李 敏

(武警學(xué)院 基礎(chǔ)部,河北 廊坊 065000)

突發(fā)事件應(yīng)急管理中的規(guī)范社會(huì)資本

李 敏

(武警學(xué)院 基礎(chǔ)部,河北 廊坊 065000)

現(xiàn)實(shí)中存在的規(guī)范社會(huì)資本缺失、異化、滯后問題導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急管理乏力。加強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)急管理,需要完善規(guī)范社會(huì)資本體系,增強(qiáng)對(duì)規(guī)范社會(huì)資本的控制,優(yōu)化規(guī)范社會(huì)資本結(jié)構(gòu)。

社會(huì)資本;規(guī)范;突發(fā)事件;應(yīng)急管理

社會(huì)資本指社會(huì)組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò),他們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率。[1]規(guī)范社會(huì)資本指人們?cè)谫Y源稀缺的環(huán)境中的節(jié)約交易費(fèi)用,從而更有效地利用資源,通過人與人之間長期培養(yǎng)而形成的對(duì)人類行為約束的規(guī)則。規(guī)范作為一種被調(diào)用的社會(huì)資本引入突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域,具有強(qiáng)大的社會(huì)整合、行為規(guī)制、超越集體困境以及社會(huì)凝聚作用。然而,現(xiàn)實(shí)中規(guī)范社會(huì)資本存在的問題影響其作用的發(fā)揮,對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

規(guī)范社會(huì)資本存在問題及對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的負(fù)面影響

(一)規(guī)范社會(huì)資本缺失導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急管理缺位

第一,制度化規(guī)范缺失,導(dǎo)致公眾參與的非制度化?，F(xiàn)有制度不完善、不科學(xué),如政務(wù)公開制度、上訪制度等,一定程度上阻塞了公眾利益的表達(dá)渠道,限制了公眾的知情權(quán),不利于政府了解公眾的意愿和要求。公眾參與的制度化缺失,致使許多公眾選擇不參與或“搭便車”或以非制度化形式參與。制度的有效供給不足制約了規(guī)范社會(huì)資本的形成和轉(zhuǎn)化。人們無法進(jìn)行制度化參與而選擇非制度化參與,容易引發(fā)或惡化突發(fā)事件。有限的參與也因耗費(fèi)大量成本而達(dá)不到預(yù)期效果。

第二,法律規(guī)范匱乏,導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急管理的混亂。雖然我國已制定了一系列相關(guān)法律法規(guī),如《憲法》、《刑法》、《集會(huì)游行示威法》及其實(shí)施條例、《治安管理處罰法》以及《信訪條例》等,但尚未形成一個(gè)完整、規(guī)范的執(zhí)法體系。總體而言,現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)中,政策性、模糊性的規(guī)定多,程序性、可操作性條款少。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更多地規(guī)定了政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的責(zé)任,對(duì)于其他社會(huì)組織和公眾的責(zé)任規(guī)定不足,只強(qiáng)調(diào)“任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息”,而對(duì)危機(jī)捐贈(zèng)、危機(jī)教育和危機(jī)管理人力資源的培養(yǎng)等只有簡略的規(guī)定。可見,現(xiàn)有法律并沒有給公民社會(huì)更多的空間,公民社會(huì)內(nèi)部的互惠規(guī)范很難形成。由此導(dǎo)致的規(guī)范社會(huì)資本缺失使得突發(fā)事件應(yīng)急管理缺位,不利于突發(fā)事件的有效處置。在2008年初的冰雪災(zāi)害中,郴州一度與外部完全隔絕。在危機(jī)狀態(tài)下,商家趁機(jī)抬高物價(jià),平時(shí)5角錢一根的蠟燭賣到了2元5角;彬電國際為了保證自己的電線,而剪斷了電業(yè)局的電線,政府有關(guān)部門卻沒有出面制止,造成了社會(huì)秩序的混亂。

(二)規(guī)范社會(huì)資本異化導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急管理乏力

突發(fā)事件應(yīng)急管理中的規(guī)范社會(huì)資本存在著規(guī)范不清或執(zhí)行規(guī)范的任意性等異化問題。這導(dǎo)致了兩種不良后果：一是規(guī)范的執(zhí)行者自作主張制定相應(yīng)的具體規(guī)范;二是盲目行動(dòng)。造成規(guī)范社會(huì)資本異化的原因是復(fù)雜的,主要是由以下幾對(duì)矛盾所產(chǎn)生的：一是規(guī)范惰性與突發(fā)事件復(fù)雜性的矛盾。任何一種形式(不論是道德、制度或法律)的規(guī)范都是對(duì)現(xiàn)存社會(huì)關(guān)系的肯定,一經(jīng)建立,就保持相對(duì)的穩(wěn)定性,并容易變成僵化的模式。而突發(fā)事件卻是經(jīng)常處于發(fā)展變化之中的,具有緊迫性和不確定性,往往是制訂法律法規(guī)時(shí)所無法預(yù)料的,管理者有時(shí)不得不隨機(jī)應(yīng)變。因此,突發(fā)事件應(yīng)急管理與其他公共管理活動(dòng)相比,存在著如何“適度”的困境。二是規(guī)范的普適性與規(guī)范主體的壟斷性矛盾。從規(guī)范的本性來看,一種形式的規(guī)范在其適用范圍內(nèi)具有普適性,每個(gè)人都處于規(guī)范的控制和約束之下。但是規(guī)范主體是規(guī)范的制定者和執(zhí)行者,極易在突發(fā)事件應(yīng)急管理中描上重重的人治色彩。正是由于規(guī)范社會(huì)資本存在著產(chǎn)生以上矛盾的可能性,因而并不總是發(fā)揮出積極功能,時(shí)常出現(xiàn)功能失調(diào)和功能紊亂狀況,致使突發(fā)事件應(yīng)急管理困難重重。比如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,由于執(zhí)行中存在對(duì)突發(fā)事件界定不清、任意曲解法條規(guī)定或?qū)]有規(guī)定的情況隨意適用法條等問題,因而在某些突發(fā)事件(如2008年初的雪災(zāi))的應(yīng)對(duì)中,并沒有發(fā)揮很大的作用。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》起草專家組成員莫紀(jì)宏稱：“在此次救災(zāi)中,法律和預(yù)案只起到一些補(bǔ)充細(xì)節(jié)的作用,法律沒太派上用場(chǎng)?！盵2]因規(guī)范不明、規(guī)范不完善而失去規(guī)范的持續(xù)引導(dǎo),加之人治大于法治現(xiàn)象的廣泛存在,人們認(rèn)為既可以這樣行動(dòng)又可以那樣行動(dòng),行為就失去了標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范社會(huì)資本異化給中國社會(huì)變遷趨勢(shì)的常態(tài)運(yùn)行帶來了新的不確定性因素,提高了社會(huì)穩(wěn)定的“熵”,使得資本原狀易于和其它社會(huì)不穩(wěn)定因素發(fā)生互動(dòng),從而產(chǎn)生以至惡化了突發(fā)事件的局部或整體性影響。

(三)規(guī)范社會(huì)資本滯后導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急管理失位

第一,就規(guī)范社會(huì)資本結(jié)構(gòu)而言,現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本發(fā)展滯后,與突發(fā)事件應(yīng)急管理不相適應(yīng)。這種滯后性,突出地表現(xiàn)在傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中局限性的普遍存在。傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本是基于農(nóng)業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而產(chǎn)生,依附于血緣關(guān)系、親緣關(guān)系而形成的,主要靠習(xí)慣、習(xí)俗、傳統(tǒng)道德和宗法制度的力量來規(guī)范行為的一種社會(huì)資本形式。我國傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本在現(xiàn)實(shí)中的局限性對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的負(fù)面影響,突出地表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)家本位而缺乏開放精神,影響突發(fā)事件應(yīng)急管理力量的整合。過于強(qiáng)調(diào)憑借血緣共同體的家族優(yōu)勢(shì)和宗族紐帶來形成和維持,極易在整個(gè)社會(huì)生活中滋生“特殊主義價(jià)值觀”。這種價(jià)值觀“僅憑與行為者之屬性的特殊關(guān)系而認(rèn)定對(duì)象身上的價(jià)值的至上性”。[3]這樣便難以形成相互之間的最大認(rèn)同和接納,難以整合成為整體性社會(huì)資本。這種排他性、封閉性和不平等性的存在,影響著現(xiàn)代公民意識(shí)和公共精神的形成,從而影響著突發(fā)事件應(yīng)急管理力量的整合。二是強(qiáng)調(diào)倫理本位而缺乏理性精神,構(gòu)成突發(fā)事件應(yīng)急管理的破壞力量。倫理本位者,關(guān)系本位也。因我國傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本重視等級(jí)、輩分、禮儀等非正式規(guī)則的安排,人際關(guān)系主要由倫理所支撐的帶有濃厚歷史傳統(tǒng)印記的習(xí)俗和慣例來調(diào)節(jié),帶有強(qiáng)烈的泛道德傾向。[4]因而,其獲得不是理性化或制度化的構(gòu)建過程,而是在人際交往中基于習(xí)慣的力量或感性的表達(dá)獲得的。這些習(xí)俗、意識(shí)等是引發(fā)突發(fā)事件的“隱形燃彈”,只要和某些突發(fā)事件因子結(jié)合,就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的破壞效應(yīng),從而構(gòu)成突發(fā)事件應(yīng)急管理的破壞力量。三是強(qiáng)調(diào)宗法本位而缺乏法治精神,限制突發(fā)事件應(yīng)急管理中規(guī)范社會(huì)資本功能的發(fā)揮。對(duì)宗法制度過度強(qiáng)調(diào)的傳統(tǒng)和個(gè)人在建構(gòu)自己的規(guī)范社會(huì)資本時(shí)權(quán)力的廣泛介入,使中國社會(huì)缺乏法治精神。人治的泛濫不僅造成制度的軟化,而且為政治權(quán)力的全面擴(kuò)張和滲透提供了機(jī)會(huì)?？孔诜ㄖ贫葋砭S持的傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本,削弱理性權(quán)威力量的地位,威脅理性合法的制度和政策的實(shí)施,從而限制了民主政治制度、法律規(guī)范等現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二,就現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本而言,發(fā)育不良與分布不均共生,限制了突發(fā)事件應(yīng)急管理中社會(huì)資本作用的發(fā)揮。一方面,中國公民社會(huì)基礎(chǔ)非常薄弱,社會(huì)從屬于國家,公民依附于政府,政府的直接管理廣泛滲透于社會(huì)生活的方方面面。在這種背景下艱難發(fā)展起來的現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本明顯發(fā)育不良,在中國社會(huì)資本總體構(gòu)成中所占比重較小,并且極易被異化。另一方面,當(dāng)前現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本在中國的分布呈現(xiàn)出地域和社會(huì)階層上的不均衡性。就地域而言,東部、城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本密度和存量明顯要高于中西部、農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。就社會(huì)階層而言,每一個(gè)社會(huì)階層所擁有的物質(zhì)條件和受教育經(jīng)歷的差異又使其成員所擁有的現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本存在很大區(qū)別。[5]我國現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本的發(fā)育不良與分布不均,直接影響到部分公民的規(guī)范意識(shí)和合作意識(shí)乃至整個(gè)社會(huì)公民觀念和公共精神的形成,進(jìn)而直接影響到突發(fā)事件應(yīng)急管理的進(jìn)程。

完善突發(fā)事件應(yīng)急管理中的規(guī)范社會(huì)資本

(一)加大規(guī)范力度,完善規(guī)范社會(huì)資本體系

第一,加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的制度供給。一是建立多元參與機(jī)制。為了保證突發(fā)事件應(yīng)急管理的科學(xué)化,須建立由政府官員、專家學(xué)者、公眾與社會(huì)組織參與的多元機(jī)制。這種多元參與機(jī)制能夠使政府充分注意到利害關(guān)系人的利益與切身感受,從而提高公眾的回應(yīng)度。二是完善政務(wù)公開制度,賦予公眾相應(yīng)的知情權(quán)。有必要借鑒國外行政公開立法的經(jīng)驗(yàn),制定與我國實(shí)際相結(jié)合的政務(wù)公開法。三是完善聽證制度。一方面,應(yīng)擴(kuò)大我國舉行聽證會(huì)的政策問題的范圍;另一方面,應(yīng)逐步完善聽證會(huì)代表的遴選制度,完善聽證程序制度和會(huì)后反饋制度。

第二,健全突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)法律。一是完善我國突發(fā)事件應(yīng)急管理法制的憲法基礎(chǔ)。在《憲法》中更明確地規(guī)定緊急狀態(tài)制度,在明確全國人大常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院等國家機(jī)關(guān)擁有相應(yīng)的緊急狀態(tài)決定權(quán)與宣布權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確規(guī)定國家建立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制和緊急狀態(tài)法律制度,為突發(fā)事件應(yīng)急管理提供更有力的憲法保障。二是補(bǔ)充現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急管理法律中的空白。在進(jìn)一步完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上,制定《恐怖事件應(yīng)急法》、《雪災(zāi)應(yīng)對(duì)法》、《自然災(zāi)害救助法》等,制定《行政征用法》、《行政補(bǔ)償法》,制定《行政程序法》時(shí)增設(shè)行政緊急程序章節(jié),就行政應(yīng)急措施的適用范圍、程序及原則、約束機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制等加以具體規(guī)定,從而賦予突發(fā)事件應(yīng)急管理部門必要的緊急權(quán)力,保證應(yīng)急效率。三是對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進(jìn)行法律解釋、廢止法律或某些條文等,以消除立法矛盾和沖突,克服應(yīng)急法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)的弊端,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(二)增強(qiáng)對(duì)規(guī)范社會(huì)資本的控制,防止其異化

第一,強(qiáng)化規(guī)范社會(huì)資本運(yùn)行的控制手段。控制手段主要有司法手段、行政措施、社會(huì)輿論等。司法手段保證法律后果的真正落實(shí)。要樹立依法辦事的觀念和習(xí)慣,改革、完善司法制度,提高司法水平,實(shí)行嚴(yán)密的法律監(jiān)督制度,健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。行政措施是行政命令、紀(jì)律等規(guī)范得以實(shí)施的保證。突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中,行政命令的作用范圍與法律相比,要窄得多,它主要是針對(duì)特定的人和特定的事而言,違反行政命令.就必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。社會(huì)輿論是道德、習(xí)俗等規(guī)范轉(zhuǎn)化為行為的中間力量。要通過社會(huì)輿論的評(píng)價(jià),支持和贊揚(yáng)良善行為,反對(duì)和譴責(zé)邪惡行為,引起人們對(duì)自己行為的正確認(rèn)識(shí)。當(dāng)人們的行為偏離或違反道德、習(xí)俗的規(guī)定時(shí),就會(huì)受到社會(huì)輿論的譴責(zé),從而對(duì)違反者造成巨大的心理壓力,促使其行為回歸道德、習(xí)俗所允許的范疇。完善社會(huì)控制手段,還需要注意兩方面的工作：一是社會(huì)控制手段之間的協(xié)調(diào)。法律是根本,司法手段是國家對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制的基礎(chǔ),行政措施是從法律中派生出來的,其內(nèi)容和方法都不能超越法律所允許的范圍。在此基礎(chǔ)上,社會(huì)輿論應(yīng)成為一種獨(dú)立的力量,用來督促人們的行為。二是社會(huì)控制強(qiáng)度適當(dāng)。其標(biāo)準(zhǔn)是：一方面保證社會(huì)有序發(fā)展,社會(huì)秩序穩(wěn)定;另一方面保障公民個(gè)人所應(yīng)具有的權(quán)利和自由。[6]

第二,引導(dǎo)人們牢固樹立社會(huì)主義法治理念。為防止規(guī)范社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)生異化,需要消除法律虛無主義和法律至上主義的傳統(tǒng)意識(shí),樹立社會(huì)主義法治理念,將法治作為每個(gè)人尤其是政府公務(wù)人員的價(jià)值追求和行為準(zhǔn)則。由于我國長期以來傳統(tǒng)的人治觀念嚴(yán)重,一些地方或部門領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念缺乏,長官意識(shí)濃厚,官本位風(fēng)氣盛行。因此,法治的實(shí)現(xiàn)首先要求政府公務(wù)人員必須在思想上牢固樹立社會(huì)主義法治理念。同時(shí),要培養(yǎng)公民意識(shí)、公民精神,倡導(dǎo)公民對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)。這樣,法治觀念、公民意識(shí)、公民精神等將逐步深入人心,突發(fā)事件應(yīng)急管理才能逐步由人治向法治轉(zhuǎn)型,最終使公民的基本權(quán)利得到切實(shí)保障,使他們不會(huì)因?yàn)橐?guī)范社會(huì)資本異化而陷入絕對(duì)的困境。

(三)堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合,完善規(guī)范社會(huì)資本結(jié)構(gòu)

第一,保持傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本的一定存量,同時(shí),構(gòu)建現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本。中國社會(huì)是一個(gè)“倫理社會(huì)”,是一個(gè)傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本存量比較豐厚的國家,對(duì)人際關(guān)系的重視體現(xiàn)了中國文化傳統(tǒng)的特殊性。因此,建構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急管理中的規(guī)范社會(huì)資本,必須保持傳統(tǒng)性規(guī)范社會(huì)資本的一定存量,弘揚(yáng)其合理性部分。進(jìn)而逐步明確公民權(quán)利義務(wù),改造傳統(tǒng)的血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的規(guī)范社會(huì)資本,構(gòu)建現(xiàn)代性規(guī)范社會(huì)資本。

第二,建立誘導(dǎo)性規(guī)范社會(huì)資本,幫助弱勢(shì)群體發(fā)展自己的規(guī)范社會(huì)資本。政府應(yīng)對(duì)弱勢(shì)群體的規(guī)范社會(huì)資本積累加以引導(dǎo),通過有目的的外部干涉,幫助弱勢(shì)群體建立規(guī)范社會(huì)資本。針對(duì)弱勢(shì)群體狀況建立的誘導(dǎo)性規(guī)范社會(huì)資本,是在政府有意識(shí)的誘導(dǎo)下形成的。要對(duì)保障弱勢(shì)群體給予制度化的支持,擴(kuò)大支持體系,實(shí)現(xiàn)異質(zhì)支持網(wǎng)絡(luò)的連接,幫助他們實(shí)現(xiàn)規(guī)范社會(huì)資本的維持與發(fā)展。要通過擴(kuò)大縱向的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)來緩解弱勢(shì)群體的困境,通過弱勢(shì)群體內(nèi)部的互動(dòng)緩解群體成員的心理壓力,使規(guī)范社會(huì)資本得以保持。[7]□

[1]普特南,王列等譯.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].南昌：江西人民出版社,2001：172.

[2]反思國家應(yīng)急體系：雪災(zāi)暴露出問題[Z].http：//new s.sina.com.cn/c/2008-02-21/105614986962.shtm l

[3]鄭也夫.代價(jià)論[M].北京：三聯(lián)書店 ,1995：41.

[4]王強(qiáng).治理與社會(huì)資本問題研究[J].內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào),2007(4)：76.

[5]趙全軍.治理視野下的中國社會(huì)資本整合[J].江漢論壇,2005(8)：137.

[6]郭春燕.論轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)控制體系重建的必要性[J].長江大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版),2003(4)：4.

[7]卜長莉.社會(huì)資本的負(fù)面效應(yīng)[J].學(xué)習(xí)與探索,2006(2)：57.

責(zé)任編輯：黃 杰

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1004-1605(2011)05-0092-04

李敏(1979-),女,山東沂源人,中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院基礎(chǔ)部講師,碩士,主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與憲政。