了各構(gòu)成要素所需要遵循的原則和建設(shè)目標(biāo)。

政府;社會;良性互動;政府信用

現(xiàn)代政治是追求合法性的政治，公民的同意和信任是政府合法性的來源，政府信用是政府獲得公民同意和信任的基礎(chǔ)。但在現(xiàn)代政治中，人們對政府的質(zhì)疑成為常態(tài)，政府如何基于信用獲得同意與信任成為任何現(xiàn)代政府都無法回避的問題。中國政府正經(jīng)歷并主導(dǎo)著一場社會變革與轉(zhuǎn)型，其間不可避免的要出現(xiàn)政府與社會的緊張與沖突，政府因此會不時遭遇信任危機(jī)。如何通過對政府信用度深入剖析，化解緊張與沖突，鞏固公民對政府的信任基礎(chǔ)，形成良性的政府與社會關(guān)系，于當(dāng)今的中國改革和發(fā)展具有急迫且特殊的意義。

一、政府與社會的互動關(guān)系：政府信用研究的新視角

簡單地說，“政府信用是指國家行政機(jī)關(guān)在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中能夠履行契約而取得的信任”［1］。政府信用一體兩面，政府是政府信用的主體，通過自身的信用建設(shè)影響社會對“政府信用”的評價;社會是政府信用的客體，是政府信用的作用對象并反作用于政府，政府會基于社會的回應(yīng)加強(qiáng)自身的信用建設(shè)。因此，政府與社會的互動關(guān)系構(gòu)成了政府信用的基礎(chǔ)，它甚至決定著政府信用建設(shè)方向和效用。事實(shí)上，政府與社會不同的互動模式構(gòu)成了政府信用的不同圖景。在“弱政府——弱社會”的關(guān)系中，既缺乏強(qiáng)有力的政府，又缺乏有效的整合機(jī)制，無法形成強(qiáng)有力的社會力量，從而導(dǎo)致社會不穩(wěn)和政權(quán)更迭頻繁的動蕩局面，政府信用無處談起。在“弱政府——強(qiáng)社會”的關(guān)系格局中，政府權(quán)力局限在有限的范圍內(nèi)，無力對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行有效管理從而讓位于社會力量的強(qiáng)有力參與，社會治理很大程度上取代政府治理，政府信用的實(shí)效性被嚴(yán)重削弱。“強(qiáng)政府——弱社會”的互動模式是以政府全面、深入干預(yù)社會事務(wù)和公民及公民組織參與公共事務(wù)普遍不足為鮮明特征的。在這種互動模式中，由于公民及公民組織需求表達(dá)意識的薄弱以及表達(dá)機(jī)制的缺失使得政府信用建設(shè)的外在推動力喪失了，僅僅依靠政府自身執(zhí)政能力建設(shè)來維護(hù)政府信用。盡管政府信用建設(shè)在政府自身的努力下取得了不少進(jìn)展，但依然存在許多不足。在“強(qiáng)政府——強(qiáng)社會”模式中，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于突出位置，有將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)大能力;社會力量及其社會自主性也很強(qiáng)，能夠積極有效的參與社會事務(wù)。也就是說，一方面，其政府機(jī)構(gòu)具有明顯的自主性;另一方面，社會力量及其組織化程度也是相當(dāng)高的，能夠以強(qiáng)有力的地位與政府在制度框架內(nèi)進(jìn)行對話。［2］65從政府信用建設(shè)來看，這種關(guān)系模式既賦予了政府信用的重要作用和政府自身積極建設(shè)政府信用的現(xiàn)實(shí)可能，又保證了社會回應(yīng)能夠被政府感知從而成為政府信用建設(shè)的重要外在推動力。

在政府信用建設(shè)中突出政府與社會的互動關(guān)系也是我國政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。在改革開放以前，我國政府與社會的關(guān)系模式是典型的“強(qiáng)政府——弱社會”模式。30余年改革使中國的政府與社會關(guān)系逐漸從國家主義模式中走了出來，政府開始還權(quán)于社會，政府的權(quán)力漸漸從部分社會領(lǐng)域退出，而社會的力量開始積聚與壯大起來。［2］66盡管“強(qiáng)政府——強(qiáng)社會”的關(guān)系模式在短期內(nèi)還無法形成，但是公民社會的發(fā)展壯大是未來的發(fā)展趨勢，這為政府信用建設(shè)提出了挑戰(zhàn)和契機(jī)。因此，在新形勢下，準(zhǔn)確把握政府與社會的關(guān)系構(gòu)成了政府信用建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、政府信用構(gòu)成要素的研究路徑：政府與社會良性互動及政府信用的實(shí)質(zhì)

在社會契約論看來，政府源于人們的契約。在自然狀態(tài)，人與人之間處于一種平等狀態(tài)，“一切權(quán)力和管轄權(quán)都是相互的，沒有一個人享有多于別人的權(quán)力”［3］。在這種狀況下，如果沒有超越個體的權(quán)力機(jī)構(gòu)，社會將會陷入混亂，甚至帶來“一切人反對一切人的”戰(zhàn)爭狀態(tài)。為此，個體通過協(xié)商、合作等方式制定了一種“確定的規(guī)定了的、眾所周知的法律、為共同的同意接受和承認(rèn)是非的標(biāo)準(zhǔn)和裁決他們之間一切糾紛的共同尺度”［4］77“找到了裁決一切爭執(zhí)的知名的和公正的裁判者”［4］78“把所有不排斥他可以向社會建立的法律請求保護(hù)的事項(xiàng)都交由社會處理，于是每一個別成員的一切私人判決都被排除，社會成了仲裁人員，用明確不變的法規(guī)來公正地和同等地對待一切當(dāng)事人”［4］53。這就是政治社會或者說政府及政府管理者的起源，政府只是最大化滿足社會成員利益的制度性手段，它通過合法行使權(quán)力保護(hù)人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全。政府之所以能夠?qū)ι鐣M(jìn)行政治統(tǒng)治和社會管理，一個根本的原因就是社會對政府合法性的認(rèn)同，公眾對政府合法性的認(rèn)同程度越高，就越能信任政府，越能在政府的規(guī)范下行動。因此，政府與社會的關(guān)系就是一種契約關(guān)系，政府信用的實(shí)質(zhì)，就是在契約關(guān)系中政府的合法性問題。政府合法性，一方面來源于社會中作為精神存在的信仰、價值等思想意識，另一方面來源于一定社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系所決定的利益關(guān)系，對社會各階級或階層利益的滿足是政府合法性的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是根本的源泉。政府對社會各階層利益的滿足表現(xiàn)為政治績效，政治績效越高，政府的合法性也越高，政府信用也就越能體現(xiàn)出來。

政府的合法性主要從兩個標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出來：最高標(biāo)準(zhǔn)，從民主制度的根本原則出發(fā)，政府合法性必須建立在社會成員需求的滿足及其認(rèn)同的基礎(chǔ)上;基本標(biāo)準(zhǔn)，政府必須提供社會所需的基本公共產(chǎn)品和公共物品。這其實(shí)是政府的一種基本職能界定，也是政府對社會的邊界，政府在邊界內(nèi)做好自己所要做的，就具有合法性。因此，以上兩點(diǎn)是政府信用建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。具體來說，政府在享有社會賦予的強(qiáng)制力的同時，必須負(fù)有一定的社會義務(wù)和責(zé)任，這是政府作用的體現(xiàn)，也是政府信用的實(shí)現(xiàn)路徑。

首先，要確保國家和人民的安全，這是政府的基本義務(wù)。政府要依靠其強(qiáng)制力保衛(wèi)國家的獨(dú)立和主權(quán)，保護(hù)公民的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)穩(wěn)定的社會秩序。第二，要保持社會經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定，政府要通過制定法律規(guī)定社會成員和社會組織能做什么、不能做什么，建立統(tǒng)一的社會規(guī)范。第三，要解決社會公共問題，通過公共物品和公共服務(wù)的提供，實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。第四，要協(xié)調(diào)階級和利益矛盾，促進(jìn)社會的公平和正義。第五，從經(jīng)濟(jì)全球化來說，政府要承擔(dān)國際責(zé)任，在世界上樹立大國負(fù)責(zé)任的態(tài)度，增強(qiáng)我國政府在國家上的話語權(quán)。

三、政府信用構(gòu)成要素分析

政府與社會是一種契約關(guān)系，這種契約關(guān)系的維護(hù)一方面要求社會公眾對政府合法性的認(rèn)同并對政府進(jìn)行必要約束，另一方面要求政府通過權(quán)力的運(yùn)用履行社會責(zé)任，這是政府對社會的職能界限。正是從這種意義上說，政府信用就是政府和社會長期互動的政府合法性問題。下面結(jié)合政府信用的五大特征：公共性、規(guī)范性、責(zé)任性、規(guī)范性、示范性，提煉出七個政府信用的構(gòu)成要素。

(一)公共決策

公共決策作為政府實(shí)現(xiàn)社會管理的基本途徑，是公共管理的首要環(huán)節(jié)，貫穿于公共管理過程的始終，要求保持其科學(xué)性和持續(xù)性。決策的科學(xué)性要求決策者及其他參與者在決策制定過程中充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、知識和方法，采用科學(xué)合理的決策程序保證決策能夠符合社會規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需求。公共決策的科學(xué)性，直接關(guān)系到政府的行政能力，影響公眾對政府決策的信心。公共決策從制定到實(shí)施再到政策效果的反饋需要較為長期的評估和考察，而且各項(xiàng)決策之間也并非是完全獨(dú)立的，應(yīng)該放在一個系統(tǒng)、持續(xù)的政策環(huán)境中加以考察。因此，公共決策的持續(xù)性構(gòu)成了政府信用在公共政策上的另一個要求。大量歷史經(jīng)驗(yàn)表明，碎片化的、朝令夕改的公共決策非但不能起到應(yīng)有的政策效果，還會引起一系列社會問題，影響政府的社會信用。如不可思議卻反復(fù)出現(xiàn)的“毒奶粉事件”，嚴(yán)重?fù)p害了政府信用，其源頭在于政策法規(guī)的不科學(xué)和碎片化。雖然我國早在1995年就頒布過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，但該法尚存在不少不科學(xué)之處，如對各類違法、犯罪行為的規(guī)定過于粗放、采用成品導(dǎo)向的抽查式檢查等。為應(yīng)對該法的不足以及毒奶粉事件導(dǎo)致的負(fù)面影響，全國人大常委會于2009年2月28日通過了《中華人民共和國食品安全法》，確立了以食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，明確食品安全風(fēng)險評估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。不無遺憾的是，修正后的食品安全法并未有效抑制食品衛(wèi)生安全事件的發(fā)生。

(二)法治建設(shè)

簡單地說，“合法性是對政治權(quán)力的承認(rèn)”［5］。從這個角度講，“它試圖解決一個基本的政治問題，而解決的辦法即在于同時證明政治權(quán)力與服從性”［6］。從法律的意義上來說，政府合法性的保障，事實(shí)上就是政府依法治國的能力和水平。法治建設(shè)首先在于法治社會的建設(shè)，這是現(xiàn)代社會的重要體現(xiàn)。法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，是公眾保護(hù)自己的一個重要途徑，政府必須完善法律體系的建設(shè)，做到有法可依。同時，要優(yōu)化司法途徑，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，做到法律面前人人平等，才能讓法律真正成為公眾的保護(hù)傘。第二，法制建設(shè)在于法治政府的建設(shè)，也就是說政府要依法行政，讓行政程序合法化，對行政自由裁量權(quán)實(shí)行可行性的監(jiān)控。法律是契約的最好體現(xiàn)，對政府權(quán)力和公民權(quán)利進(jìn)行了界定，防止了前者對后者的任意干預(yù)，這是政府信用的制度保障。毒奶粉事件的發(fā)生實(shí)際上也凸顯了政府法治建設(shè)的滯后。毒奶粉事件的曝光源于受害者、網(wǎng)友、媒體等社會力量，而非食品安全衛(wèi)生管理部門，這其中部分原因是政府監(jiān)管不力或政府部門及領(lǐng)導(dǎo)出于私人或部門利益與不法分子建立牢固的裙帶關(guān)系，監(jiān)督形同虛設(shè)。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、貪污腐敗的行政行為與建設(shè)公務(wù)員隊(duì)伍、構(gòu)建法制化政府的原則相違背，并嚴(yán)重威脅到公眾利益，容易喪失政府合法性，嚴(yán)重威脅政府信用。

(三)公共服務(wù)

提供公共服務(wù)是政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中最為基本的功能，也是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念。加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，完善社會保障體系，維護(hù)社會安全、保護(hù)環(huán)境等社會公共服務(wù)的提供是當(dāng)今世界各國政府維持政府合法性的必須選擇，也是維護(hù)和提高政府公信力的必要保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性和公民權(quán)利。公共服務(wù)的提供要求做到三點(diǎn)：及時、到位和均等化。及時，要求政府暢通信息表達(dá)渠道，在第一時間了解、滿足公眾需求，通過政策制定、資金提供、信息回饋等舉措回應(yīng)對社會服務(wù)的需求。到位，要求政府準(zhǔn)確把握社會需求及輕緩情況，腳踏實(shí)地地、有針對性地提供社會服務(wù)，做到實(shí)事求是，不浮夸、不搞政績工程，急群眾所需、想群眾所想。公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化有助于公平分配，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。它要求政府統(tǒng)籌地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的公共服務(wù)供給。具體而言，政府應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的方針;堅(jiān)持基礎(chǔ)教育的公益性，努力實(shí)現(xiàn)教育公平;堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性，努力構(gòu)建公共衛(wèi)生服務(wù)體系;加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活;堅(jiān)持實(shí)施積極的就業(yè)政策，健全公共就業(yè)服務(wù)體系。

(四)政務(wù)公開

長期以來，政務(wù)不公開是社會質(zhì)疑政府信用的重要原因，它使社會大眾游離于政府決策之外，喪失了社會對政府的合法性認(rèn)同。而且信息不公開容易滋生違規(guī)、違法等腐敗事件，嚴(yán)重侵蝕政府的廉潔性。因此，政務(wù)公開成為當(dāng)下各級政府積極構(gòu)建“透明政府”“陽光政府”的重要舉措。政務(wù)公開，首先在于政府主動進(jìn)行信息公開，通過新聞發(fā)布會、聽證會、相關(guān)的媒體等方式，做到人事管理公開、財(cái)務(wù)公開、決策公開，做到公開及時，信息真實(shí)，防止行政過程中的暗箱操作和隨意性等失信行為發(fā)生。政務(wù)公開的另一個要求是建立電子政府，通過政府門戶網(wǎng)站等電子政務(wù)平臺向社會提供信息公布和信息反饋的互動窗口，既保證社會大眾的知情權(quán)又能及時回應(yīng)群眾的現(xiàn)實(shí)需求。公開是最好的防腐劑，建設(shè)透明的電子政務(wù)公開系統(tǒng)，及時、準(zhǔn)確的公布信息是政府政務(wù)公開的必然選擇。在應(yīng)對上述毒奶粉事件中，政府一方面及時將事件調(diào)查、處理全過程向社會公開，并積極回應(yīng)公眾的質(zhì)疑和需求，另一方面應(yīng)將對不法分子的懲處置于公眾的監(jiān)督之下。

(五)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

制度建設(shè)是手段，隊(duì)伍建設(shè)是根本，是制度建設(shè)的落腳點(diǎn)。重塑政府信用，關(guān)鍵在于建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。政府要進(jìn)一步完善《公務(wù)員法》，以此作為基本規(guī)范，完善公務(wù)員的準(zhǔn)入機(jī)制、退出機(jī)制，加強(qiáng)對公務(wù)員的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、考核和獎懲，全面提高國家公務(wù)員的整體素質(zhì)，奠定政府信用的人才基礎(chǔ)。公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)關(guān)鍵是廉政勤政的建設(shè)，這是對公務(wù)員的基本要求。各層級的公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢牢樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，樹立服務(wù)社會的意識，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的精神，廉潔奉公。

(六)信用監(jiān)控體系建設(shè)

導(dǎo)致政府信任危機(jī)的一個深層次原因是信用監(jiān)督體系的不完善，沒有監(jiān)督的力量任何制度都會失靈。信用監(jiān)督體制包括體制性監(jiān)控和社會性監(jiān)控。在應(yīng)對毒奶粉事件中，政府加強(qiáng)和完善了體制性監(jiān)控，大力健全和完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和懲罰機(jī)制，加強(qiáng)政府部門的協(xié)調(diào)合作，實(shí)行對違法犯罪行為的聯(lián)合懲治，努力提高體制監(jiān)督的效率。此外，政府還靈活運(yùn)用社會性監(jiān)控緩解危機(jī)，如拓寬人們?nèi)罕姳O(jiān)督渠道，堅(jiān)持聽證制度、民主懇談制度、加大媒體的輿論監(jiān)督和公民個體的話語權(quán)，建立起多層次、全方位的監(jiān)督體系。只有體制性監(jiān)控和社會監(jiān)控性雙管齊下，政府才能化危機(jī)為公民的合法性認(rèn)同，提升政府信用。

(七)國際責(zé)任

在全球化日益深入的時代背景下，政府信用已經(jīng)不僅僅局限于國內(nèi)民眾對政府行為的評價，還接受世界各國的檢驗(yàn)與評價。中國作為最大的發(fā)展中國家，理應(yīng)在國際事務(wù)中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。中國政府的國家責(zé)任主要在四個方面：一是把中國自己的事情辦好，這是我國對國際社會能盡的最重要責(zé)任;二是履行國際規(guī)則，信守聯(lián)合國憲章和國家法準(zhǔn)則;三是應(yīng)對人類面臨共同挑戰(zhàn)的責(zé)任，包括氣候變化、環(huán)境污染、跨國犯罪等;四是促進(jìn)世界的和平和發(fā)展的責(zé)任。但是國際責(zé)任的承擔(dān)要根據(jù)本國的國情，與中國政府的實(shí)際能力相協(xié)調(diào)。自主承擔(dān)力所能及的國際責(zé)任，不僅可以削減“中國威脅論”，提高國際形象，贏得國際信任，為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展贏得更好的國際環(huán)境。

四、結(jié) 語

政府信用危機(jī)的實(shí)質(zhì)是未能處理好政府與社會的關(guān)系。政府信用建設(shè)是一個長期的、系統(tǒng)的社會工程，它要求政府和社會良性互動以及在此基礎(chǔ)上形成良性推力，在二者的“共治”中最終走向“善治”。因此，需要把握以下三個原則：

第一，政府與社會良性互動原則。政府信用建設(shè)除了政府自身建設(shè)，包括相關(guān)制度建設(shè)、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和公共服務(wù)意識的培養(yǎng)之外，還應(yīng)看到社會的力量，讓更多的社會主體參與到政府信用建設(shè)中來，提高其他社會主體的政治參與度，回應(yīng)公眾的需求，提高公眾的合法性認(rèn)同。

第二，各信用構(gòu)成要素統(tǒng)合原則。在政府與社會關(guān)系視角下，政府信用構(gòu)成的七大要素并不是互相獨(dú)立的，而是統(tǒng)合于政府信用這一制度框架中相互聯(lián)系、相互影響的子系統(tǒng)，需要在變動中把握各自間的關(guān)系。

第三，動態(tài)平衡原則。政府信用建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要對政府信用構(gòu)成要素進(jìn)行綜合評估，既需全面評估又需有針對性的信用建設(shè)舉措，并要充分考慮社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等制約條件，在復(fù)雜的社會環(huán)境中尋求動態(tài)平衡。

［1］沈海軍．政府信用概念辨析［J］．理論學(xué)刊，2003(2)．

［2］顏如春．當(dāng)代中國的政府與社會關(guān)系模式探析［J］．探索，2006(3)．

［3］霍布斯．利維坦［M］．北京：商務(wù)印書館，1995：5．

［4］約翰·洛克．政府論(下篇)［M］．北京：商務(wù)印書館，1993．

［5］讓—馬克·夸克．合法性與政治［M］．北京：中央編譯出版社，2002：10．

［6］雷蒙·阿?。裰髋c極權(quán)主義［M］．巴黎：加利馬爾出版社，1976：52．

A Research on the Components of Governmental Credit Under the Perspective of Relationship Between Government and Society

ZHANG Wei
(School of Continual Education，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310035，China)

The relationship between government and society is contractual．The essence of governmental credit is an issue of governmental legality in the contact between governmental and society．Optimum interaction consists of governmental credit building．And the governmental credit composing main elements research is also based on it．This paper，from the perspective of government and society，by combining with the basic principles of the governmental credit，and refines out seven elements of governmental credit，and analyzes the principles and building goals of this elements from systematic and dynamic views．

government;society;optimum interaction;governmental credit

(責(zé)任編輯 陶舒亞)

C912．3

A

1009-1505(2011)04-0080-05

2010－12－28

浙江省社會科學(xué)聯(lián)合會項(xiàng)目《政府與社會關(guān)系視角下的政府信用構(gòu)成要素研究》(06N14)

章慰，男，浙江蘭溪人，浙江工商大學(xué)成人(繼續(xù))教育學(xué)院講師，主要從事教育管理與研究工作。