趙中秋 王旭

一、農(nóng)民失地的現(xiàn)狀

上世紀90年代以來，由于工業(yè)化、城市化過程中大量農(nóng)用土地轉為非農(nóng)用地，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。現(xiàn)在累計的失地農(nóng)民可能已達5000多萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20%；盡管有些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很快，農(nóng)民失地后得到的補償也比較高，但有關調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會矛盾。

按照我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)化水平及經(jīng)濟發(fā)展速度，今后每年需征地16.7～20萬公頃，預計每年新增失地農(nóng)民375～450萬，到2020年可能會形成新的失地農(nóng)民約4260萬。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝。屆時，我國的失地農(nóng)民將超過1億人，將有大量的農(nóng)民既失地又失業(yè)。

二、失地農(nóng)民群體性事件的危害性

農(nóng)民失地引發(fā)的群體性事件，不僅是一個經(jīng)濟問題、社會問題，也是一個政治問題。據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社會科學基金課題組調(diào)研，目前因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。特別是隨著地方政府公然對失地農(nóng)民進行暴力鎮(zhèn)壓，以及知識精英出于各種目的的介入，使這一問題具有了相當大的政治風險性，如和其他抗爭結合在一起，有可能誘發(fā)較大的社會沖突。

政治學家查爾斯?蒂利定義的“高能力的非民主國家”里，失地農(nóng)民群體性事件的制度性根源將在一定時期內(nèi)存在，這不斷地考驗著從基層到中央的各級政府。輪訓縣委書記、紀委書記、組織部長、公安局長，反映了中央對于群體性事件高發(fā)的警惕和重視。能否妥善處理失地農(nóng)民群體性事件，關系到公眾的政治信任度，更關系到執(zhí)政黨執(zhí)政權力的合法性。

三、失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的原因分析

（一）征地補償不到位是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的直接原因

“征地補償不到位”可以理解為補償標準低和拖延、拒絕補償兩種情況。

在征地問題上，拖延、拒絕補償款的發(fā)放，往往是官商、官官、官黑勾結在一起，以打擊報復為手段，以國家權力為后盾，性質(zhì)惡劣。當官民矛盾積累到一定階段后往往引發(fā)群體性事件，對社會穩(wěn)定構成較大威脅。

補償標準低是目前失地農(nóng)民斗爭的常見原因。耕地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)生活資料。農(nóng)民依賴土地種植，有一部分收入，基本維持自家糧食自給。地一旦被征用，意味著農(nóng)民將失去生存的根基。從全國看，目前不少地方農(nóng)民人均耕地面積為1畝左右。以前農(nóng)田收益低，農(nóng)民不看重農(nóng)田，如今不同，尤其是近年來，國家對農(nóng)業(yè)反哺政策出臺，減免農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放“直補”等，農(nóng)民種田積極性高漲。

據(jù)相關統(tǒng)計顯示，在我國土地低價征用，高價出讓的增值收益分配中，農(nóng)民只得5%～10%，村集體得25%～30%，60%～70%為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所得。

（二）濫用征地權或政府工作方法簡單是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的間接原因

一方面，濫用征地權是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的一個間接原因。

根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》的有關規(guī)定，我國的土地分為國有和集體所有，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。征地是指對集體土地實行征用。

在我國，國家是土地買賣的合法主體，農(nóng)民和村集體沒有土地的買賣權和處置權。無論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先經(jīng)過國家征地變?yōu)閲型恋刂?，由國家作為市場主體與開發(fā)商談判后簽訂土地交易合同。“農(nóng)村集體”是一個虛置的權利主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體沒有買賣處置權。如征地制度不完善，就會給某些領導濫用權力、牟取私利以可乘之機。

另一方面，個別黨政領導工作方法簡單也是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的原因。

農(nóng)民因征地補償分配而發(fā)生一些沖突和矛盾，問題根源不在于征地補償款分配模式本身，也不在于征地補償款究竟是如何分配，關鍵在于征地補償分配模式是如何誕生的。如果通過召開村民大會或村民代表在平等、公開、協(xié)商原則上，按照集體表決方式作出的，即使一些村民分到的補償款比較少，也不會使矛盾升級。從今天干部產(chǎn)生的機制看，社會關系和經(jīng)濟力量在個人職位的升遷過程中起到舉足輕重的作用。對上負責是干部工作的關鍵環(huán)節(jié)，道德、能力、知識、群眾認同度并不是考核干部的重要指標，這就有可能產(chǎn)生一些無為的或領導力較弱的干部。有些領導違規(guī)征地后給開發(fā)商做靠山，開發(fā)商為了個人私利激戰(zhàn)農(nóng)民“釘子戶”，手段令人咋舌，如：堵煙筒、砸玻璃、井里倒油、找黑社會恐嚇等。在征地問題上，即使是為了“公共利益的需要”，一些干部由于能力有限，平時工作就無法取得群眾的信任，當難度較大的工作任務發(fā)生時，無法說服群眾取得信任，平息隨時可能發(fā)生的群體性事件就變得很悲觀。

（三）利益訴求渠道不暢是失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的機制性原因

現(xiàn)階段，由于體制等原因，農(nóng)民訴求難以有效上達，非制度化和非法的利益表達行為不斷出現(xiàn)。在調(diào)研過程中，許多學者認為社會分層加劇，貧富懸殊加大，農(nóng)民利益訴求渠道不暢，不僅損害了農(nóng)民利益和黨政部門的公信力，而且影響了社會和諧與穩(wěn)定及社會公正與民主化進程。