●李 勇

東西扶貧協(xié)作政策是指改革開放以來黨和國家動員組織東部經(jīng)濟較發(fā)達省 (區(qū))市對西部欠發(fā)達地區(qū)或部門提供經(jīng)濟援助和技術人才援助，目的是促進貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧致富的一種扶貧政策，是改革開放以來黨中央、國務院依據(jù)鄧小平關于共同富裕理論所制定的一項重大戰(zhàn)略決策和扶貧政策。在其獨特的歷史背景下，東西扶貧協(xié)作政策的實施取得巨大的扶貧成就。本文從開展東西扶貧協(xié)作的背景入手，試圖對東西扶貧協(xié)作的政策演變及成效進行簡要梳理，并對其做出分析。

一、東西扶貧協(xié)作的政策背景

1.開展東西扶貧協(xié)作，動員全社會力量對口幫扶少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，是逐步縮小東西部地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕的必然要求。

加快西部地區(qū)發(fā)展，消除貧困現(xiàn)象，是社會主義本質的必然要求。早在1992年鄧小平同志在南巡講話時強調(diào):社會主義的本質是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削、消除兩極分化，最終達到共同富裕。正是在這一思想的指導下，黨和國家始終將實現(xiàn)“共同富?！弊鳛榇龠M我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的基本理念和價值目標。上世紀80年代，鄧小平提出了“兩個大局”的思想，指出“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是一個大局。那時候沿海也要服從這個大局?！盵1](P277、278)在1992年南巡講話中，鄧小平十分具體地指出:“走社會主義道路，就是要逐步實現(xiàn)共同富裕。共同富裕的構想是這樣的:一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展起來的地區(qū)，最終達到共同富裕?！盵2](P373－374)江澤民也反復強調(diào)，“堅持和完善按勞分配為主體的多種分配方式，允許一部分地區(qū)一部分人先富起來，帶動和幫助后富，逐步走向共同富裕”。[3](P17)

2.開展東西扶貧協(xié)作，促進西部欠發(fā)達地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展是全面建設小康社會，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要組成部分。

由于歷史和現(xiàn)實等因素的影響，我國西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展極為緩慢，貧困問題十分嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，1994年國家確定592個扶貧開發(fā)重點縣中，絕大部分是分布在中西部的少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和山區(qū)。全國348個少數(shù)民族地區(qū)縣和非民族地區(qū)少數(shù)民族自治縣中有257個被列為國家重點扶持貧困縣，占43.4%。[4]這些地區(qū)的貧困人口分布有著顯著的地理集中性，同時貧困所帶來的負外部效應日益顯著，一旦緩解或解決中西部和少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題，對于緩解民族、社會矛盾以及縮小我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距有重大作用。因而加強東西扶貧協(xié)作，積極扶持民族地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，是黨和國家作出的重大戰(zhàn)略決策。中共中央反復強調(diào)貧困地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)全面發(fā)展的重要性，指出:“加快民族地區(qū)經(jīng)濟文化事業(yè)的發(fā)展，對于鞏固邊防，增強民族團結，維護社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，促進全國經(jīng)濟發(fā)展都有重大意義?！盵5](P1395)

3.開展東西扶貧協(xié)作，有利于促進東西部資源優(yōu)勢互補，有利于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)扶貧資源的有效整合及合理配置，從而更好地有效地解決貧困問題。

我國經(jīng)濟發(fā)展與資源分布極不均衡，論經(jīng)濟實力、技術力量，東南沿海地區(qū)占優(yōu)勢，論自然資源，則是西部欠發(fā)達地區(qū)占優(yōu)勢，在發(fā)展上各自呈現(xiàn)出不同的特征。因此，東南沿海地區(qū)與西部欠發(fā)達地區(qū)在資金、技術、人才、資源和管理經(jīng)驗等方面具有很大的互補性。通過開展東西部之間的扶貧協(xié)作，使東部的資金、技術、人才、經(jīng)濟信息、經(jīng)濟管理知識和經(jīng)驗等向西部移動，與西部極其豐富的土地、自然資源及其初級產(chǎn)品、勞動力相結合，提高整個生產(chǎn)要素的總產(chǎn)出，取得較高的經(jīng)濟效益，從而解決西部地區(qū)的貧困問題。這既有利于西部地區(qū)發(fā)展，也有利于東部地區(qū)發(fā)展。

二、東西扶貧協(xié)作政策的歷史演變及其特點

1.東西扶貧協(xié)作的歷史演變及成效

為了更好地解決區(qū)域性貧困，緩解區(qū)域間差距，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，1994年3月國務院頒布實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，從此我國的扶貧開發(fā)工作進入了攻堅階段?！盀檫M一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部地區(qū)差距，實現(xiàn)共同富裕的目標”，該計劃要求:國家“從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題?！盵6]為了有效地完成這一戰(zhàn)略目標，通過借鑒對口支援少數(shù)民族發(fā)展的有效經(jīng)驗，黨和國家廣泛動員社會力量對口幫扶貧困地區(qū)的發(fā)展，將對口支援政策在扶貧領域發(fā)展深化。在計劃中明確要求:“北京、天津、上海等大城市和廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較發(fā)達的省，都要對口幫扶西部的一兩個貧困省、區(qū)發(fā)展經(jīng)濟”。[7]東西扶貧協(xié)作政策開始醞釀。

1995年9月，中共中央十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”規(guī)劃和2010年遠景目標的建議》中專門提出了縮小東西部差距的措施，其中就有沿海發(fā)達地區(qū)對口幫扶中西部的10個省區(qū)的規(guī)定。其中，天津市幫扶甘肅省，上海幫扶云南省，江蘇幫扶陜西省，浙江幫扶四川省，山東幫扶新疆，北京市幫扶內(nèi)蒙古自治區(qū)，遼寧省幫扶青海省，福建省幫扶寧夏回族自治區(qū)，廣東省幫扶廣西省，大連、青島、深圳、寧波四個計劃單列市共同幫扶貴州省。至此，東西扶貧協(xié)作政策已然有了雛形。

1996年5月，在廣泛征求有關部門和省市意見的基礎上，國務院扶貧開發(fā)領導小組在北京召開了“全國扶貧協(xié)作工作會議”，這次會議作出了相應的對口幫扶安排。同年7月6日，國務院辦公廳轉發(fā)了國務院扶貧開發(fā)領導小組《關于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，對扶貧協(xié)作的意義、形式、任務、要求等作了具體部署，確定由北京與內(nèi)蒙古，天津與甘肅，上海與云南，廣東與廣西，浙江與四川，山東與新疆，遼寧與青海，福建與寧夏，大連、青島、深圳、寧波與貴州，開展扶貧協(xié)作。

1996年9月，在中央扶貧工作會議上，江澤民同志指出:“東部地區(qū)和中西部地區(qū)的發(fā)展差距在不斷擴大。這種趨勢發(fā)展下去，不僅不利于資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)力合理布局，而且不利于社會穩(wěn)定和國家振興”，但我們也應該看到“發(fā)達地區(qū)有較多優(yōu)勢，貧困地區(qū)也有自己的優(yōu)勢，通過對口幫扶，可以做到東西互助，優(yōu)勢互補”。同時，江澤民同志認為，“發(fā)達地區(qū)對口支援貧困地區(qū)，是動員全社會力量扶貧的重要舉措”，也是“逐步縮小東西部發(fā)展差距、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一項戰(zhàn)略性舉措”。[8](P550、556)同年10月在《中共中央、國務院關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》中，黨中央進一步強調(diào)和部署了此項工作，確定沿海發(fā)達省市對口支援西部貧困省區(qū)的具體安排:北京幫內(nèi)蒙古，天津幫甘肅，上海幫云南，廣東幫廣西，江蘇幫陜西，浙江幫四川，山東幫新疆，遼寧幫青海，福建幫寧夏，深圳、青島、大連、寧波幫貴州。扶持西藏和支援三峽的工作，按照中央原有的安排，繼續(xù)執(zhí)行。同時要求:“對口幫扶的任務要落實到縣，協(xié)作要落實到企業(yè)和項目。組織富?？h和貧困縣結成對子，進行經(jīng)濟合作，開展干部交流。動員富裕縣的企業(yè)到西部貧困縣去，利用人才、技術、信息、市場、管理、資金等各種優(yōu)勢，在互利互惠的基礎上與貧困縣共同開發(fā)當?shù)刭Y源。省一級對口幫扶的雙方，要做好協(xié)調(diào)組織工作”。[9]至此，東西扶貧協(xié)作在全國23個省、區(qū)、市正式啟動并蓬勃開展。

東西扶貧協(xié)作政策實施三年來，經(jīng)過幫扶雙方的共同努力，工作進展順利，取得了巨大的成就。據(jù)不完全統(tǒng)計，“九五”期間東部13個省市政府和社會各界累計捐款、捐物折款近21.4億元，雙方簽訂項目協(xié)議5745個，協(xié)議投資280多億元，實現(xiàn)投資40多億元，從貧困地區(qū)輸出勞動力51.7萬人。此外，東西部地區(qū)在干部交流、人才培訓、援建學校、建設基本農(nóng)田、修筑公路、解決人畜飲水困難等方面也開展了協(xié)作。1995至1999年，各地先后有4.6萬名干部到貧困縣、村掛職扶貧，直接投入資金和物資折合人民幣達87.62億元;幫助引進各類扶持資金103億元，實施扶貧項目2萬余個，幫助引進技術人才1.3萬余名，引進技術近7000項。[10]

2.東西扶貧協(xié)作的特點分析

東西扶貧協(xié)作的具體幫扶方式有以下四種:①無償捐贈資金主要用于貧困地區(qū)的教育、衛(wèi)生和其他基礎設施建設;②捐贈生產(chǎn)和生活等急需物資，支持貧困地區(qū)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和救濟困難戶的日常生活;③開展經(jīng)濟技術協(xié)作，主要做法是利用東部發(fā)達地區(qū)的資金、技術、管理、市場和西部欠發(fā)達地區(qū)的資源及廉價勞動力進行合作生產(chǎn)與經(jīng)營;④加強東西部地區(qū)的人員交流，發(fā)達地區(qū)派技術人員和志愿者到貧困地區(qū)提供服務，而西部貧困省區(qū)市則派遣行政和技術干部到東部地區(qū)接受培訓和掛職鍛煉，同時積極組織和輸送勞動力到發(fā)達地區(qū)就業(yè)。[11](P117)前兩種幫扶方式主要是以扶貧為主，后兩種幫扶方式則主要是開發(fā)與協(xié)作。

對東西扶貧協(xié)作政策進行橫向與縱向的分析，可以得出四個極為顯著的特點:①東西扶貧協(xié)作是扶貧、開發(fā)與協(xié)作的有機統(tǒng)一。幫助貧困地區(qū)脫貧是扶貧協(xié)作的主要目標和價值追求，借助東部的資金、技術等優(yōu)勢，通過多方面的協(xié)作、開發(fā)，充分利用貧困地區(qū)的資源和區(qū)域比較優(yōu)勢，加快當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展;②扶貧協(xié)作內(nèi)容多樣化。扶貧協(xié)作的內(nèi)容從單一的資金和物質的援助擴大到開辦實業(yè)，以經(jīng)濟的發(fā)展促扶貧;干部、人才交流已經(jīng)從互派黨政干部擴大到了組織經(jīng)營管理等各類人才的流動;勞務合作已經(jīng)從簡單地組織貧困地區(qū)到發(fā)達地區(qū)務工，發(fā)展到了包括技能培訓在內(nèi)的勞務合作，甚至還有發(fā)達地區(qū)到貧困地區(qū)務工的逆向勞務輸出。③扶貧協(xié)作領域是全方位的。開展經(jīng)濟合作，促進西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，是扶貧協(xié)作的主體和基礎。通過經(jīng)濟協(xié)作、互惠互利、彼此雙贏，為扶貧協(xié)作的健康發(fā)展注入了內(nèi)在的活力，與此同時，雙方的合作領域不斷擴大，從經(jīng)濟合作發(fā)展到了科技、教育、衛(wèi)生等各個領域。④扶貧協(xié)作的主體是多元化的，是政府與社會的有機結合。扶貧協(xié)作既是政府行為，也是社會行為，政府的組織領導作用尤為重要。扶貧協(xié)作中，各地積極探索和創(chuàng)新適合本地區(qū)的扶貧方式，如珠海市把扶貧協(xié)作作為在全市范圍形成良好道德風尚的措施來抓，組織實施“五個一萬”工程，即一萬名干部幫扶一萬戶特困戶，一萬名學生幫扶一萬名特困生，一萬名青年捐贈三萬本書籍，一萬戶居民捐贈十萬件衣物，幫助培訓一萬名擁有一定技能的勞動者。東部地區(qū)組織干部、企業(yè)家、志愿者等各類團體到西部貧困地區(qū)實地考察，激發(fā)他們到貧困地區(qū)扶貧濟困、開發(fā)建設的熱情，進一步壯大了扶貧協(xié)作的力量。

三、東西扶貧協(xié)作存在的問題和發(fā)展方向

雖然東西扶貧協(xié)作政策在“八七扶貧攻堅”時期取得了一定的成就，但是，由于東西扶貧協(xié)作是一項新的扶貧政策，沒有可資借鑒的經(jīng)驗，這一時期的東西扶貧協(xié)作政策在實施過程中難免存在一些不足，主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

首先，東西扶貧協(xié)作這種行政命令下的無償幫扶，是在國家宏觀政策安排下促成的一對一的扶貧幫困方式，容易出現(xiàn)“拉郎配”現(xiàn)象，導致扶貧協(xié)作工作的被動性、無制度性以及機構設置的非常設性。被動性主要是指扶貧協(xié)作雙方并非是自主自愿，同時雙方的地位也不平等。發(fā)達地區(qū)是被動地服從中央指令完成相關的扶貧任務;貧困地區(qū)則是被動地接受發(fā)達地區(qū)的技術和資金援助，這些技術和資源未能得到充分有效的利用。無制度性主要是因為東西扶貧協(xié)作實施以來，國家只是以行政命令對扶貧協(xié)作進行了配對安排，并沒有出臺一部指導和規(guī)范東西扶貧協(xié)作的法規(guī)性文件。對口扶貧的實施完全靠中央政府的簡單指令和合作雙方的自覺自愿，沒有一套規(guī)范的辦法和體系，會使合作扶貧陷入自由散漫的泥潭，或迷失方向，或停步不前。與此同時，雖然東西扶貧協(xié)作由國務院牽頭，并且成立了專門的東西扶貧協(xié)作辦公室，各級地方政府相應以扶貧辦為主要負責部門，履行協(xié)作扶貧的銜接與管理職能。但這種機構是臨時性的，沒有在法律上取得認可和保障。因此在職責的履行上具有很大的隨意性。

其次，扶貧攻堅時期的東西扶貧協(xié)作主要是以扶貧為主的協(xié)作，發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的援助，可以快速的使受援省份的貧困狀況得到極大的緩解，可以說是受援省份是該政策的最大受益者，但是由于這種扶貧協(xié)作內(nèi)容的特殊性，使得合作收益對于優(yōu)勢方表現(xiàn)得比較微弱，而且這種微弱收益還不是短時間就能彰顯出來。所以，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)開展合作的愿望并不強烈，只是當做政治任務來完成。

再次，貧困地區(qū)由于經(jīng)濟基礎差、思想保守、勞動者素質低下等一系列因素導致東西合作的基礎很薄弱。發(fā)達地區(qū)和較發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年的改革開放和市場經(jīng)濟的磨練，己經(jīng)能夠掌握市場動態(tài)，參與市場競爭了，而貧困地區(qū)還得躲在國家的政策佑護之下，享受兄弟地區(qū)的照顧與施舍。隨著市場經(jīng)濟體制在全國范圍逐步確定和完善，市場在資源配置中的基礎作用明顯增強。但同時，貧困地區(qū)技術、管理、信息等方面在市場競爭中的相對劣勢也將充分顯現(xiàn)，貧困地區(qū)資金嚴重不足，技術水平很低，經(jīng)濟結構不盡合理，群眾參與市場困難更大。

我們在已取得成績的基礎上，進一步提高認識，針對不足，采取切實有力措施，不斷加大東西扶貧協(xié)作力度、擴大協(xié)作規(guī)模、拓寬合作領域、創(chuàng)新扶貧機制，推進東西扶貧協(xié)作上一個新臺階，為我國的扶貧工作作出應有的貢獻。主要思路有以下幾個方面:

第一、深化對東西扶貧協(xié)作政策的認識。東西扶貧協(xié)作是黨中央、國務院根據(jù)鄧小平共同富裕和“兩個大局”偉大構想以及從全面建設小康社會的大局所做出的戰(zhàn)略決策，是貫徹實施科學發(fā)展觀的具體實踐。各級黨委、政府、各部門要不斷深化對這項工作的認識，牢固樹立大局意識，將扶貧協(xié)作作為政治使命，認真對待，扎實做好。同時，要結合本省以及結對省份的實際情況，因地制宜開展工作。

第二、加強東西扶貧協(xié)作的立法協(xié)調(diào)工作。法律制度的協(xié)調(diào)性是法治必要保障。目前，我國關于扶貧協(xié)作的法律制度體系內(nèi)部存在較為嚴重的不協(xié)調(diào)性，它嚴重地制約著我國對口支援和經(jīng)濟技術協(xié)作政策實施。所以，建立協(xié)調(diào)一致的對口支援和經(jīng)濟技術協(xié)作法律制度不僅是我國社會主義法治建設的緊迫任務，更是我國扶貧工作中亟需解決的問題。

第三、建立市場化的跨地區(qū)企業(yè)協(xié)作機制是調(diào)動發(fā)達地區(qū)企業(yè)積極性，推進東部、中部和西部民族地區(qū)之間企業(yè)經(jīng)濟技術協(xié)作重要措施。在這種機制中，東部、中部與西部地區(qū)的政府應該充分發(fā)揮積極的引導作用，進一步加強政府間交流，構筑“政府搭臺，企業(yè)唱戲”的平臺，進一步加強本省在外企業(yè)聯(lián)合會的組建，構筑企業(yè)合作平臺。但政府不能越俎代庖，這項活動的主體應當是東、中部地區(qū)的企業(yè)中介組織。只有如此，才能切實體現(xiàn)這種協(xié)作機制的市場化特征。東、中部地區(qū)與西部民族地區(qū)的這些市場中介應當積極參與其中，在充分考慮東、中部地區(qū)和西部民族地區(qū)優(yōu)勢互補的前提下，建立起若干個地區(qū)廣泛的經(jīng)濟技術協(xié)作區(qū)，以實現(xiàn)企業(yè)之間的跨地區(qū)聯(lián)合、擴張和生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動。

第四、加強貧困地區(qū)的基礎設施建設，提高貧困人口自我脫貧能力。首先，要打破傳統(tǒng)的地域觀念、內(nèi)陸意識和小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，提高勞動者素質。其次，要利用發(fā)達地區(qū)已經(jīng)打開的對外開放渠道，“借船出?！薄ⅰ敖璧厣敗?、“借腦出思路”。再次，要充分利用國家和發(fā)達省市的資金、技術援助，提高本地區(qū)的軟硬件實力，徹底擺脫貧困的帽子。

[1]鄧小平.鄧小平文選 (第三卷)[M].人民出版社，1993.

[2]鄧小平.鄧小平文選 (第三卷)[M].人民出版社，1993.

[3]江澤民.江澤民文選 (第二卷)[M].人民出版社，2006.

[4]中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)[N].人民日報，2001－10－16.

[5]中共中央文獻研究室編.十三大以來重要文獻選編(中)[M].1992.

[6]國家八七扶貧攻堅計劃 (摘要)[N].人民日報，1994－5－19.

[7]國家八七扶貧攻堅計劃 (摘要)[N].人民日報，1994－5－19.

[8]江澤民.江澤民文選 (第一卷)[M].人民出版社，2006.

[9]中共中央、國務院關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定[R].1996－10－23.

[10]國務院新聞辦公室.中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)[N].人民日報，2001－10－16.

[11]張磊.中國扶貧開發(fā)政策演變 (1949－2005)[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2007.