張志超 孟久兒

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讀《史記》，探討政府治理問題

張志超 孟久兒

公共選擇理論認為，對于公眾而言，政府組織行政效率低下問題的重要原因之一在于政府行為同樣具有“經(jīng)濟人”特征，即政府組織及其官員出于“利己”本性，同樣追求自身利益最大化。盡管“人性”使然而難以改變，但是通過政府治理過程，并在公眾監(jiān)督下逐漸改進政府行為，提高其行政效率還是可能的。改革開放以來，我國政府治理工作一直在積極進行中，但至今成效不甚明顯。有關歷史研究說明：在我國，政治改革滯后成為單純制度建設難以提升政府績效的深層原因，因此政府治理工作仍任重道遠；實現(xiàn)合意的政府治理之根本途徑是建立相應的政治保障機制、法規(guī)約束機制和道德自律機制；就目前我國政府治理狀況而言，當務之急是建立一支能夠道德自律的官員隊伍。

公共選擇； 政府治理； 道德自律

1948年，英國北威爾士大學的經(jīng)濟學教授鄧肯·布萊克發(fā)表《論集體決策原理》(載《政治經(jīng)濟學雜志》1948年第2期)一文，開創(chuàng)了“公共選擇理論”研究的先河。到20世紀50年代末，布坎南、塔洛克等人以美國弗吉尼亞大學的托馬斯·杰斐遜中心為基地，把公共選擇理論研究推向了新的高度。他們開始主張把政治因素納入到經(jīng)濟分析之中，并強調規(guī)則和制度對經(jīng)濟發(fā)展的重要影響。1962年他們發(fā)表了重要的理論著作《同意的計算》，該書為現(xiàn)代公共選擇理論的最終形成奠定了堅實基礎。

公共選擇理論把在經(jīng)濟市場和政治市場上的個人行為，納入一個統(tǒng)一的分析框架，或理論模式，即“經(jīng)濟人”模式，用經(jīng)濟學的基本假設和方法統(tǒng)一分析個人行為的上述兩個方面，從而拆除傳統(tǒng)經(jīng)濟學在經(jīng)濟學和政治學這兩個學科之間豎起的隔墻，創(chuàng)立了使二者融為一體的新政治經(jīng)濟學體系。于是，與傳統(tǒng)經(jīng)濟學和政治學相比，公共選擇理論創(chuàng)建了一種嚴謹?shù)?、原理式的政府一般理論。其基本特點是，把政治看作是一種個人相互交易的市場，并且用新古典經(jīng)濟理論對其進行分析。該理論通過分析普通人所從事的政治活動論證了政府不是神的創(chuàng)造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦；政府是一種人類組織，在這里做出決定的人和其他人沒有差別，既不更好，也不更壞；政府官員同樣會犯錯誤，政府的行為本身也要受一些規(guī)則與約束的影響；這些規(guī)則與約束同樣是人創(chuàng)造的，它們并不一定比其他任何社會組織里實行的規(guī)則與約束更加正確無誤。由此得出如下結論：把經(jīng)濟決策、公共決策問題交給私人處理是有效的，盡可能縮小政府活動范圍是明智的②J·布坎南：《自由市場和國家》，北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1989年，第26頁。。后來，該理論與公司治理理論相交融，形成政府治理理論。簡言之，所謂“政府治理”，就是按照公眾的意愿建立一整套用于指導政府官員決策的制衡與控制制度，用于規(guī)范政府活動方式，加強財政資金管理，以及提高行政活動績效等。

最近十幾年，我國政界與學界一直高度關注政府治理問題，圍繞此主題展開了諸多理論研究，提出不少有價值的研究成果。崔光勝和江明生(2009)認為，政府治理是政府根據(jù)統(tǒng)治階級的需要以及憑借其特殊的強制力和權威，通過發(fā)布命令和頒布法律監(jiān)督其政策的執(zhí)行，以實現(xiàn)對政府自身和社會的控制與協(xié)調，并促使各方面利益得到合理調整。根據(jù)該定義，他們提出：政府治理模式是政府在治理過程中所表現(xiàn)出來的基本行為特征，這種行為特征具有一貫性和模式化。由于對人性假設的不同，學者們會提出不同的政府治理理論及其治理模式*例如，在以人性善惡為指導的假設下建立的是君主專制型政府治理模式；在以“經(jīng)濟人”和“社會人”假設為基點下建立的是憲政型政府治理模式；和諧社會的政府治理模式的目標是和諧與善治，在此基礎上建立的政府應是服務型、法治型與責任型政府。見崔光勝、江明生：《人性假設視野下的政府治理模式及其演變》(《武漢科技大學學報》2009年第3期)。。

關于政府治理模式的選擇，我國學者也有各自觀點。例如，孟繼民(2003)提出過“資源型政府”模式，他認為，政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會甚至政府與政府的關系，都是政府與資源關系的某種表現(xiàn)，政府與資源的關系主線才是影響政府模式的關鍵?？偟膩碚f，在社會發(fā)展和政府改革的過程中，政府從全能型向有限型、從管制型向服務型、從行政型向企業(yè)型、從高成本向高效率的轉化是未來政府改革的基本趨勢*孟繼民：《社會主義公有制應是“資源公有制”》，《中國經(jīng)濟快訊》2003年第16期。。又如，謝慶奎(2005)認為，在中國目前的社會主義市場經(jīng)濟體制下，應建立一個服務型政府——其是對于計劃經(jīng)濟條件下中國傳統(tǒng)的管制型政府的一個新概念。它是一個以公共利益為目標，以公眾客觀需求為尺度，努力為全社會提供高質量的公共產(chǎn)品和公共服務的現(xiàn)代政府。它的基本特征是民主、責任、法治、高效、合理分權、為全社會提供優(yōu)質的產(chǎn)品和服務*謝慶奎：《服務型政府建設的理論研究》，《學習與探索》2005年第5期。。與此不同，汪玉凱(2008)則認為，現(xiàn)階段的中國政府，無論是對政府自身，還是面向社會，都必須承擔繁重的管理職能，淡化政府的有效管理是難以想象的，因此，他提出了“管理服務型政府”模式。他認為，把政府的模式定位為服務，絕不意味著輕視政府公共管理的重要性，如果沒有政府對自身和社會的有效管理，也不可能為公眾提供更好的服務*汪玉凱：《加快行政管理體制改革與建設服務型政府》，《國家教育行政學院學報》2008年第4期。。不難看出，任何一種模式的設想都不是萬能的,關于這一問題的討論將隨著社會發(fā)展、政治改革進程而繼續(xù)展開。

在政府治理創(chuàng)新方面，主要議題集中在強調和實施民主法治建設方面，大多數(shù)學者認為這是中國政府在新形勢下實現(xiàn)治道變革的基礎。例如，戴長征(2002)認為，政府治理的關鍵在于改變政府的職權，而對于中國政府來說，政府職權的變化，就是在承認政府權力有一定限度的前提下，還權于社會、還權于企業(yè)、還權于市場、還權于公民，改變過去政府包攬一切的做法。民主和公正是治理理論的核心價值：民主意味著人民擁有當家做主和主宰自己命運的權力和能力，公正意味著全體社會成員一致享有非排他性的權利和非歧視性的待遇*戴長征：《中國政府的治理理論與實踐》，《中國行政管理》2002年第2期。。而這一切，只有當人民真正獲得了平等參與公共生活,進而積極參與到國家管理過程之中，才有實現(xiàn)的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會無法獲得有效治理的秩序和環(huán)境。再如，楊宏山和海峽(2006)也提出，從科學管理視角看，中國政府治理需要引入以人為本、市場導向和績效導向等治理新理念，建設服務型政府、掌舵型政府、績效型政府和扁平化政府。政府管理要從官僚本位走向公民本位，從預算為本走向績效為本。為了降低行政成本和提高治理績效，可將市場精神引入公營部門，鼓勵公私部門合作提供公共物品和服務。從完善政策過程的視角看，中國政府治理需要推進公民參與、反饋回應、政務公開透明和科學決策的制度建設，提升各級政府的政策創(chuàng)新水平。為了提高各級政府的科學管理水平和政策駕馭能力，政府管理需要從“學習型政府”走向“研究型政府”，即通過推進政府信息公開、完善決策咨詢制度、建立政府與學者互動機制，建構具有前瞻性和預見性的政府運行新體制*楊宏山、海峽：《中國政府治理創(chuàng)新的理論分析》，《學習與實踐》2006年第10期。。

通過以上論述，可以看出，公共選擇理論提出的政府“經(jīng)濟人”特征很自然地浮現(xiàn)在我國的政府治理理論研究中，而且為了避免政府“利己”行為所導致的公共資源之非效率使用，許多學者在探索我國政府的治理模式時，也都傾向于“政府放權”原則和建立“導向型政府”，以更好的順應市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。

一、政府行為之“經(jīng)濟人”特征

直言不諱地講，無論怎樣的國家，大國還是小國，古國還是新國，單一民族的還是多民族的，獨裁制的還是民主制的，多黨制的還是一黨制的，其政府官員行為特點大多相同，均在不同程度上具有“經(jīng)濟人”特征。就是說，“經(jīng)濟人”特征為人之固有本性所決定，人的本性不能改變，其行為特點就會古今相同，中外相仿。無怪乎，自古以來，各國老百姓往往在真的需要政府幫助自己的時候，都感到十分困難；而在無需政府插手那些有利的事務時，政府卻干預不絕，反給百姓帶來許多麻煩?！罢歉墒裁吹模俊薄罢诟墒裁?？”這類無奈的問話，在歷史上任何時候都能聽到。進一步分析可知，政府行為之“經(jīng)濟人”特征，是其官員行為之“經(jīng)濟人”特征決定的。公共選擇理論對此進行的描述和取得的學術研究成果，與其說是經(jīng)濟學理論推導的結果，不如說是對歷史上不同時期，不同政治體制類型國家政府行為特點之長期觀察、比較后，采取歸納分析方法獲得的結論。其實，早在2000多年前，我國古代學者就已經(jīng)使用個人的道德準則，定義政府的行為準則。例如，孔子理想中的政府行為特征，無一不是在“仁”、“義”、“理”、“智”、“信”的基礎上展開的。受此影響，中國歷史上最偉大的史學家司馬遷，在分析人的行為、官員的行為、政府的行為時，均將它們納入相同的行為范式——“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”*見《史記·貨殖列傳》。說明我國古人早已認識到“利己”，抑或“害怕貧窮”，是人的固有本性，并支配人的行為，即近代經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人范式”之謂也，剴切詳明。

閱讀《史記·日者列傳》時，不難看到，兩千余年前的中國百姓對政府官員的抱怨，與當代公共選擇理論家對政府行為的抨擊，幾乎如出一轍。司馬遷在其文中記載了漢文帝時的司馬季主(善卜者)與當時的政府官員宋忠、賈誼二人的一段對話，借前者之口，生動地勾絡出當時人們心目中的政府官員的基本行徑：“今公所謂賢者，皆可為羞矣。卑疵而前，韱趨而言；相引以勢，相導以利；比周賓正，以求尊譽，以受公奉；事私利，枉主法，獵農(nóng)民；以官為威，以法為機，求利逆暴：譬無異於操白刃劫人者也?！刨t不為，是不忠也；才不賢而讬官位，利上奉，妨賢者處，是竊位也；有人者進，有財者禮，是偽也?！?/p>

當然，即使在我國長期的封建社會時代，歷朝、歷代還是出了不少優(yōu)秀的政府官員，他們的行為不完全如此。對此，司馬遷在其《貨殖列傳》一文中也有解釋?！百t人深謀於廊廟，論議朝廷……是以廉吏久，久更富，廉賈歸富”。既然為官廉正是為更長久地做官，而更長久地做官才能更好地致富，那么，德高望重的君子們、賢人們的行為也無疑是受“利己主義”、利益原則支配的。司馬遷接著講道：“富者，人之情性，所不學而俱欲者也。故壯士在軍，攻城先登，陷陣卻敵，斬將搴旗，前蒙矢石，不避湯火之難者，為重賞使也。其在閭巷少年，攻剽椎埋，劫人作奸，掘冢鑄幣，任俠并兼，借交報仇，篡逐幽隱，不避法禁，走死地如騖者，其實皆為財用耳。……吏士舞文弄法，刻章偽書，不避刀鋸之誅者，沒於賂遺也?！?/p>

這種“人為財死，鳥為食亡”現(xiàn)象在生物界普遍存在，即“經(jīng)濟人”特征不僅體現(xiàn)在普通國民身上，而且也體現(xiàn)在官員身上，即使后者比前者接受的倫理道德教育更多。其中談到的“吏士舞文弄法，刻章偽書，不避刀鋸之誅者，沒於賂遺也”， 歷史上在政府官員中更是司空見慣。不難理解，無論是清官、廉吏，還是貪官、污吏，都有借公權謀取私利的心理，以及由此種心理誘導產(chǎn)生的行為表現(xiàn)，只不過表現(xiàn)形式不同、手段不同、對社會的影響不同而已*正如美國經(jīng)濟學家尼斯坎南在其所著《官僚制與公共經(jīng)濟學》(中國青年出版社，2004年出版)一書中所指出的那樣，“下面是可能影響官僚的效用函數(shù)的若干變量：工資、崗位津貼、公共聲譽、權力、贊助、管理官僚機構的容易程度、進行改革的容易程度?！?。世界各國都如此，特別是在庸官、貪官問題多發(fā)的某些時期，政府聲譽因此下降，形象因此不佳，至今依然。很容易得出如下結論，公共選擇理論經(jīng)濟學家所指出的政府官員利己主義現(xiàn)象——借公權謀取私利問題，在經(jīng)濟社會里是無法根本解決的，道德建設、法制建設、制度建設、機制建設等無非僅僅能夠發(fā)揮節(jié)制、導向、激勵、監(jiān)督等作用。

既然不能徹底解決“借公權謀取私利問題”，那么，盡可能地實行私人產(chǎn)權制度，盡可能地明晰各類產(chǎn)權，盡可能地縮小政府規(guī)模，盡可能地減少政府級次，再加以嚴格限制政府職權范圍，便成為國民(納稅人)的次優(yōu)選擇。公共選擇理論經(jīng)濟學家的政府治理原則和提出的對策建議也無非集中在上述幾方面*例如，尼斯坎南在他的《官僚制與公共經(jīng)濟學》第21章〈總結性議程〉里講道：“本報告的必然結論是，一個更好的政府將是一個規(guī)模更小的政府。”。

二、國民需要一個什么樣的政府

最近十幾年，我國社會群體事件頻發(fā)，且性質愈發(fā)嚴重，大多都與政府官員社會管理職能行使不力，管理方式簡單粗暴，職業(yè)道德不佳，漠視納稅人權利，而出現(xiàn)問題又不敢承擔責任或推卸責任等原因有關。如果以“政府欺負百姓”為關鍵詞，百度引擎搜索有關新聞報導，估計可達幾十萬、幾百萬條。看來，國民與政府官員的對立已經(jīng)發(fā)展到必須下大力氣予以解決的地步，否則和諧社會就是空想。

這不禁使人想到司馬遷在《史記·滑稽列傳》一文中描述的三種政府形象，“子產(chǎn)治鄭、民不能欺；子賤治單父、民不忍欺；西門豹治鄴、民不敢欺。”首先，公孫僑，字子產(chǎn)，孔子的學生，春秋時著名的政治家，他在受命治理鄭國之初，該國處于“上下不親，父子不和”局面。由于子產(chǎn)德行高尚，在任上，不辭勞苦，事無巨細，親歷親為，明察秋毫，不法之徒欺他、騙他而不能，故留下“子產(chǎn)治鄭，民不能欺”的好名聲。不久，便把鄭國治理得“門不夜關，道不拾遺”狀態(tài)，故而孔子贊揚他，“其養(yǎng)民也惠，其使民也義?！弊赢a(chǎn)去世后，孔子說：“子產(chǎn)，古之遺愛也。”

其次，孔子的另一位學生，宓不齊，字子賤，曾在單父為官。不僅自身為政清廉，而且善于用人，使得所用之人各盡其能，自己也做到了“身不下堂而單父治”。子賤無為而治之道，廣得民眾支持，也受到民眾愛戴，傳說他三年為政，每日堂上彈琴，即使是不法之徒亦欺他、騙他而不忍，故留下“子賤治單父、民不忍欺”的好名聲?？鬃右蔡貏e稱贊其“求賢以自輔”的治理之道，甚至感嘆道：“惜哉不齊所治者小，所治者大則庶幾矣?！?/p>

最后，戰(zhàn)國時，西門豹曾任魏國的鄴令。一到任，首先“會長老，問之民所疾苦”，百姓告訴他，一些地方官員和巫婆神棍們勾結起來，經(jīng)常以給河伯娶親為借口，借機“賦斂百姓”，每次“收取其錢得數(shù)百萬”，而“婚禮”資費“用其二、三十萬”，余者則“與祝巫共分”。對此，西門豹借給河伯娶親儀式之際，接連把巫婆及其三個弟子并一名官員相繼投入河中，令“吏民大驚恐”，從此“不敢復言”河伯娶親之事。后來，西門豹“發(fā)民鑿十二渠，引河水灌民田”，使得當?shù)匕傩铡敖缘盟袢艘越o足富”。西門豹治鄴采取“以威化御俗”方式治理民政，對舞弊貪贓、愚弄人民的不法之徒毫不留情，不法之徒欺他、騙他而不敢，故留下“西門豹治鄴、民不敢欺”的好名聲。

春秋戰(zhàn)國時的這三個著名政治家在治理地方民政時采取了不同的方式、方法，形成了三種不同的官民關系，均為歷代政治家們稱頌不已。不過，在我國歷史上，春秋戰(zhàn)國時期是周朝從興盛走入衰亡的時期，是老子、孔子、孟子等古代政治家公認的“禮崩樂壞”時期，其原因就在于各國政府官員普遍濫用公權，壓迫國民，致使國民與政府官員形成嚴重對立。隨著國民對政府的不信任感加強，逐漸采取不合作方式進行對抗；而政府官員為了維護自己所處社會利益集團的利益，或者出于某些利益集團的壓力，往往更多采用(如孔子所云的)“道之以政，齊之以刑”的辦法，即尋求更多的強制性、欺騙性手段，使國民就范。在社會矛盾不斷深化的情況下，政府管理社會、管理人性的任務空前艱巨，官員們希望他們能夠建立一個“民不能欺、民不忍欺、民不敢欺”的政府，但有所成就者甚少。原因何在？古代政治家們把公民和政府的關系顛倒了。事實上，官、民所希望建立的理想政府的基本性質是截然相反的：官員們尋求建立一個 “民不能欺(官)、民不忍欺(官)、民不敢欺(官)”的政府來統(tǒng)治社會，而國民則相反，他們尋求建立一個 “官不能欺(民)、官不忍欺(民)、官不敢欺(民)”的政府來管理社會。一個具有“官不能欺、官不忍欺、官不敢欺”形象的政府，及其管理下形成的和諧的社會，在西周及以前時代的大部分時期里，可能存在過，但到了東周(春秋戰(zhàn)國)時代，它逐漸消亡了。盡管此后孔子等人一再積極提倡“克己復禮”——本意在于恢復那個先前時代的和諧社會，不過一直沒能取得成功。

應該說，一個具有“官不能欺、官不忍欺、官不敢欺”形象的政府具備了現(xiàn)代社會理想政府的基本性質——它是一個“民有”、“民享”、“民治”的政府。換言之，政府是公民建立的政治組織，公民是股東，委托人；因而，它不應該統(tǒng)治人民，而要由公民予以統(tǒng)治、節(jié)制；那么，政府存在的唯一合法性在于平等地保障公民的利益、福祉，而不能成為官員們借助公權謀取私利的工具*美國經(jīng)濟學家，大衛(wèi)·蘭德斯在其《各國的財富與貧困》一書中，對理想的，強而有力的政府之基本特征做過如下描述：該政府不僅能夠聽進不同聲音，具有較強的反應能力，而且是誠實的(盡量避免提供尋租機會的)，高效的、溫和的、不貪婪的政府。。

不難看出，隨著人類政治文明的進程，在現(xiàn)代社會，人們在民主理念、思想影響下，通過政治手段建立并維護一個“民有”、“民治”、“民享”的政府，是可能的。這樣的政府，實質上具有了“官不能欺、官不忍欺、官不敢欺”的理想性質。就我國情況看，和諧社會的核心就是“民-政和諧”，而政府治理是達到“民-政和諧”的關鍵，政府治理最終目的就是要把政府改造為“不能欺民、不忍欺民、不敢欺民”的政府。

三、有效政府治理的基本條件

在市場經(jīng)濟較為發(fā)達的、推行現(xiàn)代民主政治的國家，國民普遍樹立了“自由人”觀念。這種“自由人”觀念很好地表述了國民與政府之間的理想關系。美國經(jīng)濟學家弗里德曼既反對強調“國家能為你做些什么”，也反對強調“你能為你的國家做些什么”。他指出，強調前者就是主張“家長主義”，個人成為被保護者，這與自由人對自己命運負責的理想、信念相違背；而強調后者便意味著政府是主人或神，個人是仆人或信徒，則與自由人決不把政府視為凌駕于其上的東西的信念相違背*米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，北京：商務印書館，1988年，第4頁。。在自由人心目中，政府只是一種工具、一個手段，既不是無償施惠者，也不是被盲目崇拜并為之服役的神靈。換言之，國家公民，在自由狀態(tài)下始終追求兩個最重要的理想或目標：一是“保護自己的自由”，二是如何使自己為保護自由建立的政府不會成為無法控制的怪物。因此，弗里德曼認為，為了從政府那里獲得好處，而又避免受到政府存在對自由的威脅，他認為自由人建立政府需堅持兩大原則：一是要限制好政府的職責范圍，二是要合理地分散政府的權力。

據(jù)此，現(xiàn)代政府治理的基本原則有二：一是要使“政府的職責范圍必須受到限制”，二是要使“政府的權力必須得以分散”。按照這些原則要求，就純技術安排而言，分權型政府結構必須取代高度集權型政府結構，有制衡的政府結構必須替代獨裁的政府結構。應該說，這是政府治理工作的第一步，完成了這個步驟，政府治理工作就取得了一半成功。

換言之，分權的、制衡的政府結構，為有效的政府治理預設了最重要的兩個基本條件：一是公民監(jiān)督(形成“官不能欺”的條件)，二是依法行政(形成“官不敢欺”的條件)。在此基礎上，加強官員的行政倫理教育(形成“官不忍欺”的條件)，那么，政府治理的主要任務便集中在鼓勵行政技術創(chuàng)新方面。于是，政府的效率就會不斷提高(意味著行政成本的持續(xù)下降)，它所提供的公共物品質量也會不斷改善。

進一步講，不具備上述條件的國家，政府治理大多是空話，無論下怎樣的功夫也不可能取得成功。原因很簡單，集權的、沒有制衡的政府條件下，政府官員在“經(jīng)濟人”動機驅使下，借助公權謀取私利的行為可以發(fā)揮到極致狀態(tài)。即使某些少數(shù)具有較大政治影響力的官員，在某些時機合適的情況下發(fā)動幾場政治改革、政府改革、政府機構運動，也往往難以取得廣泛的、持久的支持，孤軍作戰(zhàn)的結果，無非是被政府中那些既得利益者及其結成的政治聯(lián)盟所擊敗。我國北宋時期的范仲淹主持的政治改革，晚些時候王安石主持的政治改革，明代張居正主持的政治改革等，均是半途而廢，或是不了了之，就是較好的例證。

四、現(xiàn)代政府治理的基本途徑

就淺層表象看，包括我國在內的發(fā)展中國家政府部門低效率是亟待解決的最大問題，尤其是在那些政治集權程度較高的國家，問題尤為嚴重且難以克服。其具體表象主要集中在以下方面：第一，法規(guī)制度建設滯后，依法行政尚未找到長效機制予以保障。除了少數(shù)外，大多數(shù)發(fā)展中國家政府未能建立能夠照章辦事的公務員體制。在政府行政過程中，非正規(guī)化行為極其普遍，極少推行基于個人才干的用人原則，預算編制主觀意志色彩濃厚，并且在執(zhí)行中隨意變更。第二，中央機構能力薄弱，少數(shù)高官能力較強，但是大量其他工作又分散了他們的精力。在大多數(shù)官員能力有限情況下，無法根據(jù)正確的現(xiàn)實或科學的假設預測預算收支，最終導致中央決策過程缺乏透明度和可預測性。加之財政會計、審計長期滯后，使得問題進一步嚴重。特別值得注意的是，在大多數(shù)政府官員沒有能力或者不愿意判斷政策失誤代價及其后果的情況下，預算的設計幾乎僅僅考慮預算資金的分配，而極少考慮這些資金未來可能取得的收益。第三，機構龐雜，結構臃腫，各部門職責混淆、重疊，不僅政出多門，決策拖拉，難以協(xié)調，而且發(fā)生問題后既無集體負責也無個人負責制度。造成這種情況的原因較多，在某些轉軌國家，是由于計劃經(jīng)濟遺留問題造成的；在另外一些國家，則是出于政治上的考慮，如給黨內利益集團更多的職位。當然，政府過多插手商業(yè)活動，也會造成機構龐大。政府機構膨脹的后果是影響預算的合理性，政策貫徹能力進一步分散、質量下降，協(xié)調進一步復雜困難，法規(guī)漏洞更多，形成更多利益集團阻礙改革。第四，公共服務不到位、質量差，成本高、浪費嚴重、腐敗成風。這些也是有原因的，一是委托方(政治家)和代理方(行政機構)都不能正確履行各自的職責，典型情況是政治家干預公務機構的日常工作；二是政府各職能部門缺少必要的靈活處理各自事務的自由，資源的流動也不按照預算計劃流動；三是沒有制約機制控制部門主管人員對投入的使用以及用于衡量部門主管人員業(yè)績的標準；四是政府壟斷提供公共服務，沒有提高質量、減低成本的內在要求和壓力。

無怪乎前世界銀行行長詹姆斯·D·沃爾芬森在《1997年世界發(fā)展報告》的前言中寫道“歷史反復地表明：良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必要的。沒有一個有效的政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！?世界銀行：《1997年發(fā)展報告——變革世界中的政府》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1997年。以這番表述表達各國推行“政府治理”運動的重要意義，是再準確不過的了。政府治理有助于提高政府運行的可觀察性或透明度，創(chuàng)造不斷提高其管理水平的激勵，進而大大提高政府運用財政資源的效率。

有效的政府治理通常體現(xiàn)在政府財政活動的各個環(huán)節(jié)，各個方面。按照現(xiàn)代政府治理理論，實現(xiàn)“不能欺民、不忍欺民、不敢欺民”的政府治理目標，要建立三種具體的機制(途徑)：第一，政治保障機制。建立有效的公民參與和公共監(jiān)督機制。阿瑪?shù)賮啞ど瓐猿终J為：“……公眾是變革的能動的參加者，不是指令或資助配給的被動的、順從的接受者。”*阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第278頁。第二，法律約束機制。建立一整套約束政府、政府官員行為的法律法規(guī)體系和使之自覺依法行政的機制。為公共行政制定專門決策規(guī)則，該規(guī)則既賦予政治家及其顧問在制定政策方面的靈活性，又要允許相關利益者能夠在他們的決策過程中提出意見并實行監(jiān)督。這是一種信息暢通、紀律嚴明并對決策負責的機制。 第三，道德自律機制。建立官員能夠自覺追求的行政倫理體系和自覺遵守的廉潔自律機制。就是說，培育能夠勝任的對公共服務進行有效提供的系統(tǒng)，該系統(tǒng)應該使官員在靈活性和恪盡職守二者間作出正確的平衡。

表面上看，相比之下，道德自律機制較為次要，其實不然，它是適用于現(xiàn)代社會發(fā)展要求的政府治理目標得以實現(xiàn)的政治保障機制和法律約束機制能否真正發(fā)揮作用的關鍵。如果“政治保障機制”失靈，或者“法律約束機制”失靈，或者二者同時失靈，其根本原因就在于“道德自律機制”失靈；而且只要“道德自律機制”不失靈，即使在其他兩個機制出現(xiàn)失靈的情況下，由此造成的社會問題也會少得多，治理起來也容易得多。

關于道德自律問題，公共選擇理論認為，只要在“委托-代理”關系下，委托人的利益，就會在一定程度上受到代理人之決策過程中的道德因素影響，因為委托人最終獲利的程度及其可靠性程度，絕對的取決于代理人的道德自律程度。另外，在官員負有管理社會、管理人性責任的情況下，官員的道德水準及其具體表現(xiàn)，對廣大國民也具有不可忽視的垂范、示范作用。司馬遷在《史記·循吏列傳》一文中寫道：“……法令所以導民也，刑罰所以禁奸也。文武不備，良民懼然身修者，官未曾亂也。奉職循理，亦可以為治，何必威嚴哉？”接著，司馬遷在該文中高調贊頌了春秋戰(zhàn)國時期曾經(jīng)出現(xiàn)過的五位位高權重且具賢良品格的社稷之臣的事跡；意在詮解“奉職循理，亦可以為治”——那些能夠做到道德自律且奉公執(zhí)法的官員，其身教生于法令，同樣發(fā)揮安民治國的作用。第一，善于教化之典范。楚莊王時期孫叔敖者，為楚相后，“施教導民，上下和合，世俗盛美，政緩禁止，吏無奸邪，盜賊不起。秋冬則勸民山采，春夏以水下，各得其所便，民皆樂其生”。在其為政期間，能夠做到“此不教而民從其化，近者視而效之，遠者四面望而法之?！钡诙?，恪盡職守之典范。鄭昭君時的鄭國國相子產(chǎn)，“為相一年，豎子不戲狎，斑白不提挈，僮子不犁畔。二年，市不豫賈。三年，門不夜關，道不拾遺。四年，田器不歸。五年，士無尺籍，喪期不令而治?！睙o怪乎，子產(chǎn)“治鄭二十六年而死，丁壯號哭，老人兒啼，曰：‘子產(chǎn)去我死乎！民將安歸？’”第三，廉潔守法之典范。公儀休為魯國國相時，“奉法循理。無所變更，百官自正。使食祿者不得與下民爭利，受大者不得取小?！彼谖粫r，有人知道他愛吃魚，便給他送魚上門，他拒絕接受。問到他為什么不接受時，他講道：“今為相，能自給魚；今受魚而免，誰復給我魚者？吾故不受也?！钡谒?，嚴格執(zhí)法之典范。楚昭王時期的國相石奢，“堅直廉正，無所阿避?！彼凡兜叫袃礆⑷说娜?，竟然是他的父親。他放走父親而把自己囚禁起來，并派人告訴昭王：“殺人者，臣之父也。夫以父立政，不孝也；廢法縱罪，非忠也；臣罪當死。”昭王認為他不該論罪伏法，讓他繼續(xù)治理國事。但石奢認為殺父為不孝，不守國法為不忠，于是他“遂不受令，自刎而死?！?第五，敢于問責之典范。晉文公時期國家最高執(zhí)法之官為李離，他“過聽殺人，自拘當死?！蔽墓J為李離無罪。但李離“辭不受令”并對文公說不能將自己的罪過推脫給下屬，“文公曰：‘子則自以為有罪，寡人亦有罪邪？’李離曰：‘理有法，失刑則刑，失死則死。公以臣能聽微決疑，故使為理。今過聽殺人，罪當死。’遂不受令，伏劍而死?！?/p>

以上五位古人，可謂歷代道德自律之典范，其垂范于官場，政府行為不會偏離正道；其垂范于社會，國民就會知禮節(jié)、知廉恥而為善。至于官員們能否在無條件情況下成為道德自律的模范，除少數(shù)者外，大多數(shù)似無可能。所以，普遍的儒學之道德教育、政府的高薪養(yǎng)廉制度總是必要的，前者對國民挑選合適的德才兼?zhèn)涞恼賳T提供了人才儲備，后者為國民留住治國之能臣、社稷之精英提供物質保障。考慮到官員行為的“經(jīng)濟人”特征，政府官員個人收入應該與其所作貢獻相適應，“……設官以授任，能者處之；分祿以任賢，能者受之?！?見《鹽鐵論·毀學 》。當然，政府官員更要自覺實行道德自律，在取得個人收入的時候，注意提醒自己“……，臨財不茍，見利反義。不義而富，無名而貴，仁者不為也。”*見《鹽鐵論·地廣 》。

總之，按照一般經(jīng)驗，政府治理活動是一個觀念轉變、道德自律，以及相關制度和長效保障機制的建設過程。持續(xù)改進的政府治理過程，最終使得(世界銀行經(jīng)濟學家曾經(jīng)闡釋過的)下述目標的現(xiàn)成為可能。這些目標是：(1)最大限度限制政客和公務員侵蝕公眾利益，破壞市場機制；(2)堅持使官員、公務員以可以預見的方式改變法律、制度，努力保護財產(chǎn)權；(3)避免政府官員，作為生產(chǎn)者，不會利用自身的壟斷地位向公眾提供次優(yōu)服務。

[責任編輯：賈樂耀張愛琴]

DiscussiononGovernmentGovernanceBasedonRecordsoftheHistorian

ZHANG Zhi-chao MENG Jiu-er

(School of Economics, Nankai University, Tianjin 300071, P.R.China)

張志超，南開大學經(jīng)濟學院財政系教授(天津 300071)；孟久兒，南開大學經(jīng)濟學院財政系博士研究生(天津 300071)。