余曉玲

（河海大學(xué)商學(xué)院，南京 211100）

近年來(lái)，特別是2010年西南地區(qū)發(fā)生特大干旱、多個(gè)省份遭受洪澇災(zāi)害、部分地方突發(fā)嚴(yán)重山洪泥石流災(zāi)害，造成了巨大損失，也充分反映了水利“基礎(chǔ)脆弱、欠賬太多、全面吃緊”的問(wèn)題。2011年中央出臺(tái)一號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，聚焦中國(guó)水利問(wèn)題，從黨和國(guó)家事業(yè)全局的高度全面部署水利改革發(fā)展。

水利災(zāi)害的頻繁發(fā)生揭示了中國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，而加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金是關(guān)鍵。中央一號(hào)文件明確指出要“建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制”，主要體現(xiàn)在加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持，廣泛吸引社會(huì)資金投資水利等方面。一直以來(lái)，中央政府都在我國(guó)水利災(zāi)害防治中占主導(dǎo)地位，承擔(dān)著絕大部分的資金供給，而地方政府只提供少量資金，而且投資積極性小，所以中央政府面臨的一個(gè)重要問(wèn)題就是如何強(qiáng)化地方政府的投資意識(shí)，調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)水利災(zāi)害及水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資積極性。

一、中央與地方政府水利災(zāi)害防治投入現(xiàn)狀

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，全球氣候發(fā)生很大的變化，增強(qiáng)對(duì)水利災(zāi)害防治能力的要求越來(lái)越迫切，加快水利建設(shè)刻不容緩。對(duì)水利災(zāi)害防治的投入，包括抗洪抗旱的投入、加強(qiáng)并鞏固水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入等，這關(guān)系到國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性。

近年來(lái)，水利部會(huì)同財(cái)政部編制了3個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃除險(xiǎn)加固重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)12200座。規(guī)劃總投資520億元，其中中央投資360億元。截至2010年8月初，已安排小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固中央投資276億元。同時(shí)為加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)，提高防災(zāi)抗災(zāi)能力，中央財(cái)政設(shè)立了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，采取“民辦公助”方式對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)給予適當(dāng)補(bǔ)助。近年來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)安排小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金172億元。其中，2010年安排小農(nóng)水專項(xiàng)資金78億元，比上年增長(zhǎng)73%。2009年—2010年，財(cái)政部和水利部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，中央財(cái)政累計(jì)安排100億元，實(shí)施兩批共850個(gè)重點(diǎn)縣建設(shè)。

中央政府是水利設(shè)施建設(shè)、水利災(zāi)害防治的主要資金來(lái)源，雖然部分省也設(shè)立了相應(yīng)的水利投入渠道，設(shè)立了水利專項(xiàng)資金，但是由于承擔(dān)防洪抗旱排澇等水利災(zāi)害防治任務(wù)的純公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施具有公共品特征，有較強(qiáng)的外部性、較高的社會(huì)效益和較低的經(jīng)濟(jì)效益這些特征，所以在對(duì)此類水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入上，中央政府與地方政府之間始終存在博弈。

目前情況下，地方政府出于對(duì)地方利益的考慮，也因?yàn)樨?cái)力有限等原因，投資積極性小，而且通過(guò)項(xiàng)目等手段獲得國(guó)家財(cái)政支持，爭(zhēng)取減少地方政府投入的份額。怎樣調(diào)動(dòng)地方政府防治水利災(zāi)害的積極性，確定好中央政府與地方政府的投資比例，是很重要的問(wèn)題。

二、中央與地方政府水利災(zāi)害防治投資份額的博弈模型

盡管國(guó)家提出由中央和地方分別承擔(dān)一定數(shù)量的水庫(kù)加固任務(wù)，但是我國(guó)《防洪法》對(duì)于中央、省級(jí)與地方縣市在防洪工程中各自所需承擔(dān)的費(fèi)用比例并無(wú)明確規(guī)定。于是，“資金不足”似乎成了地方政府解釋中小水庫(kù)防洪能力脆弱的“萬(wàn)金油”，地方政府更陷入了“投入不足——防洪能力弱——坐等國(guó)家救援——投入不足”的循環(huán)邏輯中。此前撫州市官員在解釋“唱?jiǎng)P堤之殤”時(shí)就稱，堤壩多處未能達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)的原因是資金短缺。有專家表示“在目前財(cái)稅體制下，省級(jí)政府擁有獨(dú)立財(cái)政，具備獨(dú)立的防洪減災(zāi)投資能力，但地方政府的策略卻是‘要、等、看’，依靠中央的財(cái)政支持”。

張維迎教授認(rèn)為“用一個(gè)討價(jià)還價(jià)模型解釋中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系更為恰當(dāng)”，本文試圖利用張維迎教授的討價(jià)還價(jià)模型，分析中央政府與地方政府對(duì)水利災(zāi)害防治的投資比例。

（一）模型介紹

在此模型中，兩個(gè)參與人分別為中央政府（甲）與地方政府（乙）。討價(jià)還價(jià)模型是一個(gè)不斷“出價(jià)——還價(jià)”的過(guò)程，此模型的基本規(guī)則如下：兩個(gè)參與人投資同一個(gè)項(xiàng)目，先由甲出價(jià)，即提出一個(gè)投資方案，乙可以接受或拒絕。如果乙接受，博弈結(jié)束，按甲的方案投資；如果乙拒絕，那乙要提出另一個(gè)投資方案，然后由甲選擇接受或拒絕。如果甲接受，博弈結(jié)束，按乙的方案投資；如果甲拒絕，那甲提出另一個(gè)投資方案，然后由乙選擇接受或拒絕……如此一直下去，直到一個(gè)參與者的投資方案被另一個(gè)參與者接受為止。

（二）模型假定

（1）中央政府（甲）與地方政府（乙）都是有限理性人，都追求自己利益和效用最大化；（2）此博弈是一個(gè)完全信息下的動(dòng)態(tài)博弈，即地方政府知道中央政府對(duì)水利災(zāi)害防治的投入資金的范圍，并可以以此來(lái)確定自己的投入資金；（3）中央政府需要承受一定的額外成本，即水利災(zāi)害防治的外溢性問(wèn)題，地方政府不需承受這一成本；（4）水利災(zāi)害防治是有時(shí)間限制的重要問(wèn)題，所以假定此博弈進(jìn)行三個(gè)階段，即博弈期限T=3；（5）羅賓斯泰英的討價(jià)還價(jià)博弈模型中的貼現(xiàn)因子δ在本文的模型中應(yīng)理解為討價(jià)還價(jià)的成本，即博弈多進(jìn)行一個(gè)階段，雙方的成本都要增值一次。設(shè)成本增值率為 δ0，δ0>0，令 δ=1+δ0，總投資額為 1000 億元。

（三）博弈過(guò)程

第一階段，由中央政府（甲）先提出投資方案——中央政府（甲）投入S1（單位：億元，下同），地方政府（乙）投入1000-S1。如果乙接受，則甲乙雙方投資為（S1，1000-S1），如果乙拒絕，則進(jìn)入第二階段。

第二階段，由地方政府（乙）提出投資方案——中央政府（甲）投入 S2，地方政府（乙）投入1000-S2。如果甲接受，則甲乙雙方實(shí)際投資為δ×S2和δ×（1000-S2），如果甲拒絕，則進(jìn)入第二階段。

第三階段，由中央政府（甲）先提出投資方案——中央政府（甲）投入S，地方政府（乙）投入1000-S。此時(shí)乙方必須接受，則甲乙雙方實(shí)際投資為 δ2×S 和 δ2×（1000-S），博弈結(jié)束。

（四）模型的求解

采用逆推法求解此博弈：第三階段，甲投入S，乙必須接受。雙方實(shí)際投資為δ2×S2和δ2×（1000-S2）。

第二階段，乙知道第三階段對(duì)自己不利，所以乙第二階段的投資方案必須是使甲接受且自己的投入最少，所以必須滿足 δ×S2=δ2×S，即 S2=δ×S，此時(shí)乙的投入為 δ×（1000-S2）=1000δ-δ2×S，比第三階段乙的投入 δ2×（1000-S）要小。

第一階段，甲知道第三階段自己投入為δ2×S，也知道第二階段乙會(huì)投入S2=δ×S，此時(shí)乙滿足于最小投資額δ×（1000-δ×S）。如果甲在第一階段就給乙δ×（1000-δ×S），同時(shí)自己的投入又比小 δ2×S，所以當(dāng)S1滿足1000-S1=δ×（1000-δ×S）時(shí)乙會(huì)接受甲的方案，即 S1=1000-δ×（1000-δ×S）=1000-1000δ+δ2×S。此時(shí)甲乙投資額分別為 S1*=1000-1000δ+δ2×S 和S2*=1000δ-δ2×S。

（五）對(duì)模型的分析

上述分析是以中央政府與地方政府都是有限理性決策者為前提進(jìn)行的，通過(guò)此模型的建立及求解分析，中央政府和地方政府在投資水利災(zāi)害防治時(shí)，可以更明確知道雙方的投資比例，這樣可以避免不合理的投資比例，適當(dāng)減少地方政府對(duì)中央政府的依賴，適度避免中央政府劃撥資金的浪費(fèi)、占用、挪用等情況，但是雙方資金投入的具體效用效益情況，跟各級(jí)政府監(jiān)管力度也有很大關(guān)系。

三、加強(qiáng)水利災(zāi)害應(yīng)急防治投入的對(duì)策

1.穩(wěn)定和擴(kuò)大各級(jí)政府對(duì)水利災(zāi)害應(yīng)急防治的投入。2011年中央一號(hào)文件明確指出要加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，預(yù)計(jì)未來(lái)10年對(duì)水利的投資將達(dá)到4萬(wàn)億。在水利災(zāi)害應(yīng)急防治方面，中央應(yīng)突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，包括加快中小河流治理和小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固、提高防汛抗旱應(yīng)急能力。雖然中央政府在水利建設(shè)中起主導(dǎo)地位，但是各級(jí)地方政府也應(yīng)該發(fā)揮其重要的作用，要切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，將一定比例的資金落實(shí)到位。

2.加強(qiáng)對(duì)水利專項(xiàng)資金的監(jiān)管，提高資金使用效率。頻繁發(fā)生的水利災(zāi)害除了暴露出我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)格不達(dá)標(biāo)的情況之外，也暴露了水利資金投入中的短板，即水利資金的投入并沒(méi)有發(fā)揮其最大的效用，中央劃撥到地方的水利資金有很多都被挪用到別的地方。資金約束制度不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全是水利資金被貪污挪用浪費(fèi)的主要原因。監(jiān)督信息的不對(duì)稱、政府相關(guān)公務(wù)人員不負(fù)責(zé)任、政府審批制度不規(guī)范、相關(guān)法律制度的缺乏等問(wèn)題都造成水利資金不能真正落實(shí)到位，沒(méi)有發(fā)揮其最大的效用。因此，要加強(qiáng)對(duì)水利專項(xiàng)資金的監(jiān)管，切實(shí)提高資金使用效率。

3.完善公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施的耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制。公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施為社會(huì)提供防洪排澇以及水土保持等服務(wù)，其耗費(fèi)應(yīng)該得到補(bǔ)償，否則不能保證其正常營(yíng)運(yùn)管理。各級(jí)政府不僅要確定基礎(chǔ)設(shè)施投入范圍，還應(yīng)該合理確定中央政府與地方政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模。

4.積極支持建立多元化投入機(jī)制。水利災(zāi)害防治需要大量資金，單靠中央和地方財(cái)政的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要金融市場(chǎng)和社會(huì)資金的幫助。盡管水利災(zāi)害防治建設(shè)具有公益性、高成本、低回報(bào)等特征，但 可 以 嘗 試 推 廣 RPC（Resource—Compensate—Project，資源—補(bǔ)償—項(xiàng)目）等適合水利融資特點(diǎn)的一些項(xiàng)目融資模式，吸引更多的社會(huì)資本參與，不僅確保投資者的合理回報(bào)，也減輕了中央及地方政府的負(fù)擔(dān)，有利于加快開(kāi)展水利災(zāi)害防治工作。

〔1〕財(cái)政部新聞辦公室.財(cái)政部水利部加快全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理、山洪災(zāi)害防治以及小型農(nóng)田水利建設(shè).中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，2010-08-26.

〔2〕勞佳迪.2009年水利投資規(guī)模高達(dá)1427億地方政府仍稱無(wú)錢抗洪排澇.鳳凰網(wǎng)，2010-07-21.

〔3〕張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海三聯(lián)書(shū)店，2007.

〔4〕李利善，邵遠(yuǎn)亮，張開(kāi)華.完善公益性水利工程融資及補(bǔ)償機(jī)制的探討[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2002（3）.

〔5〕陳雷.關(guān)于幾個(gè)重大水利問(wèn)題的思考——在2010年全國(guó)水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議上的講話，2010.