□ 劉向楠

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

一 模型概述

(一)理論背景

支持聯(lián)盟框架是政策過程理論中極具代表性的分支，主要用于來分析公共政策的形成及其變遷。保羅·薩巴蒂爾和漢克·簡金斯-史密斯在20世紀(jì)80年代中期開始發(fā)展支持聯(lián)盟框架理論。這一理論框架建立在多源流和利益集團(tuán)政治理論框架的基礎(chǔ)上。薩巴蒂爾和簡金斯-史密斯認(rèn)為之前的政策過程理論對于政策研究和政策學(xué)習(xí)的關(guān)注不足。薩巴蒂爾與簡金斯-史密斯在20世紀(jì)90年代開始檢驗(yàn)并發(fā)展支持聯(lián)盟框架，使之具備較強(qiáng)的解釋力。框架常常通過觀察一個(gè)十年或更長久的時(shí)段來解釋政策的變遷。足夠長的時(shí)段易于分析政策研究和政策學(xué)習(xí)對政策過程的影響。根據(jù)支持聯(lián)盟框架理論，政策制定被視為社會和政府因素與政策子系統(tǒng)(如機(jī)構(gòu)規(guī)則、資源分配等決策部門的特點(diǎn))互動的結(jié)果。政策變遷可能源于框架中的任何因素。

(二)理論內(nèi)涵

薩巴蒂爾最早提出支持聯(lián)盟框架的觀點(diǎn)，該框架被定義為:“由來自不同職位(選舉的和行政機(jī)構(gòu)的官員、利益集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人、研究者等)并具有以下特征的人組成，他們:(1)共享一個(gè)特定的信仰系統(tǒng)——一套基本的價(jià)值觀、因果假設(shè)和對問題的感知;(2)長時(shí)間內(nèi)對一項(xiàng)協(xié)調(diào)行動毫無爭議”。支持聯(lián)盟框架假定一個(gè)三級層次的信念系統(tǒng)(深層核心信仰、政策核心信仰和工具性信仰)，政策核心信仰是聯(lián)盟的黏合劑，政策子系統(tǒng)內(nèi)的各成員由于不同的政策核心信仰而形成聯(lián)盟。支持聯(lián)盟框架關(guān)注的是長時(shí)段的政策變遷，并認(rèn)為政策變遷的主要原因是通過政策取向的學(xué)習(xí)而改變聯(lián)盟的政策信仰來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)支持聯(lián)盟分析框架的邏輯，政策隨時(shí)間變化主要受政策取向?qū)W習(xí)與政策子系統(tǒng)外部事件兩方面的影響。

具體的展現(xiàn)如圖:Sabatier和Jenkins-Smith描繪的支持聯(lián)盟框架(1998年時(shí)的理論進(jìn)度)的一個(gè)基本分析思路和觀點(diǎn)，左邊是兩組外部變量，其中一組相對穩(wěn)定，另一組則比較活躍——能夠影響到右邊“政策子系統(tǒng)”中各局中人的規(guī)范和有利環(huán)境;右邊的子系統(tǒng)又會反向影響“外部事件”;“相對穩(wěn)定的變數(shù)”與“外部事件”也存在著相互影響。事實(shí)上，一項(xiàng)政策的博弈與出臺或其修訂可以看作是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

二 支持聯(lián)盟框架分析:手機(jī)實(shí)名制的實(shí)行

手機(jī)實(shí)名制，是指用戶以自己的名稱、產(chǎn)品、品牌等文字標(biāo)識為手機(jī)號碼進(jìn)行注冊。手機(jī)實(shí)名實(shí)行新一代移動商務(wù)搜索技術(shù)，它是利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與手機(jī)短信功能相結(jié)合，用戶注冊實(shí)名后，即將相關(guān)信息存儲在互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫上，在其他需要查詢時(shí)，通過手機(jī)短信查詢的方式，隨時(shí)隨地獲取相關(guān)信息。

根據(jù)工信部下發(fā)的通知，電話用戶實(shí)名登記制度將依據(jù)“依法推進(jìn)，鼓勵引導(dǎo)”的原則，從2010年9月1日起正式實(shí)施。具體將分兩個(gè)階段進(jìn)行:從9月1日起對新增電話用戶進(jìn)行實(shí)名登記;待相關(guān)法規(guī)出臺后，用三年時(shí)間做好老用戶的補(bǔ)登記工作。

截至2005年6月底，我國手機(jī)用戶擁有量近4億，其中手機(jī)上網(wǎng)活躍用戶6000萬。2004年，WAP業(yè)務(wù)進(jìn)入快速成長期，市場規(guī)模達(dá)到24．9億，用戶規(guī)模達(dá)到4510萬。經(jīng)過4年的發(fā)展，手機(jī)上網(wǎng)服務(wù)出現(xiàn)了空前的高速增長趨勢。

2005年以來，業(yè)界有關(guān)實(shí)行手機(jī)實(shí)名制的討論一直沒有停止過，隨著近兩年垃圾短信、詐騙短信的泛濫，尤其是去年年底手機(jī)網(wǎng)站因涉黃問題屢遭曝光，也讓手機(jī)實(shí)名制的呼聲再起。從2005年到今年年底，歷經(jīng)6年，手機(jī)運(yùn)營商、代理商、專家、用戶以及政府出現(xiàn)的聯(lián)盟力量的博弈，最終促成了今天的手機(jī)實(shí)名制這一規(guī)定的實(shí)施。而關(guān)于立法工作尚處在準(zhǔn)備階段，估計(jì)也為期不遠(yuǎn)。

支持聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)是支持聯(lián)盟理論的一個(gè)核心概念，泛指與政策過程有關(guān)的各種信息、主張和價(jià)值判斷。薩巴蒂爾等人將聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)分為深層核心信仰、政策核心信仰和表層信仰。這三者是區(qū)分“是否支持手機(jī)實(shí)名制”規(guī)定中支持聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)。其中，聯(lián)盟成員所共享的“政策核心信仰”是支持聯(lián)盟最基本的黏合劑，是區(qū)分聯(lián)盟的顯著標(biāo)志。

(一)支持聯(lián)盟框架下手機(jī)實(shí)名制的核心信仰

1、支持實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟信仰系統(tǒng)。

支持實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟認(rèn)為，主要是為了尋找一種解決垃圾短信、短信詐騙等手機(jī)公害的方法。主流態(tài)度是“也許手機(jī)實(shí)名制不是解決的根本之道，但卻是目前能找到的最可行方法”。我們不會天真地以為實(shí)名制能讓“天下太平”……但起碼，這是目前為止能夠做到的從源頭上遏制手機(jī)有害信息肆虐的辦法。政府管理部門無須瞻前顧后，應(yīng)在讓多數(shù)人滿意的情況下果斷作出決策。支持實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟主要集中在深受公害的一半以上的用戶、一些專家、主要政府部門等。而對注冊實(shí)名制進(jìn)行民意調(diào)查的結(jié)果，在2005年底調(diào)查中，70．82%的用認(rèn)為有必要實(shí)施注冊實(shí)名制”，但對其效果，只有47．73%的人認(rèn)為“對違法行為有一定的抑制力”，而29．93%的人認(rèn)為“毫無效果”。還有部分用戶認(rèn)為，“手續(xù)繁瑣”、“因假身份證泛濫，所以其實(shí)際效果不會明顯”。

該聯(lián)盟的核心信仰反應(yīng)了其聯(lián)盟成員追求正義、保障公共安全、公眾利益平等等深層核心信仰?！笆謾C(jī)實(shí)名制作為一項(xiàng)通信管理政策，勢必會引起各方利益主體的利益權(quán)衡，會將實(shí)施前后的變化一一對比和評判?！薄斑@樣他們就會覺得利益受損。因而反對手機(jī)實(shí)名制。但是不管從哪個(gè)角度講對于消費(fèi)者，手機(jī)實(shí)名制的推行是具有積極意義的?！痹诮邮懿稍L中一名官員這樣提到。手機(jī)實(shí)名制的出發(fā)點(diǎn)是保障公共安全和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益使消費(fèi)者享受更為安全、可靠和安心的電信服務(wù)。

在2006年，支持實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟在深層核心信仰上表現(xiàn)出高度的一致性，但在第二層面信仰上表現(xiàn)出相對分散的信仰。具體表現(xiàn)在對于在實(shí)施手機(jī)實(shí)名制后，之前未進(jìn)行登記的手機(jī)用戶采取怎樣的措施以及實(shí)名背后的信息支撐來保障用戶信息的保密性都無從而知。所以從這里也可以看出，有著一致的深層核心信仰會表現(xiàn)出整體的穩(wěn)定狀態(tài)，但局部還是有著“動蕩”。

2、反對實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的信仰系統(tǒng)。

反對實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟持反對意見的數(shù)量較少，反對的理由是:手機(jī)實(shí)名制侵犯了公民的隱私權(quán)和通信自由權(quán)。支持聯(lián)盟認(rèn)為，手機(jī)實(shí)名制是監(jiān)管生病卻讓百姓吃藥，把執(zhí)法成本和程序成本轉(zhuǎn)嫁給了大眾?！澳壳暗纳鐣h(huán)境和法治進(jìn)度還不適合進(jìn)行這種嘗試。”反對實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟主要包括運(yùn)營商、代理商和部分專家與用戶。

反對實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟核心信仰表現(xiàn)在維護(hù)公民隱私權(quán)、通信自由權(quán)、安全和權(quán)利等方面。不支持者認(rèn)為，目前國內(nèi)并不具備這個(gè)條件。實(shí)行手機(jī)實(shí)名制存在以下障礙:第一，給公眾增加的成本。增加了消費(fèi)者提供相關(guān)證件的責(zé)任，增加了入網(wǎng)程序環(huán)節(jié)和成本等等。第二相關(guān)法規(guī)缺失。用戶提供了個(gè)人信息后，這些信息怎樣保證不被泄露。第三，運(yùn)營商利益。要在為數(shù)眾多的預(yù)付費(fèi)手機(jī)用戶中普及實(shí)名制，必然給運(yùn)營商增加操作成本，運(yùn)營商擔(dān)心執(zhí)行手機(jī)實(shí)名制將減少其業(yè)務(wù)收入。第四，運(yùn)營商銷售渠道。目前各運(yùn)營商的手機(jī)號碼主要是通過代理商來進(jìn)行銷售。對于代理商而言，出于利益考慮，加上大部分代理商并不具有這樣的專業(yè)知識很可能根本不進(jìn)行身份驗(yàn)證。第五，假證泛濫。實(shí)名制要求用戶必須持身份證或其他有效證件才能辦理，但是目前制作假證的成本很低，開戶時(shí)運(yùn)營商也很難辨別證件真假。

3、中間態(tài)度核心信仰。

質(zhì)疑者說在手機(jī)實(shí)名制被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的時(shí)候許多媒體和個(gè)人聯(lián)盟則保持觀望的態(tài)度。典型觀點(diǎn)是“手機(jī)實(shí)名制要實(shí)行但不是現(xiàn)在實(shí)行，應(yīng)該找一個(gè)更為合適的時(shí)機(jī)。”持這種觀點(diǎn)的為數(shù)不少，這部分人看到了手機(jī)實(shí)名制推行將要面臨的種種困境．對其持保留態(tài)度。另外一部分，事實(shí)上絕大多數(shù)人認(rèn)為手機(jī)實(shí)名制是可行且必要的。所謂分歧，其實(shí)在于“時(shí)機(jī)”二字。有人分析，實(shí)行手機(jī)實(shí)名制得有一個(gè)自覺前提:社會必須自覺準(zhǔn)備好處理龐大的信息，并具有支付額外成本的能力，還得有一個(gè)自覺代價(jià)——公民的社會活動必須自覺負(fù)擔(dān)繁瑣的程序成本和退讓個(gè)人隱私領(lǐng)地。

(二)改變政策信仰的政策取向?qū)W習(xí)

政策取向?qū)W習(xí)有兩種不同情況:一是聯(lián)盟內(nèi)部的學(xué)習(xí)，政策微調(diào)源于聯(lián)盟內(nèi)部的學(xué)習(xí);二是聯(lián)盟之間的學(xué)習(xí)，跨聯(lián)盟學(xué)習(xí)往往會對聯(lián)盟不同的政策信仰產(chǎn)生重大影響。當(dāng)兩個(gè)聯(lián)盟之間出現(xiàn)中介層面的普遍的觀念沖突時(shí)，跨信仰系統(tǒng)的政策取向的學(xué)習(xí)是最有可能發(fā)生的。

1、中間派的轉(zhuǎn)變。

質(zhì)疑者認(rèn)為，手機(jī)實(shí)名制要實(shí)行但不是現(xiàn)在，應(yīng)該找個(gè)更合適的時(shí)機(jī)。在經(jīng)歷了6年之久的沉淀后，手機(jī)涉黃、垃圾短信和詐騙等問題愈加嚴(yán)重，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到公眾的視野中，特別是近兩年來出現(xiàn)的兒童手機(jī)涉黃事件，更是讓家長唏噓不已。所以，中間的質(zhì)疑聯(lián)盟所謂的時(shí)機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，手機(jī)網(wǎng)站信息的猖獗已經(jīng)到了不可挽救的地步，他們認(rèn)為手機(jī)實(shí)名雖不能從根本上解決問題，但對于大眾一心的局面還是能夠在一定程度上緩解事態(tài)的惡化。

2、部分反對聯(lián)盟的妥協(xié)。

根據(jù)中新網(wǎng)IT頻道的調(diào)查顯示，截至2010年8月31日晚，已有6169名網(wǎng)友參與投票，其中有81．5%的網(wǎng)友(5028人)贊成實(shí)施手機(jī)實(shí)名制。同時(shí)，有34．2%的網(wǎng)友擔(dān)心實(shí)名制會泄露個(gè)人信息。不過網(wǎng)友普遍認(rèn)為手機(jī)實(shí)名制可以部分解決垃圾短信，電子詐騙等“信騷擾”問題，綜合來講，其利遠(yuǎn)大于弊。

在其他領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)行的實(shí)名制也對手機(jī)實(shí)名制起到了鋪墊的作用，用戶對手機(jī)實(shí)名制其實(shí)并不抵觸，反而是擔(dān)心居多。而這就需要通過立法明確查詢主體、監(jiān)控查詢過程、公示查詢結(jié)果，并且規(guī)定不當(dāng)透露用戶信息的法律責(zé)任，把公共利益和私人權(quán)益和諧統(tǒng)一起來。而工信部也表示，在打擊手機(jī)涉黃的同時(shí)，正會同公安部、國務(wù)院新聞辦，加快立法進(jìn)度，力爭在2010年年底前出臺《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，為全面實(shí)施電話用戶實(shí)名登記工作提供法律依據(jù)。一方面，國家花大力度整治手機(jī)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施手機(jī)實(shí)名制，自然在保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)上會花功夫。另一方面，手機(jī)實(shí)名制引發(fā)的對誠信體制的呼喚，不止是運(yùn)營商一家的事情。買房、買車、辦銀行卡，買保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)時(shí)，也要實(shí)名登記，依然存在信息泄漏的問題。部分反對聯(lián)盟由之前侵犯公民的隱私權(quán)和通信自由權(quán)向追求正義、保障公共安全、公眾利益平等等深層核心信仰轉(zhuǎn)變。在相對2005年的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，反對網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的29．18%下降到今年的18．5%，從這個(gè)數(shù)據(jù)中也可以看出，反對聯(lián)盟的一部分也轉(zhuǎn)為維護(hù)公眾手機(jī)網(wǎng)絡(luò)的安全和權(quán)益上來。

(三)外部變量的影響

1、公共輿論的導(dǎo)向。

伴隨著手機(jī)涉黃、垃圾短信和詐騙等問題的出現(xiàn)，尤其是兒童使用手機(jī)上網(wǎng)，造成的一系列令家長和社會對孩子的擔(dān)心。由此，保護(hù)人類未來在享受新技術(shù)時(shí)不受網(wǎng)絡(luò)毒瘤的侵害，不單單是政府和運(yùn)營商的事，學(xué)校和家庭也是抵御不良信息的重要陣地。接踵而來由普通市民組成的‘媽媽評審團(tuán)’創(chuàng)建北京互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報(bào)熱線，評審團(tuán)將以‘兒童最大利益優(yōu)先原則’為基本原則。其涵蓋群體已經(jīng)延伸到社會各個(gè)階層和群體，家長、知識分子、專家等層面。

2、統(tǒng)治聯(lián)盟的變化直接影響手機(jī)實(shí)名制的實(shí)行。

支持聯(lián)盟框架認(rèn)為，制度化的統(tǒng)治聯(lián)盟的變化，包括選舉的重新結(jié)盟所引起的統(tǒng)治聯(lián)盟系統(tǒng)的重大變化和聯(lián)盟內(nèi)部人員更替引起的聯(lián)盟成員構(gòu)成的改變，也會影響政策變遷?？v觀實(shí)行手機(jī)實(shí)名制的6年，后發(fā)起的政府作為了支持聯(lián)盟的主導(dǎo)，成為推動手機(jī)實(shí)名制的主要力量，實(shí)質(zhì)性的推起了實(shí)名制的的實(shí)施，而民眾聯(lián)盟則催化了過程的演進(jìn)。2009年12月全國“掃黃打非”辦公布了各地破獲的8起手機(jī)淫穢色情信息案件。該辦公室對下列案件高度重視，已要求各地“掃黃打非”辦公室加大對案件查處協(xié)調(diào)力度，除依法嚴(yán)處直接從事制作、傳播淫穢色情信息的犯罪嫌疑人外，還要尋根究底，對那些為淫穢色情網(wǎng)站提供建站、網(wǎng)絡(luò)接入、增值服務(wù)、廣告推廣、代收費(fèi)服務(wù)的運(yùn)營商和第三方支付企業(yè)依法追究相關(guān)法律責(zé)任，徹底查清和斬?cái)嗍謾C(jī)淫穢色情網(wǎng)站的利益鏈條。2010年9月，工信部下發(fā)的文件通知，最終使手機(jī)實(shí)名制邁出了第一步。

三 總結(jié)

通過對實(shí)行手機(jī)實(shí)名制6年多的過程分析，我們明顯可以看到，在政策學(xué)習(xí)和變遷中，存在兩個(gè)穩(wěn)定的支持聯(lián)盟:以政府與超過70%的用戶組成的支持實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟和部分用戶反對實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的聯(lián)盟。在這個(gè)過程中，兩個(gè)支持聯(lián)盟始終是保持著穩(wěn)定的核心信仰。這兩個(gè)圍繞實(shí)行手機(jī)實(shí)名制是否違反公民通信自由權(quán)和隱私權(quán)還是公民的公共安全、公眾利益等核心信仰，進(jìn)行了長達(dá)6年多的爭論，其各自的政策核心信仰是聯(lián)盟的以穩(wěn)定存在的基礎(chǔ)。如前所述，在支持是否實(shí)施手機(jī)實(shí)名制問題上，上述兩個(gè)聯(lián)盟內(nèi)部具有高度的一致性，但在實(shí)施范圍和實(shí)施方法等表層信仰上，成員之間存在較大的分歧，最終以工信部為主導(dǎo)，具體將分兩個(gè)階段進(jìn)行:手機(jī)實(shí)名制工作任務(wù)的第二階(2010年的1至9月)，基礎(chǔ)電信企業(yè)要采取各種優(yōu)惠措施，鼓勵用戶提供有效身份證件等信息進(jìn)行實(shí)名登記和補(bǔ)登記，逐步提高電話用戶實(shí)名登記的比例;第三階段(2010年9月至年末)，工業(yè)和信息化部會同公安部、國務(wù)院新聞辦，加快立法進(jìn)度，力爭出臺《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，為全面實(shí)施電話用戶實(shí)名登記工作提供法律依據(jù)。自此，從法律上保護(hù)公民個(gè)人信息隱私權(quán)。支持聯(lián)盟框架竭力回避對利益集團(tuán)存在與作用的探討，但在當(dāng)今社會，尤其是在有利益爭端的問題上，利益集團(tuán)對政策變遷的影響是一個(gè)不可回避的問題，它在支持聯(lián)盟的構(gòu)建及行動中起著極為重要的作用。

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