白彥鋒 張 靜

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、引言

中期支出框架由于其限制支出和連接政策與預(yù)算的作用，現(xiàn)已得到廣泛推崇。和其他預(yù)算工具一樣，中期支出框架也不能夠完全取代現(xiàn)有預(yù)算方式，但毋庸置疑，其應(yīng)用是對(duì)現(xiàn)有預(yù)算手段的重要完善和補(bǔ)充。如Schick所言，在預(yù)算準(zhǔn)備之前確立財(cái)政目標(biāo)或是將財(cái)政目標(biāo)應(yīng)用于一年期以上，會(huì)影響預(yù)算結(jié)果。中期支出框架是財(cái)政戰(zhàn)略的重要部分，能夠激勵(lì)政府減少支出。從本質(zhì)上看，中期支出框架是指通過(guò)采用財(cái)政目標(biāo)、增加中期預(yù)測(cè)、安排決策制定程序以及政策和程序組織數(shù)據(jù)等手段的實(shí)施來(lái)加強(qiáng)年度預(yù)算進(jìn)程，對(duì)支出部門(mén)規(guī)定事先核定的硬性預(yù)算上限，要求當(dāng)支出比例上升時(shí)首先在部門(mén)內(nèi)進(jìn)行財(cái)政資金的再分配，從而改變預(yù)算程序中的部門(mén)支出動(dòng)機(jī)。

20世紀(jì)80年代，澳大利亞在實(shí)踐中，充分調(diào)用所有預(yù)算資源來(lái)履行政府職責(zé)，貫徹政府政策，并加強(qiáng)財(cái)政約束，在完善中期支出框架方面做出重要貢獻(xiàn)，形成了當(dāng)今中期支出框架的雛形。中期支出框架有效地緩解了政府結(jié)構(gòu)性赤字困境，避免財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)。因此，其他國(guó)家也開(kāi)始在國(guó)內(nèi)復(fù)制這一制度，國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織紛紛倡導(dǎo)進(jìn)行預(yù)算改革，推行中期支出框架。在過(guò)去十年間，中期支出框架在其他西歐OECD國(guó)家中迅速擴(kuò)展。與此同時(shí)，眾多學(xué)者、世界銀行以及英國(guó)國(guó)際發(fā)展部門(mén)（UK's Department for International Development）也致力于在發(fā)展中國(guó)家推行中期支出框架。根據(jù)世界銀行的《公共支出管理手冊(cè)》，1996年非洲有三個(gè)國(guó)家，分別是南非、烏干達(dá)和馬拉維實(shí)行了中期支出框架，到2002年，這一數(shù)目增長(zhǎng)到至少13個(gè)。當(dāng)前，中期支出框架努力在東亞、南亞、中亞、東歐、中東和南美等地開(kāi)花結(jié)果。盡管中期支出框架實(shí)行的時(shí)間還很短暫，也沒(méi)有對(duì)實(shí)施結(jié)果的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，但有目共睹的是其在加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律、提高財(cái)政效率、轉(zhuǎn)變支出政策等方面的成效，因此中期預(yù)算改革在世界范圍內(nèi)得到倡導(dǎo)。

雖然中期支出框架現(xiàn)已被廣泛傳播，但是其學(xué)術(shù)定義和概念范圍仍存在分歧。由于各類國(guó)際金融機(jī)構(gòu)是中期支出框架的主要推動(dòng)力，因而，該名詞更多的是出現(xiàn)在援助文件（donor documents）和基金計(jì)劃相關(guān)會(huì)議中。雖然相關(guān)研究文獻(xiàn)眾多，但對(duì)中期支出框架尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一定義，這主要是因?yàn)檫@些國(guó)家采用中期支出框架時(shí)面臨的制度和政治環(huán)境不同；關(guān)于中期支出框架的指令性和說(shuō)明性建議更多地是側(cè)重于概念而非實(shí)務(wù)。非洲國(guó)家更多的強(qiáng)調(diào)中期預(yù)算框架的全方位實(shí)施，而其他國(guó)家則側(cè)重于框架的某一個(gè)方面。最近，國(guó)際貨幣基金組織召開(kāi)了一個(gè)由巴拿馬、多米尼加共和國(guó)等參加的研討會(huì)，以幫助中美國(guó)家建立中期支出框架。筆者希望本文能夠?qū)χ衅谥С隹蚣芨拍畹年U釋能推動(dòng)其定義的完善，并對(duì)其廣泛有效實(shí)施起到一定的促進(jìn)作用。

二、中期支出框架的必備條件

公共財(cái)政學(xué)的專家們?cè)谝胫衅谥С隹蚣軙r(shí)是否需要具備一定先決條件這一問(wèn)題上意見(jiàn)并不統(tǒng)一，主要存在著兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為在引入中期支出框架時(shí)并不需要具備一定先決條件，其理由是中期支出框架能夠自動(dòng)識(shí)別和彌補(bǔ)預(yù)算規(guī)劃、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算報(bào)告中的缺陷；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為中期支出框架要想成功，那么必須具備一定的先決條件，否則在預(yù)算規(guī)劃中投入的努力就會(huì)化為泡影。這一觀點(diǎn)最早產(chǎn)生于發(fā)展中國(guó)家的中期支出框架實(shí)施報(bào)告。

通過(guò)建立中期支出框架來(lái)提高預(yù)算規(guī)劃和預(yù)算程序的一個(gè)先決條件是，必須做好公共預(yù)算體系的基礎(chǔ)工作。Le Houerou和Taliercio（2002）對(duì)非洲國(guó)家中期支出框架的實(shí)施情況作了調(diào)查研究，認(rèn)為綜合性的、詳細(xì)的預(yù)算管理體系和評(píng)價(jià)體系及執(zhí)行體系的建立優(yōu)先于中期支出框架，必須將預(yù)算外資源納入綜合預(yù)算體系內(nèi)進(jìn)行管理，收入和支出的數(shù)據(jù)信息也必須是真實(shí)準(zhǔn)確的，否則預(yù)算規(guī)劃就是空中樓閣。預(yù)算紀(jì)律和誠(chéng)實(shí)預(yù)算的缺失會(huì)產(chǎn)生未經(jīng)法律批準(zhǔn)的支出。預(yù)算執(zhí)行的不科學(xué)不合理也會(huì)阻礙預(yù)算實(shí)施，降低預(yù)算效率和透明度?？v觀中期支出框架的實(shí)施，尤其是在非洲，多種多樣的中期支出框架概念、技術(shù)手段和組織方法得到運(yùn)用，結(jié)果卻良莠不齊。學(xué)者們把失敗歸因于政治環(huán)境、框架設(shè)計(jì)和人員配置等方面。不可否認(rèn)的是，同時(shí)引入多年期預(yù)算評(píng)價(jià)、支出限額、政策成本、項(xiàng)目預(yù)算、預(yù)算分類等全方位預(yù)算變革，對(duì)尚處于發(fā)展中階段的國(guó)家來(lái)說(shuō)，的確令人望而卻步。首先，中期支出框架的引入是一項(xiàng)重要的管理改革，需要政治和管理上的配合。管理者在行政管理中要根據(jù)政府戰(zhàn)略的優(yōu)先順序，削減其他領(lǐng)域的資源配置，以達(dá)到限制支出和提高效率的目標(biāo)。其次，中期支出框架本身不僅是一項(xiàng)計(jì)劃編制流程，還是包括規(guī)劃和預(yù)算在內(nèi)的獨(dú)立程序。一些國(guó)家的中期支出框架平行于常規(guī)預(yù)算程序，兩者相脫節(jié)，造成“中期支出框架與預(yù)算程序兩張皮”，導(dǎo)致中期支出框架的失敗。因此，要將兩者相融合。

中期支出框架的另一個(gè)先決條件就是要有充足的和高素質(zhì)的人員支持。一些國(guó)家在預(yù)算改革中限制人員工資和數(shù)量，阻礙必要的人員變動(dòng)，導(dǎo)致改革的失敗。中期支出框架對(duì)人員素質(zhì)也提出了要求，只有具有分析能力的高素質(zhì)工作人員才符合條件。

三、中期支出框架的實(shí)行

過(guò)去這些年中期支出框架的細(xì)節(jié)得到詳細(xì)的研究和論述，伴隨著資源優(yōu)先性配置的開(kāi)始實(shí)行，更多有效的預(yù)算方法層出不窮。下面，我們簡(jiǎn)要討論中期支出框架的階段劃分。

中期支出框架的實(shí)施是一個(gè)階段性的過(guò)程，新預(yù)算循環(huán)都建立在前一預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)之上，鞏固前一預(yù)算執(zhí)行成果。有些國(guó)家進(jìn)行過(guò)全方位推行中期支出框架的嘗試，但是由于涉及面太廣，工作量太大，成功可能性很小。因此，中期支出框架通常被劃分為若干特定階段，確定每一階段目標(biāo)，最終建立完全的中期支出框架。

據(jù)此，中期支出框架可以劃分為三個(gè)階段，分別為：中期財(cái)政框架（MTFF），確定財(cái)政總量限額；中期預(yù)算框架（MTBF），確定部門(mén)限額和部門(mén)政策；中期項(xiàng)目框架（MTPF），將預(yù)算改革轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目或行動(dòng)層面。

四、中期財(cái)政框架及其內(nèi)容

中期財(cái)政框架主要包括：（1）中期宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)；（2）中期財(cái)政目標(biāo)；（3）支出總量限額；（4）部門(mén)支出限額和政府戰(zhàn)略優(yōu)先性；（5）財(cái)政政策聲明或文件。中期一般是指預(yù)算年度及接下來(lái)的兩年，即三年期。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)環(huán)境處于不斷的變化之中，期限過(guò)長(zhǎng)容易導(dǎo)致預(yù)測(cè)錯(cuò)誤。每一年中期支出框架都會(huì)對(duì)過(guò)去年度的財(cái)政績(jī)效和當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行重新估計(jì)預(yù)測(cè)。

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1.中期宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)一般由該國(guó)財(cái)政部和中央銀行負(fù)責(zé)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)對(duì)多年期宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，形成宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)文件。

2.中期財(cái)政目標(biāo)。財(cái)政框架包括收入限額、支出限額（經(jīng)常性支出和資本支出）、債務(wù)限額等內(nèi)容，通常由某一專門(mén)部門(mén)確定，或是由各領(lǐng)域部門(mén)分別確定各自的財(cái)政限額。在某些國(guó)家，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)變量發(fā)生重大變化，收入政策部門(mén)便按照稅收收入主要來(lái)源分類，進(jìn)行敏感性分析，調(diào)整稅率或行政政策，形成定期的稅收政策文件。值得注意的是，必須將非稅收入、捐贈(zèng)收入和其他形式的收入統(tǒng)一納入收入預(yù)測(cè)中，形成綜合性的收入總量限額和部門(mén)限額。

3.支出總量限額。根據(jù)財(cái)政數(shù)據(jù)信息制定的財(cái)政戰(zhàn)略確定收入總量限額、債務(wù)支付總量限額、支出總量限額和借款總量限額。四者相互聯(lián)系，相互影響：收入增長(zhǎng)會(huì)提高支出上限，減少借款數(shù)量。而債務(wù)支付增加會(huì)導(dǎo)致支出限額下降。因此，財(cái)政戰(zhàn)略的制定必須綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政形勢(shì)。以歐盟為例，1992年馬斯特里赫特條約規(guī)定政府赤字不得超過(guò)其GDP的3%，這一上限影響著歐盟國(guó)家支出限額的確定。國(guó)際貨幣基金組織對(duì)于其發(fā)展中成員國(guó)，通常在尊重其穩(wěn)定可行的債務(wù)水平下，對(duì)其財(cái)政戰(zhàn)略制定提供政策指導(dǎo)?？傮w而言，支出總量限額的決定因素是收入水平（包括政府補(bǔ)貼收入和捐贈(zèng)收入在內(nèi)）和債務(wù)水平。一旦中期支出限額確定，就要納入財(cái)政政策文件，交由特定獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論分析。如前所述，中期支出框架包括自上而下的按照政府優(yōu)先性確定的財(cái)政約束。因此，支出總量限額也包含對(duì)政府優(yōu)先性的討論和預(yù)算年度戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)的定位。如果存在一個(gè)跨部門(mén)的正式規(guī)劃委員會(huì)，委員會(huì)要有充裕的時(shí)間審議財(cái)政政策文件。如果在政府優(yōu)先性上存在意見(jiàn)分歧，那么在中期財(cái)政框架環(huán)節(jié)必須對(duì)政府行為、改革議程和政府公告進(jìn)行研究，調(diào)查結(jié)果在提交的財(cái)政戰(zhàn)略文件中呈現(xiàn)。此外，由于批準(zhǔn)財(cái)政戰(zhàn)略與提交預(yù)算之間至少存在6個(gè)月時(shí)間間隔，在此期間，若經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，則在預(yù)算提交之前，必須在財(cái)政政策文件中就中期財(cái)政框架進(jìn)行具體探討。

4.部門(mén)支出限額。在中期支出框架的第一階段——中期財(cái)政框架，最艱巨的一項(xiàng)任務(wù)可能就是分解支出總量限額，確定各個(gè)部門(mén)自己的支出限額。資源在部門(mén)間再分配過(guò)程體現(xiàn)了政府優(yōu)先性順序。一種主要觀點(diǎn)認(rèn)為支出限額應(yīng)當(dāng)反映預(yù)算總量約束和預(yù)算單位，例如農(nóng)業(yè)部、教育部及其他各部門(mén)。然而，一個(gè)國(guó)家有著為數(shù)眾多的機(jī)構(gòu)部門(mén)，比如說(shuō)上級(jí)直接撥款的自治機(jī)構(gòu)。倘使每一個(gè)單位部門(mén)都要制定支出限額，毫無(wú)疑問(wèn)限制支出增長(zhǎng)的目的可以達(dá)到，但是也會(huì)限制其應(yīng)用領(lǐng)域，妨礙有效的資源再分配。因此，要科學(xué)地確定部門(mén)支出限額，應(yīng)當(dāng)既考慮部門(mén)政策和優(yōu)先性要求、擴(kuò)大適用范圍，同時(shí)允許部門(mén)主管負(fù)責(zé)所在機(jī)構(gòu)的資源分配。過(guò)去年度的中期預(yù)算框架——中期支出框架的第二個(gè)階段，是支出限額計(jì)算的起始點(diǎn)。支出限額的確定應(yīng)與過(guò)去預(yù)算年度內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)變量的變化、新項(xiàng)目的確立以及政府戰(zhàn)略決策的轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)，其調(diào)整要符合可靠性和效率性要求，預(yù)測(cè)不能過(guò)于樂(lè)觀，應(yīng)適當(dāng)保守。由于預(yù)算格式和預(yù)算用途的限制，支出限額的形式多樣，既可是每年的總量限額，也可為轉(zhuǎn)移支出、經(jīng)常性支出和資本支出的限額，亦可是以資金來(lái)源表示的支出限額。

5.財(cái)政政策文件。財(cái)政政策文件是通過(guò)預(yù)算程序來(lái)整合財(cái)政準(zhǔn)則的一項(xiàng)工具，需在年度預(yù)算開(kāi)始前交由內(nèi)閣（或經(jīng)濟(jì)委員會(huì)）批準(zhǔn)?？紤]到立法權(quán)與行政權(quán)之間的相互制約，財(cái)政政策文件在實(shí)施前需得到立法機(jī)關(guān)的審核批準(zhǔn)。財(cái)政政策文件闡釋了中期財(cái)政框架及其對(duì)總量預(yù)算的影響。通常，宏觀經(jīng)濟(jì)情況和財(cái)政信息匯總在一張中期財(cái)政框架表中列示，其中包括過(guò)去兩到三年、預(yù)算年度及未來(lái)兩年的統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)。財(cái)政政策文件也比較了過(guò)去年度宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)和實(shí)際數(shù)據(jù)，對(duì)誤差進(jìn)行分析解釋。此外，該文件還對(duì)中期預(yù)算的預(yù)定用途和可能風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行說(shuō)明，介紹財(cái)政收支的預(yù)測(cè)、財(cái)政目標(biāo)的確立、政府政策的選擇。為制定戰(zhàn)略優(yōu)先性及在支出約束允許的條件下確定項(xiàng)目支出上限，預(yù)算政策和部門(mén)限額等內(nèi)容也被納入財(cái)政政策文件。在正式預(yù)算準(zhǔn)備開(kāi)始前批準(zhǔn)財(cái)政政策的優(yōu)勢(shì)在于：（1）鼓勵(lì)預(yù)算辦公室完善年度預(yù)算政策；（2）確保政府政策和戰(zhàn)略方向；（3）支持多年期支出約束；（4）促進(jìn)年度預(yù)算的后續(xù)工作推進(jìn)。

五、中期預(yù)算框架

中期預(yù)算框架是財(cái)政總量與中期預(yù)測(cè)轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算的階段，包括自上而下和自下而上兩個(gè)方面。在過(guò)去的一些年里，中期預(yù)算框架因其在安排支出約束、提供能力和方向信息方面的卓著成效，成為想要改進(jìn)預(yù)算的國(guó)家的首選方法。實(shí)行中期預(yù)算框架，不會(huì)與當(dāng)前組織和人員模式相沖突，也不會(huì)改變預(yù)算決定的順序。中期預(yù)算框架的結(jié)果通常與年度預(yù)算合并在一張表中，該表會(huì)呈現(xiàn)過(guò)去兩年和預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行情況以及當(dāng)前項(xiàng)目的中期基本成本情況。由于各國(guó)預(yù)算格式和中期支出框架水平的差異，該表也有所不同。

中期預(yù)算框架的目的是對(duì)現(xiàn)已批準(zhǔn)的各部門(mén)、單位、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和工程預(yù)算進(jìn)行識(shí)別和計(jì)量，應(yīng)將所有資金來(lái)源納入計(jì)量。其編制形式多樣，可以按行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，也可按其他科學(xué)可行的分類方法。同中期財(cái)政框架的實(shí)施相同，中期預(yù)算框架的完善也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要若干年時(shí)間。對(duì)于預(yù)期成本的估計(jì)，需要綜合考慮多方面因素，包括通貨膨脹、人口變動(dòng)、周期性事件的影響、物價(jià)和工資上漲等。預(yù)期成本也要按照資金來(lái)源分類進(jìn)行估計(jì)，以反映收入和支出的關(guān)系。由于預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)中期預(yù)期成本的估計(jì)有重大影響，因此要注重預(yù)測(cè)和實(shí)際的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，完善相應(yīng)預(yù)算執(zhí)行程序，改進(jìn)財(cái)政金融體系。

總的來(lái)說(shuō)，中期預(yù)算框架是通過(guò)支出總量限額的分解來(lái)體現(xiàn)按政府政策優(yōu)先性進(jìn)行的再分配，反映當(dāng)前政策的中期成本以及新承諾所需的資源數(shù)量。盡管中期預(yù)算框架是以當(dāng)前預(yù)算格式表示，但隨著中期支出框架的實(shí)現(xiàn)，政府優(yōu)先性項(xiàng)目框架的實(shí)施，其格式也會(huì)發(fā)生變化。每一預(yù)算年度支出限額的確定，是以對(duì)當(dāng)前支出的估計(jì)為起點(diǎn)的。理論上說(shuō)，只有當(dāng)前年度被批準(zhǔn)的預(yù)算發(fā)生變化，或者超出預(yù)測(cè)，預(yù)算限額才能相應(yīng)調(diào)整，且按多樣標(biāo)準(zhǔn)劃分確定的預(yù)算限額能簡(jiǎn)化預(yù)算調(diào)整難度。同時(shí)，預(yù)算限額的調(diào)整要在文件中說(shuō)明。

六、中期項(xiàng)目框架

中期預(yù)算框架著重強(qiáng)調(diào)部門(mén)戰(zhàn)略和成本預(yù)測(cè)，引入部門(mén)中期構(gòu)想、部門(mén)成本等概念，對(duì)人員技術(shù)和思路提出了更高的要求。但是，建立在行政部門(mén)機(jī)構(gòu)分類基礎(chǔ)上的中期預(yù)算框架，仍囿于傳統(tǒng)觀點(diǎn)。因此，需要引入政策、法律、活動(dòng)等與目標(biāo)聯(lián)系不太緊密的中期項(xiàng)目框架。在中期項(xiàng)目框架的實(shí)踐中，各政府部門(mén)也感到亟待建立這一框架的重要性。

中期項(xiàng)目框架實(shí)質(zhì)上是項(xiàng)目預(yù)算在政府主體的運(yùn)用，對(duì)人力資源和系統(tǒng)能力要求甚高。同時(shí)引入項(xiàng)目預(yù)算與中期支出框架，能夠推動(dòng)政府從重視資金數(shù)量向重視管理能力轉(zhuǎn)變。目前，大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)引入了一些項(xiàng)目分類的方法，然而，這種分類經(jīng)常是照搬部門(mén)科室來(lái)設(shè)置的。項(xiàng)目分類應(yīng)當(dāng)遵循與政府政策相聯(lián)系的原則，體現(xiàn)部門(mén)目標(biāo)，反映資金使用去向和目的。行政和立法工作人員應(yīng)當(dāng)能夠通過(guò)決算與預(yù)算的比較，認(rèn)識(shí)政策的優(yōu)先性順序。一個(gè)有效的項(xiàng)目預(yù)算體系不能只由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)，應(yīng)綜合各部門(mén)，體現(xiàn)其對(duì)預(yù)算計(jì)劃、預(yù)算管理思路的轉(zhuǎn)變。基層部門(mén)管理和工作人員應(yīng)當(dāng)在中期項(xiàng)目框架建立中發(fā)揮骨干作用，財(cái)政部門(mén)預(yù)算辦公室為其提供具體指導(dǎo)，特定情況下可建立合作團(tuán)隊(duì)共同協(xié)作。

項(xiàng)目預(yù)算包括經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算，所有的投入及其產(chǎn)出都要計(jì)算在內(nèi)。為了更準(zhǔn)確地計(jì)量項(xiàng)目資源和產(chǎn)出結(jié)果，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。當(dāng)前項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)趨于綜合化，例如美國(guó)的項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具，要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的績(jī)效評(píng)價(jià)，以此滿足行政、預(yù)算、立法等部門(mén)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目運(yùn)行的內(nèi)部監(jiān)管和監(jiān)控需求。中期項(xiàng)目框架要限定在部門(mén)內(nèi)，這主要是由于跨部門(mén)的項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明晰，部門(mén)間責(zé)任推諉，降低政策透明度?；谥衅陧?xiàng)目框架的實(shí)施水平，項(xiàng)目分類最初只是支出安排的補(bǔ)充，經(jīng)發(fā)展逐步發(fā)揮其資源分配作用，建立在項(xiàng)目需求上的財(cái)政撥款能夠明確管理者受托責(zé)任。預(yù)算的基礎(chǔ)功能就是反映和控制，項(xiàng)目安排旨在提高政策透明度，加強(qiáng)政府受托責(zé)任。如果項(xiàng)目安排納入撥款過(guò)程，項(xiàng)目管理者應(yīng)靈活調(diào)整項(xiàng)目資源分配，以實(shí)現(xiàn)既定的政策目的和績(jī)效目標(biāo)。這涉及到政府采購(gòu)、人事、監(jiān)管等多方面的調(diào)整，建立科學(xué)的報(bào)告機(jī)制和嚴(yán)格的管理體系，以防止公共資源的濫用。為此，泰國(guó)做了有效嘗試，即根據(jù)公共財(cái)政管理領(lǐng)域設(shè)定特定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，如果代理機(jī)構(gòu)符合這些要求，則賦予其更大的財(cái)政自治權(quán)利。

中期項(xiàng)目框架的中心目標(biāo)就是將投入與產(chǎn)出進(jìn)行配比，如前所述，也包括實(shí)現(xiàn)效率性和有效性。在商品與服務(wù)生產(chǎn)中，機(jī)構(gòu)的資源再分配管理自治權(quán)有助于提高產(chǎn)出效率。

〔1〕Wildavsky.OECD Journal on Budgeting，Controlling Public Expenditure：The Theory of Expenditure Limitation，V.2，no.4，p.27-49，2003.

〔2〕Schick，Allen.OECD Journal on Budgeting，V.3，no.3，pp.8-33，2003.

〔3〕Wildavsky，Arron.The New Politics of the Budgetary Process.HarperCollins；NY，1992.P.447.

〔4〕World Bank.International Bank for Reconstruction and Development，Washington，D.C.，1998.

〔5〕World Bank.Conference on Public Expenditure Management，Warsaw，2005，2006.

〔6〕Oxford Policy Management.OPM Review，Medium-term Expenditure Frameworks-panaceaordangerousdistraction?，May 2000.

〔7〕Le Houerou，Philippe，Robert Taliercio.Medium-term Expenditure Frameworks：From Concept to Practice，Africa Region Working Paper Series No.28，2002.

〔8〕John Kim.From Line-item to Program Budgeting.Korean Institute of Public Finance；Seoul，2007.