劉新苗

(內(nèi)蒙古黨校 信息管理部，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

各種公共危機(jī)事件在我國民族地區(qū)不斷發(fā)生，已成為影響民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素?，F(xiàn)階段，如何建立健全處理各種公共危機(jī)管理機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，成為民族地區(qū)各級(jí)政府建設(shè)和諧社會(huì)的重要課題。

一、民族地區(qū)①公共危機(jī)事件的特殊性

公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、緊急性、災(zāi)難性、不確定性、影響的社會(huì)性、實(shí)質(zhì)是非程序化決策問題六大基本特征。但是，由于我國民族地區(qū)大多地處邊疆，地理和周邊環(huán)境較復(fù)雜、人口主要以少數(shù)民族為主、交通比較閉塞，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平較低，少數(shù)民族文化與現(xiàn)代文化等多元文化并存。我國民族地區(qū)這些特殊政治社會(huì)人文生態(tài)環(huán)境決定民族地區(qū)公共危機(jī)事件的特征除了具備基本特征外，也具有其特殊性，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

這種差異首先體現(xiàn)在語言、宗教和文化上的差異，而這些差異致使各個(gè)民族之間缺乏相互了解和尊重，造成一些誤解、糾紛和公共危機(jī)事件。在語言文字方面，民族地區(qū)有著承認(rèn)與未被承認(rèn)的文字上百種，多樣化的語言文字維系了不同民族的文化共識(shí)和族際交際，但卻阻礙了多數(shù)民族及主流社會(huì)對(duì)話溝通;我國是一個(gè)多宗教并存的國家，尤其是在民族地區(qū)佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教以及一些原始宗教仍有著較大的影響力，由于宗教信仰的不同導(dǎo)致的公共危機(jī)事件也時(shí)有發(fā)生;在文化角度，我國55個(gè)少數(shù)民族由于所處的環(huán)境不同及所經(jīng)歷的歷史條件不同，民族習(xí)俗差異也是十分明顯的，這些不同的多元文化在民族交往活動(dòng)中常常會(huì)引發(fā)一些沖突。

差異還體現(xiàn)在由于各民族發(fā)展的不平衡與差異帶來的公共危機(jī)事件。由于歷史和自然地理等因素的制約與影響，一些少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還相對(duì)落后。從主觀上，民族地區(qū)由于長期文化教育滯后，觀念陳舊，思想封閉。因而，這些地區(qū)的群眾對(duì)國家宏觀新情況、新問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，所以，在思想上、言行上易產(chǎn)生抵觸情緒。而這些單一矛盾問題受著民族地區(qū)特殊的區(qū)情的影響，往往使問題復(fù)雜化，使一般矛盾容易上升為公共危機(jī)事件。從客觀上看，民族地區(qū)區(qū)域遼闊，人口分散，交通不便，信息閉塞，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，政治上往往與民族問題交織在一起，體現(xiàn)出很強(qiáng)的民族性。

第二，民族地區(qū)公共危機(jī)事件的復(fù)雜性與多樣性。復(fù)雜性與多樣性是指與其他地區(qū)相比，民族地區(qū)的公共危機(jī)事件頻發(fā)多發(fā)，并且在表現(xiàn)形態(tài)、誘因等方面表現(xiàn)得更為復(fù)雜和多樣，集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面(見表1):

表1 目前我國民族地區(qū)危機(jī)事件的分類

以自然災(zāi)害型為例，我國民族地區(qū)多為邊(邊疆)、山(山區(qū))、寒(寒冷)、旱(干旱)地區(qū)。地處邊疆、土地貧瘠、天旱少雨、高寒多風(fēng)，是這些地區(qū)的基本自然狀況。這些自然狀況導(dǎo)致我國民族地區(qū)的地震、泥石泥、山體滑坡、沙塵暴、水災(zāi)、旱災(zāi)、火災(zāi)、雪災(zāi)、傳染性疾病頻發(fā)多發(fā)。這些公共危機(jī)事件不僅威脅少數(shù)民族人民的生命安全，而且造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。

民族地區(qū)除了有一般性的自然危機(jī)外，還有大量的社會(huì)危機(jī)事件，在這些社會(huì)危機(jī)事件中往往摻雜著民族地區(qū)以文化差異和宗教信仰差異為背景的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。這些復(fù)雜的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題一旦不能及時(shí)地得到疏導(dǎo)和處理，有可能誘發(fā)政府與民眾之間、民族之間更大規(guī)模的沖突和危機(jī)。

近些年來，民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力等“三股勢力”在我國民族地區(qū)及其周邊地區(qū)活動(dòng)猖獗，一些境外敵對(duì)勢力與敵對(duì)分子打著民族、宗教、人權(quán)的旗號(hào)，采取“接觸”、“遏制”等多種手段培養(yǎng)和拉攏民族分裂勢力，支持民族分裂組織，制造公共危機(jī)社會(huì)安全事件。這類事件政治目的明確、規(guī)模較大、組織嚴(yán)密、破壞性強(qiáng)、更為復(fù)雜多樣。在2008年發(fā)生的“西藏3·14打砸搶燒事件”、8月4日新疆喀什針對(duì)武警戰(zhàn)士的恐怖襲擊和2009年新疆烏魯木齊的“7·5”打砸搶燒事件，就是突出的例子。

第三，民族地區(qū)公共危機(jī)事件的難以控制性。難以控制性是指處置民族地區(qū)公共危機(jī)事件敏感度高，政策性強(qiáng)，處置難度大。另外，由于受著種種因素的制約，民族地區(qū)面對(duì)公共危機(jī)事件的承受能力和應(yīng)對(duì)能力都相對(duì)較弱，一旦發(fā)生公共危機(jī)事件較難控制態(tài)勢的進(jìn)一步發(fā)展。

(3)低頻交流信號(hào)注入法查找。該方法是將低頻低電壓的交流信號(hào)注入直流系統(tǒng)，當(dāng)直流系統(tǒng)運(yùn)行正常時(shí)，正負(fù)極的電流方向相反、大小相等，所以任一支路測得的電流和為零；當(dāng)直流系統(tǒng)支路有接地故障時(shí)，在該故障支路能測出低頻接地電流，由此，計(jì)算出接地電阻，從而判斷接地支路。該方法查找主要使用便攜式直流接地定位裝置、絕緣監(jiān)測裝置等儀器。

以生態(tài)危機(jī)為例。在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，由于種種原因?qū)е铝松鷳B(tài)危機(jī)的出現(xiàn)并且呈現(xiàn)日益惡化難以控制的趨勢。首先，各種生態(tài)問題的治理難度在加大，單位面積治理投入成本在增加。其次，各種直接導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的人為因素仍然存在。例如，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，各種破壞沙區(qū)植被的現(xiàn)象還沒有得到完全制止，邊治理邊破壞的現(xiàn)象依然存在。第三，除了傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境問題如環(huán)境退化問題之外，一種對(duì)廣大民族地區(qū)來說屬于新型環(huán)境破壞的問題正在出現(xiàn)，這就是民族地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程加快帶來的環(huán)境污染和破壞。因此，水資源減少、草原退化、森林資源減少、水土流失、荒漠化等生態(tài)危機(jī)層出不窮。

以水土流失為例。20世紀(jì)90年代初，民族地區(qū)的水土流失面積占全國水土流失面積的80%以上，水土流失率達(dá)15%。到2005年，西部地區(qū)水土流失面積仍然占到全國水土流失面積的77%，部分省區(qū)水土流失面積超過其總面積的一半，局部地區(qū)水土流失面積還在增加。中國西部民族地區(qū)是中國荒漠化、沙化發(fā)展最劇烈的地區(qū)。2006年，民族八省區(qū)荒漠化面積23492．03萬公頃，占全國荒漠化總面積的89．1%;沙化面積15191．07萬公頃，占全國沙化總面積的87．3%。

而對(duì)于其他類型的公共危機(jī)事件，由于在民族地區(qū)各少數(shù)民族對(duì)自己本民族的宗教、歷史和文化有特殊的認(rèn)同感，一些危及民族地區(qū)穩(wěn)定和安全、違反國家法律法規(guī)的、帶有宗教和民族色彩的公共危機(jī)事件，一旦爆發(fā)便有可能迅速蔓延和擴(kuò)散。而政府的危機(jī)管理工作相對(duì)滯后，再加上民族地區(qū)廣闊而復(fù)雜的自然生態(tài)特征、落后的交通設(shè)施，這些因素增加了政府對(duì)危機(jī)信息知曉和對(duì)危機(jī)事件掌控的難度，地方政府官員由于不懂少數(shù)民族語言、不熟悉少數(shù)民族文化習(xí)俗、難以捕捉與發(fā)掘危機(jī)信息，難以采取有效途徑及時(shí)應(yīng)對(duì)的情況下，此類公共危機(jī)事件具有極大的難以控制性。如果處置不力，往往容易出現(xiàn)更大的民族隔閡甚至裂痕。

因此，由于我國民族地區(qū)公共危機(jī)事件具有這些特殊性的特征，與其他地區(qū)相比，民族地區(qū)的公共危機(jī)事件造成的影響范圍更廣、破壞力更大、處置難度也更大。民族地區(qū)的公共危機(jī)事件，不僅會(huì)給民族地區(qū)的安全和各民族的生產(chǎn)生活帶來破壞性的影響，而且會(huì)直接影響到其他地區(qū)乃至整個(gè)國家的穩(wěn)定、發(fā)展和安全的大局。

二、民族地區(qū)公共危機(jī)管理機(jī)制及其存在的問題

民族地區(qū)公共危機(jī)管理機(jī)制是指我國民族地區(qū)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件發(fā)生、發(fā)展和變化全過程中各種制度化、程序化的危機(jī)管理方法與措施。從實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來看，危機(jī)管理機(jī)制是一組以相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章為依據(jù)的政府危機(jī)管理工作流程。從外在形式來看，危機(jī)管理機(jī)制體現(xiàn)了危機(jī)管理的各項(xiàng)具體職能。

從工作重心來看，民族地區(qū)危機(jī)管理機(jī)制側(cè)重在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件事前、事發(fā)、事中和事后整個(gè)過程中，民族地區(qū)各級(jí)政府及各部門如何更好地組織和協(xié)調(diào)各方面的資源和能力來有效防范與處置公共危機(jī)事件。危機(jī)管理機(jī)制以危機(jī)管理的全過程為主線，涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后各個(gè)時(shí)間段，包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、危機(jī)處置、善后恢復(fù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。具體來看，危機(jī)管理機(jī)制主要包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、預(yù)案編制執(zhí)行、信息報(bào)告、決策指揮、危機(jī)溝通、社會(huì)動(dòng)員、恢復(fù)重建、調(diào)查評(píng)估、危機(jī)保障等內(nèi)容。

2006年7月，《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》指出，要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的危機(jī)管理機(jī)制”。自2003年以來，黨中央、國務(wù)院和中央軍委發(fā)布了很多有關(guān)監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告、決策指揮、信息發(fā)布、調(diào)查評(píng)估、恢復(fù)重建等具體危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)的文件。

各民族地區(qū)的相關(guān)文件中也對(duì)公共危機(jī)管理機(jī)制予以規(guī)定。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)突發(fā)公共事件總體危機(jī)預(yù)案》的工作要求是:“各級(jí)人民政府要建立應(yīng)對(duì)公共危機(jī)公共事件的預(yù)測預(yù)警、信息報(bào)告、危機(jī)處置、恢復(fù)重建及調(diào)查評(píng)估等機(jī)制，提高危機(jī)處置能力和指揮水平?！薄稄V西壯族自治區(qū)突發(fā)公共事件總體危機(jī)預(yù)案(簡本)》中規(guī)定:“各級(jí)人民政府要建立應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)測預(yù)警、信息報(bào)告、危機(jī)處置、恢復(fù)重建及調(diào)查評(píng)估等機(jī)制，提高危機(jī)處置能力和指揮水平。”

公共危機(jī)管理建設(shè)在我國不同地區(qū)呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的狀態(tài)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的危機(jī)管理建設(shè)已經(jīng)非常完善，甚至在某些體制、機(jī)制創(chuàng)新方面走在中央政府的前面，無論是政府官員，還是普通大眾，危機(jī)意識(shí)也都相當(dāng)強(qiáng)烈，加上大眾傳媒、社會(huì)輿論、網(wǎng)絡(luò)信息的有效監(jiān)督與溝通，使得一些公共危機(jī)事件往往初露端倪就成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，從而受到政府的重視，得到盡快的遏制和解決。然而，對(duì)于廣大民族地區(qū)來說，危機(jī)管理仍是民族地方政府一個(gè)非常薄弱的環(huán)節(jié)，危機(jī)管理機(jī)制中存在許多問題，已成為嚴(yán)重威脅民族地區(qū)安全穩(wěn)定、影響民族地區(qū)群眾安居樂業(yè)的發(fā)展“瓶頸”。

(一)預(yù)防預(yù)警機(jī)制存在的問題

近些年來，作為民族地區(qū)政府危機(jī)管理的一個(gè)有機(jī)組成，民族地區(qū)公共危機(jī)事件的預(yù)警和防范機(jī)制正處于一個(gè)探索和初步建立的過程。從近些年來我國政府在民族地區(qū)危機(jī)管理方面的作為來看，民族地區(qū)公共危機(jī)事件的預(yù)警和防范還比較薄弱，存在以下主要缺陷:1．民族地區(qū)的政府、公眾和其他社會(huì)主體嚴(yán)重缺乏對(duì)公共危機(jī)事件的預(yù)警和防范意識(shí)，在民族地區(qū)落后的國民教育體系中缺失危機(jī)教育的環(huán)節(jié)，沒有形成一個(gè)成熟的社會(huì)危機(jī)文化;2．民族地區(qū)沒有常設(shè)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)事件的有效預(yù)警和防范;3．信息網(wǎng)絡(luò)體系不健全，缺乏完善健全的危機(jī)管理信息和決策支持系統(tǒng)。此外，由于民族文化差異、語言障礙等因素的影響，使得民族地區(qū)公共危機(jī)事件的各種信息在傳遞過程中由于系統(tǒng)和人為的原因，會(huì)出現(xiàn)延緩、缺失、失真、難以比較等問題;4．很多地方和單位處于高度的不設(shè)防狀態(tài)，危機(jī)管理的一些基礎(chǔ)工作薄弱，主要表現(xiàn)為安全投入不足，隱患多，公共安全基礎(chǔ)薄弱。

(二)預(yù)案的編制和可行性存在的問題

隨著各地政府危機(jī)管理工作逐漸拉開帷幕，各級(jí)政府、各個(gè)部門積極努力探索，各項(xiàng)預(yù)案紛紛出臺(tái)，從2003年到2007年底，全國已制定各級(jí)各類危機(jī)預(yù)案130多萬件，覆蓋了常見的各類公共危機(jī)事件。包括8個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)內(nèi)的所有省級(jí)政府、97．7%的市級(jí)政府、92．8%的縣級(jí)政府都已編制總體危機(jī)預(yù)案。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)突發(fā)公共事件總體危機(jī)預(yù)案》于2005年7月12日起開始實(shí)施，全區(qū)的9個(gè)地級(jí)市、3個(gè)盟外加滿洲里市、二連浩特市2個(gè)計(jì)劃單列市都編制了盟市公共危機(jī)公共事件總體危機(jī)預(yù)案，并且編制了73項(xiàng)部門預(yù)案。但是民族地區(qū)的這些預(yù)案在制定與可行性方面存在以下問題:1．許多民族地區(qū)的預(yù)案體系完全遵照中央、省級(jí)總體預(yù)案的內(nèi)容，未能充分明確和考慮自身可能存在的重大危險(xiǎn)及其后果，忽視了以民族地區(qū)特殊情況為根據(jù)來研究和設(shè)定相關(guān)體系，導(dǎo)致危機(jī)預(yù)案的針對(duì)性和操作性較差;2．許多的預(yù)案束之高閣，未能真正發(fā)揮作用。危機(jī)預(yù)案能否在事故危機(jī)救援中發(fā)揮積極有效的作用，不僅僅取決于預(yù)案本身的完善程度，還取決于危機(jī)預(yù)案的實(shí)施情況，包括預(yù)案的宣傳，落實(shí)預(yù)案中所需的機(jī)構(gòu)、人員及各種資源，開展預(yù)案培訓(xùn)，進(jìn)行定期演習(xí)，向公眾進(jìn)行危機(jī)知識(shí)宣傳教育等。而在現(xiàn)實(shí)中，民族地區(qū)的許多地方與單位由于缺乏相應(yīng)的重視和資金而未進(jìn)行演習(xí)、培訓(xùn)以及宣傳危機(jī)預(yù)案。

(三)危機(jī)反應(yīng)和決策機(jī)制存在的問題

由于受著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的制約，我國民族地區(qū)政府的公共危機(jī)事件管理能力相對(duì)較弱，近些年頻繁發(fā)生的各種公共危機(jī)事件使民族地區(qū)政府在公共危機(jī)事件危機(jī)反應(yīng)和決策機(jī)制中暴露出存在的一些不足和薄弱環(huán)節(jié):1．民族地區(qū)自治區(qū)及省級(jí)人民政府危機(jī)辦的規(guī)格、職權(quán)，以及不完善的市、縣人民政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)都不能完全滿足應(yīng)對(duì)特大公共危機(jī)事件的需求，甚至導(dǎo)致在危機(jī)管理過程中的職責(zé)“缺位”;2．危機(jī)管理人才不充足，危機(jī)管理的專業(yè)性、綜合性較強(qiáng)，對(duì)危機(jī)管理人員本身的素質(zhì)要求非常高，特別是在處理民族地區(qū)因民族、宗教問題而引致的群體性事件較多，不僅需要危機(jī)管理人員有相應(yīng)的危機(jī)管理知識(shí)，更要深入了解相關(guān)的民族文化和宗教背景，目前，民族地區(qū)這方面的人才極度匱乏，嚴(yán)重制約了危機(jī)管理工作的開展;3．在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件中企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者組織，特別是統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教組織的作用沒有得到充分的調(diào)動(dòng)，沒有實(shí)現(xiàn)“全社會(huì)共同參與的危機(jī)管理工作格局”;4．危機(jī)決策模式落后。民族地方政府仍然習(xí)慣性地沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政命令方式，危機(jī)決策缺乏科學(xué)性，決策模式仍屬于主要依賴于決策者的經(jīng)驗(yàn)、直覺、洞察力和權(quán)威隨機(jī)決斷的非程序化決策，在時(shí)間不充分、信息不充足、面對(duì)重重壓力的情況下風(fēng)險(xiǎn)性較大。

三、完善民族地區(qū)公共危機(jī)管理機(jī)制的政策建議

黨的十七大報(bào)告明確指出，要進(jìn)一步健全公共危機(jī)管理機(jī)制，加強(qiáng)危機(jī)體系和機(jī)制建設(shè)，提高預(yù)防和處置公共危機(jī)事件能力。民族地區(qū)地方政府要結(jié)合民族地方的實(shí)際，以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為核心，以提高危機(jī)管理能力為主線，以加強(qiáng)基層危機(jī)管理工作為突破口，強(qiáng)化源頭預(yù)防，完善公共危機(jī)管理預(yù)防與預(yù)警機(jī)制;建設(shè)民族地區(qū)公共危機(jī)事件危機(jī)預(yù)案體系;不斷建立健全公共危機(jī)事件危機(jī)反應(yīng)和決策機(jī)制，完善統(tǒng)一指揮、上下一致、部門聯(lián)動(dòng)、危機(jī)管理辦事機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的工作格局，為建設(shè)平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的良好環(huán)境。

(一)完善民族地區(qū)公共危機(jī)事件的預(yù)防與預(yù)警機(jī)制

在民族地區(qū)，預(yù)警和防范機(jī)制是地方政府危機(jī)管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。是否能夠準(zhǔn)確抓住公共危機(jī)事件來臨的征兆，并從這些征兆中做出及時(shí)的預(yù)測，迅速采取相關(guān)措施，對(duì)公眾或涉及范圍內(nèi)的群體發(fā)布有關(guān)信息，引起社會(huì)的警覺，從而采取有效的措施，成為克服民族地區(qū)公共危機(jī)事件所具有的隱蔽性和復(fù)雜性、并把可能造成的危害減少到最低限度的關(guān)鍵。正如美國管理學(xué)家蓋布勒所說的:“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療?！睂?duì)此，災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)也提出一個(gè)“十分之一”法則，即在災(zāi)前投入一分資金用于災(zāi)害的防治，通過降低災(zāi)害發(fā)生的概率或者避免災(zāi)害的發(fā)生，人類就可以降低十分的損失。

民族地區(qū)各級(jí)政府，特別是基層政府要加強(qiáng)危機(jī)管理的制度建設(shè)，優(yōu)化政府常態(tài)管理，進(jìn)一步完善危機(jī)預(yù)防預(yù)警對(duì)策:1．要培養(yǎng)公眾和政府官員形成強(qiáng)烈敏感的危機(jī)意識(shí)，對(duì)能夠引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患，特別是在民族地區(qū)可能會(huì)導(dǎo)致大面積擴(kuò)散的個(gè)案要具有敏感性，以避免星星之火可以燎原之災(zāi)的公共危機(jī)事件的發(fā)生;2．通過加大科研投入和收集民情、民意和民生的信息方式，完善公共危機(jī)事件監(jiān)測、評(píng)估和預(yù)報(bào)系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別影響民族團(tuán)結(jié)社會(huì)穩(wěn)定潛在的或現(xiàn)實(shí)的公共危機(jī)事件因素，加強(qiáng)對(duì)引發(fā)公共危機(jī)事件的各種因素進(jìn)行控制，及時(shí)地采取相應(yīng)的預(yù)防措施減少公共危機(jī)事件的突然性和破壞性，防微杜漸，加強(qiáng)控制，及時(shí)調(diào)整、更新公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)策略，做到對(duì)公共危機(jī)事件的“打小、打早、打了”，把公共危機(jī)事件解決在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)防患于未然的目的。比如按照《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》要求，我國將依托國家電子政務(wù)網(wǎng)，建設(shè)民族事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。建立反映少數(shù)民族和民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和民族關(guān)系的指標(biāo)體系，建立以信息資源集成為基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)、監(jiān)測、預(yù)警和決策咨詢系統(tǒng);3．一方面，政府要加大直接服務(wù)于人民的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，民族地區(qū)各級(jí)人民政府要把危機(jī)管理的預(yù)算納入政府的預(yù)算體系之中，政府應(yīng)設(shè)立必要的專項(xiàng)基金，用于應(yīng)對(duì)各種公共危機(jī)事件;另一方面，根據(jù)民族地區(qū)每一種可能的公共危機(jī)公共事件，各級(jí)政府應(yīng)該提前做好危機(jī)管理的物資儲(chǔ)備，特別是要建立石油、糧食和飲用水等重要物資的危機(jī)儲(chǔ)備和危機(jī)供應(yīng)制度，在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)管理資源的有效供給。

(二)建設(shè)民族地區(qū)公共危機(jī)事件危機(jī)預(yù)案體系

古人云:凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在很多情況下，公共危機(jī)事件是難以準(zhǔn)確預(yù)報(bào)的，也是無法完全避免的。但是人們?cè)诳偨Y(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以在一定程度上分析出公共危機(jī)事件的誘因或前兆，在公共危機(jī)事件發(fā)生之前，通過對(duì)以往類似或相關(guān)事件的總結(jié)分析，制定危機(jī)預(yù)案，控制公共危機(jī)事件的發(fā)展，有序迅速地調(diào)動(dòng)各方資源，盡可能迅速有效地消除危機(jī)，將公共危機(jī)事件對(duì)社會(huì)、人民以及環(huán)境的危害降低到最低程度。美國一位從事公共危機(jī)事件研究的學(xué)者在深入研究的基礎(chǔ)上，得出一個(gè)結(jié)論:如果發(fā)生某一特別重大的公共危機(jī)公共事件，各級(jí)政府都有危機(jī)預(yù)案并立即啟動(dòng)，采取應(yīng)對(duì)措施，要比沒有預(yù)案、預(yù)案體系不健全，等待總統(tǒng)下達(dá)命令再采取應(yīng)對(duì)措施的效率要高320倍。

因此，民族地方政府要從以下幾個(gè)方面制定適宜本地區(qū)實(shí)際的危機(jī)預(yù)案:1．預(yù)案的重點(diǎn)要解決只有在民族地方可能出現(xiàn)的公共危機(jī)事件，才能確實(shí)保障民族地方人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。如，在受國外分裂勢力影響的民族地方，應(yīng)該把宗教問題、恐怖活動(dòng)等可能出現(xiàn)的公共危機(jī)事件作為重要內(nèi)容體現(xiàn)出來;同時(shí)，還要根據(jù)本地可能出現(xiàn)的公共危機(jī)事件，制定明確的危機(jī)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。2．預(yù)案必須是建立在對(duì)本地區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、地方政府危機(jī)能力評(píng)估的基礎(chǔ)之上，選擇最現(xiàn)實(shí)、最有效的危機(jī)策略。尤其是在民族地區(qū)的基層不能照搬沿海發(fā)達(dá)城市的預(yù)案，要根據(jù)本地的實(shí)際情況和政府能力來制定預(yù)案，重點(diǎn)解決本地區(qū)可能出現(xiàn)的公共危機(jī)事件，如森林草原火災(zāi)、群體性事件等。政府要在各種政策的制定中，把危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定和評(píng)估作為一個(gè)重要的方面和環(huán)節(jié)，以期收到防患于未然的效果。3．預(yù)案本身必須要有結(jié)構(gòu)、功能、程序與技術(shù)保障上的要求，還要有必備要素和保證措施，那就是平時(shí)有針對(duì)性的演練。要通過演練、培訓(xùn)和宣傳，來發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題，澄清相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，改善不同機(jī)構(gòu)和人員之間的協(xié)調(diào)問題，檢驗(yàn)危機(jī)人員對(duì)危機(jī)預(yù)案及程序的了解程度和操作技能，對(duì)危機(jī)預(yù)案進(jìn)行不斷的更新。

(三)建立健全民族地區(qū)公共危機(jī)事件危機(jī)反應(yīng)和決策機(jī)制

一旦發(fā)生公共危機(jī)事件，政府如何迅速反應(yīng)，快速準(zhǔn)確決策，控制局勢，穩(wěn)定人心，以免社會(huì)恐慌，是公共危機(jī)事件處置階段要解決的核心問題。公共危機(jī)事件處理的最高目標(biāo)是在公共危機(jī)事件發(fā)生的緊急情況下，穩(wěn)定人心與社會(huì)，維持社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)作。

我們改進(jìn)民族地區(qū)公共危機(jī)事件危機(jī)反應(yīng)和決策機(jī)制的重點(diǎn)是在改善目前危機(jī)管理體制架構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照民族地區(qū)的實(shí)際情況制定相應(yīng)規(guī)則和規(guī)程，真正形成“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的危機(jī)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)，改進(jìn)危機(jī)決策模式，有效應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)事件，重點(diǎn)是從以下幾個(gè)方面加以完善:1．建立危機(jī)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)和技術(shù)平臺(tái)。所謂危機(jī)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，就是將政府、財(cái)政、公安、消防、急救、交警、公共事業(yè)、衛(wèi)生、民防、武警、軍隊(duì)等部門和相關(guān)資源(如車輛、物資、人員等)納入到一個(gè)統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，為各級(jí)決策者提供可供決策的數(shù)據(jù)和依據(jù)。當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，通過計(jì)算機(jī)輔助調(diào)度系統(tǒng)，決策者不僅可以及時(shí)掌握事件地點(diǎn)附近的各方面資源分布狀況，而且可以根據(jù)系統(tǒng)自動(dòng)完成的事件潛勢分析和地理分布圖，隨時(shí)對(duì)危機(jī)事件的變化做出分析判斷，這對(duì)于提高政府危機(jī)管理能力十分重要。民族地區(qū)很有必要按照“體系完整、機(jī)制完善、決策果斷、功能齊全、反應(yīng)敏捷、行動(dòng)迅速、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、救助有力”的總體要求，建設(shè)一個(gè)功能齊備、便于組織指揮的危機(jī)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。比如在內(nèi)蒙古自治區(qū)的鄂爾多斯市東勝區(qū)就建立了城市危機(jī)聯(lián)動(dòng)指揮中心，在廣西壯族自治區(qū)南寧市建立了城市危機(jī)聯(lián)動(dòng)中心。2．加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高危機(jī)管理人員素質(zhì)。在民族地區(qū)，危機(jī)管理人員除具備對(duì)公共危機(jī)公共事件的處理程度和水平，還要具備處理民族、宗教等問題的敏銳性，及早發(fā)現(xiàn)端倪，將事件控制在萌芽狀態(tài)。為此，民族地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)該把危機(jī)管理人員的培訓(xùn)和儲(chǔ)備工作放在比較突出的位置，加強(qiáng)人員理論素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、思想道德素質(zhì)和危機(jī)反應(yīng)能力等方面的提高。3．民族地區(qū)政府應(yīng)最大可能地吸納各種社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同度過危機(jī)。充分調(diào)動(dòng)各族人民群眾的積極性，得到當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的理解和支持，高度重視各民族傳統(tǒng)智慧，發(fā)掘和利用各民族文化中的這些積極因素。充分利用少數(shù)民族干部，善用民族地區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢，及時(shí)動(dòng)員民族干部和民族、宗教界人士積極性，通過他們做好宣傳、勸說和疏導(dǎo)的工作，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同參與的危機(jī)管理工作格局。

與非民族地區(qū)相比，民族地區(qū)公共危機(jī)事件有著不同于漢族地區(qū)的顯著特征。因此，我們要結(jié)合民族地區(qū)特殊的區(qū)情，認(rèn)真分析民族地區(qū)公共危機(jī)事件的特殊性，準(zhǔn)確把握公共危機(jī)事件的表現(xiàn)形態(tài)與誘因，圍繞國家對(duì)于危機(jī)管理的“一案三制”的制度設(shè)計(jì)，盡快構(gòu)建和完善適合我國民族地區(qū)實(shí)際情況的危機(jī)管理機(jī)制，提高民族地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)和處理各種公共危機(jī)事件的能力，以保證我國民族地區(qū)人民的生命安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

［注 釋］

① 我國民族地區(qū)一般是指我國的少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱。狹義上包括新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)五個(gè)自治區(qū)以及云南、貴州、青海三個(gè)多民族省在內(nèi)八個(gè)少數(shù)民族聚居地區(qū)。在最寬泛的意義上，民族地區(qū)不僅包括我國五大自治區(qū)及云南、貴州、青海在內(nèi)的八個(gè)省區(qū)，還包括其他所有少數(shù)民族自治州、自治縣.

［1］ 楊安華．構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系［J］.公共管理評(píng)論，2005，(5)．

［2］ 劉小岷．我國西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的問題與展望［N］.中國社會(huì)科學(xué)院報(bào)，2009－09－08．

［3］ 王宏偉﹒突發(fā)事件應(yīng)急管理——預(yù)防、處置與恢復(fù)重建［M］.北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2009．

［4］ ［美］戴維·奧斯本特德·蓋特勒﹒改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海:上海譯文出版社，1996．

［5］ 劉永法﹒應(yīng)急預(yù)案及其制定的必要性［J］.中國減災(zāi)，2005，(5)．

［6］ 孫元明．西部城市安全與公共危機(jī)公共事件的應(yīng)對(duì)和處置［J］.社會(huì)學(xué)·人大復(fù)印資料，2005，(9)．