■ 許正中

許正中，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師

未來國(guó)家的成功就是城市的成功。城市不僅是人類社會(huì)的一種特殊集居地，更是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的生產(chǎn)、生活中心和財(cái)富創(chuàng)造中心、信息集成與擴(kuò)散中心以及帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的增長(zhǎng)極。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的步伐加快，城市化問題躲不開、繞不過，其制度創(chuàng)新和路徑選擇至關(guān)重要。所謂制度創(chuàng)新，按蘭德·戴維斯和道格拉斯·諾斯的表述，是指能夠使制度創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的對(duì)現(xiàn)有制度的變革。如果沒有強(qiáng)烈的外在沖擊，制度在相當(dāng)時(shí)期中是穩(wěn)定的。但像技術(shù)一樣，如果要出現(xiàn)發(fā)展，制度也因應(yīng)變革。從這個(gè)角度看，人們一般把促進(jìn)發(fā)展，增加收益的變革稱之為制度創(chuàng)新。制度正是通過對(duì)制度決策者和受益者的選擇行為，來直接或間接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響經(jīng)濟(jì)效率的。我國(guó)正處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如何形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。

基于中國(guó)社會(huì)多元復(fù)合轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大格局來構(gòu)建人文社會(huì)普遍服務(wù)制度，是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。其中設(shè)計(jì)體系的關(guān)鍵是要把握好制度的重構(gòu)整合與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

人文社會(huì)普遍服務(wù)的主要內(nèi)容是指社會(huì)成員基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和自由遷徙權(quán)的普惠制度體系，而最低生活保障制度、基本住房保障制度、基礎(chǔ)教育保障制度、自由流動(dòng)戶籍制度等將成為構(gòu)建人文社會(huì)普遍服務(wù)體系的系統(tǒng)要求。

完善最低生活保障制度

人文社會(huì)普遍服務(wù)的目標(biāo)，首先是履行保障公民生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，而重要的保障方式之一，就在于通過人文社會(huì)普遍服務(wù)制度的建立和完善，來保障公民生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)公民其他權(quán)利的享有和實(shí)現(xiàn)。對(duì)于每一個(gè)公民來說，社會(huì)救助是他們應(yīng)享受法律保護(hù)的基本權(quán)利。社會(huì)救助或最低生活保障制度的目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)的貧困，如在公民由于社會(huì)的或個(gè)人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障線的情況下給予救助。我們認(rèn)為中國(guó)最低生活保障制度模式的進(jìn)一步設(shè)計(jì)，應(yīng)考慮到“三個(gè)延伸”：一是低保制度設(shè)計(jì)本身的橫向延伸，即要探索和建立最低生活保障制度與醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系。最低生活保障的制度安排是針對(duì)已經(jīng)陷入貧困窘境的居民的，是為了保障他們的生存權(quán)利以及最低標(biāo)準(zhǔn)的生活權(quán)利的。然而，大量處于最低保障線的居民，卻是因病返貧，或者是因?yàn)槠渌麆傂灾С龆萑肜Ь车摹Ｒ虼?，最低生活保障制度必須輔以教育、住房等優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度的補(bǔ)充，做好最低生活保障制度與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的銜接、做好社會(huì)幫困與慈善事業(yè)的銜接，爭(zhēng)取為城市貧困居民解決耕地的實(shí)際困難。二是最低生活保障線與其他“保障線”的縱向延伸，即要探索保障線之間的縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)公平與效率兩大目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)。從高到低，拉開檔次，合理設(shè)計(jì)“三條保障線”標(biāo)準(zhǔn)，特別是要研究確定一套最低保障線的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，既要解決城市困難居民的衣、食等基本生存需要，又要與國(guó)情、國(guó)力及國(guó)家促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的政策相適應(yīng)，以避免出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的負(fù)面效應(yīng)。三是低保對(duì)象受眾廣度的延伸。盡管最低生活保障制度是政府應(yīng)當(dāng)提供給每個(gè)國(guó)民的有關(guān)生存權(quán)利的保證，但是由于受制于城鄉(xiāng)二元的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、“低保”財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足以及農(nóng)村“低?！睒?biāo)準(zhǔn)難以核定的現(xiàn)實(shí)情況，九億農(nóng)民基本游離于政府提供的基本生活保障制度之外。在城鄉(xiāng)二元格局尚未消解之前，如何突破二元保障模式的制度壁壘，建立健全有效的“低?！惫芾眢w制，制定出多層次的、科學(xué)的、城鄉(xiāng)結(jié)合的“低?！敝笜?biāo)體系，將是“低保”制度亟待解決的問題。

推進(jìn)住房保障制度

所謂住房保障，就是政府要通過提供廉租房、移民安置房、拆遷安置房等非商品房政策和提供中低端的經(jīng)濟(jì)適用房，以實(shí)現(xiàn)“人人有房住”的保障目標(biāo)。值得注意的是，住房保障并不意味著每個(gè)人都擁有房產(chǎn)，“擁有房”和“有住房”是兩個(gè)概念。具體來看，住房保障制度有以下幾個(gè)層次的內(nèi)容：

一是針對(duì)困難群體的非市場(chǎng)化的保障制度。比如，針對(duì)困難群體，如災(zāi)民安置房，就可以建立政府貼息的制度，由政府提供廉租房，并根據(jù)家庭收入水平和成員結(jié)構(gòu)的不同來制定不同政策。對(duì)少量特困家庭，可采取社會(huì)無償救濟(jì)即政府提供貼租的方式來提供住房。

二是針對(duì)低收入群體的半市場(chǎng)化方式的保障制度。隨著土地和房地產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作，部分社會(huì)低收入群體很難按市場(chǎng)化的房?jī)r(jià)購(gòu)得房產(chǎn)。政府就應(yīng)發(fā)揮普遍服務(wù)的職能，對(duì)每年住房開工面積中必須包括多大比例的經(jīng)濟(jì)適用房做出強(qiáng)制性規(guī)定，通過減免土地出讓金或提供土地補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)等方式建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用方、廉租房等以保障低收入群體的住房需求。

三是住房公積金制度。住房公積金是住房保障制度的常態(tài)機(jī)制和核心機(jī)制，這是一項(xiàng)強(qiáng)制與鼓勵(lì)相結(jié)合的制度，能夠幫助普通工薪階層彌補(bǔ)購(gòu)買力不足，較早、較快地實(shí)現(xiàn)購(gòu)房目標(biāo)的保障制度。住房公積金制度包括雇主與雇員共同繳付、對(duì)公積金部分免征個(gè)人所得稅、在購(gòu)房時(shí)除個(gè)人賬戶累積部分外利用公積金貸款購(gòu)房，以及公積金貸款實(shí)行優(yōu)惠利率等幾個(gè)部分組成，具有個(gè)人積累、社會(huì)統(tǒng)籌和互助性質(zhì)，人們可以從社會(huì)歸集的公積金中貸款用于住房消費(fèi)。

完善基礎(chǔ)教育保障制度

受教育權(quán)是國(guó)際公認(rèn)的基本人權(quán)內(nèi)容之一，這種權(quán)利是“人人生來具有的”。世界各國(guó)的憲法和法律都非常重視對(duì)教育權(quán)的保護(hù)，都把教育權(quán)特別是受教育權(quán)規(guī)定或確認(rèn)為公民的基本權(quán)利。例如，在美國(guó)，大學(xué)以前的教育都是免費(fèi)教育，這種義務(wù)教育不僅對(duì)本國(guó)公民如此，而且已經(jīng)發(fā)展到在美國(guó)臨時(shí)居住的人，在美國(guó)留學(xué)人員的子女同樣可以享受這一權(quán)利。人的受教育實(shí)踐同其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)成正相關(guān)關(guān)系，從總的概率來看，高中畢業(yè)生受教育的成本與其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)相等；換句話說，一個(gè)人在當(dāng)今社會(huì)，如果沒有達(dá)到高中畢業(yè)，那么他可能成為社會(huì)發(fā)展的成本，從這個(gè)角度看，中國(guó)需要的是“普十二”而非“普九”。義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的普及與真正落實(shí)不僅是國(guó)家人口素質(zhì)問題，更是解決困擾社會(huì)的“新三農(nóng)”問題、建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的總鑰匙。

改革現(xiàn)行戶籍制度

勞動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生產(chǎn)要素。人文社會(huì)普遍服務(wù)要求保障要素的自由流動(dòng)，首先就要解決要素的所有權(quán)問題，只有要素的所有權(quán)歸屬明確，要素的所有者就有權(quán)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行來自由配置自己的要素。勞動(dòng)力的所有權(quán)歸屬勞動(dòng)者自身，而勞動(dòng)者往往因?yàn)閼艏贫鹊闹萍s，流動(dòng)受限。戶籍制度從根本上說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，扮演著阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的角色，把個(gè)人與一定的身份地位和地域固定。

具體來說，推動(dòng)中國(guó)戶籍制度改革的步驟可概括為以下幾點(diǎn)：第一，盡快提交憲法修正案，將“公民遷徙自由權(quán)”寫入憲法。憲法是根本大法，我們應(yīng)以根本大法的權(quán)威性確立“公民遷徙自由權(quán)”。第二，推動(dòng)人口遷徙方式轉(zhuǎn)變。要依靠和引導(dǎo)市場(chǎng)力量，推動(dòng)目前的人口遷徙方式，也就是說，要從行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主，形成國(guó)家立法規(guī)范、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、個(gè)人自主選擇的遷徙調(diào)控新格局。第三，推動(dòng)各項(xiàng)配套制度的改革。戶籍制度的改革，不僅是戶口管理制度的調(diào)整，更深層次的涵義是義務(wù)教育制度、個(gè)人信用制度和人文普遍服務(wù)制度的改革與完善。沒有義務(wù)教育制度、個(gè)人信用制度和人文普遍服務(wù)制度的改革跟進(jìn)，戶籍制度改革就沒有實(shí)質(zhì)意義，自由流動(dòng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)就無法形成，自由遷徙的公民權(quán)益就不能得到實(shí)實(shí)在在的保證。

中國(guó)社會(huì)發(fā)展處于多元復(fù)合轉(zhuǎn)型期，在現(xiàn)代化與城市化轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)普遍服務(wù)體系是解決弱勢(shì)群體、落后地區(qū)邊緣化的有效途徑，同時(shí)也是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。中國(guó)的城市化過程就是農(nóng)民與土地剝離的過程，勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的過程。在這種關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，怎樣給予農(nóng)民以切實(shí)的國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的真正轉(zhuǎn)變，進(jìn)而形成公民社會(huì)，構(gòu)建人文社會(huì)普遍服務(wù)體系無疑是其最有效的制度與體系保障。