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中國古代主要草原保護(hù)法規(guī)及其思想對現(xiàn)代草原保護(hù)工作的啟示

2011-06-04 03:39:22蒲小鵬師尚禮
草原與草坪 2011年5期
關(guān)鍵詞:畜牧業(yè)草地草原

蒲小鵬,師尚禮,楊 明

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 草業(yè)學(xué)院/草業(yè)生態(tài)系統(tǒng)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/甘肅省草業(yè)工程實(shí)驗(yàn)室/中-美草地畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究中心,甘肅 蘭州 730070)

中國是一個(gè)草原大國,擁有各類天然草原4億hm2,草原面積居世界第2位。豐富的草原資源為我國草業(yè)提供了巨大的發(fā)展空間和潛力。

中華文化是在以經(jīng)營農(nóng)耕的漢民族為主體、不斷吸取少數(shù)民族有益文化元素的基礎(chǔ)上形成的,具有多元統(tǒng)一性,如游牧民族具有勇敢、剛強(qiáng)、自然和諧等精神元素是對倡導(dǎo)仁治的儒家文化的有益補(bǔ)充;56個(gè)民族中主要的北方少數(shù)民族,如藏、蒙、哈薩克族等以經(jīng)營草地畜牧業(yè)為主,在草地資源的管理和合理利用方面進(jìn)行了長期的探索和實(shí)踐,中國是世界上最早制定有關(guān)草原保護(hù)法令的國家之一。西周的《伐崇令》、元朝的《阿勒坦汗法典》、西夏的《天盛律令》、清代的《喀爾喀七旗法典》等都有保護(hù)草原免受破壞的法律條文。

1 我國遠(yuǎn)古時(shí)期草原保護(hù)思想的痕跡

漫長的舊石器時(shí)代,中華民族的祖先生活在森林里,在實(shí)踐中積累了森林方面的知識,當(dāng)遠(yuǎn)古人類走出森林時(shí),首先來到林緣草原。草原為遠(yuǎn)古人類提供了生存和繁衍的良好環(huán)境,是其居住、取食、防寒、御敵的基本場所。到了距今5 000年前的新石器時(shí)代,農(nóng)業(yè)開始發(fā)展,華夏民族還兼營畜牧業(yè),許多考古發(fā)掘都充分證實(shí),這時(shí)華夏民族已形成以農(nóng)業(yè)為主、畜牧為輔的經(jīng)濟(jì)文化類型,許多遺址中都發(fā)現(xiàn)了豬、狗、牛、羊的骨骼,個(gè)別遺址中還有馬和雞的骨骼??梢哉f,新石器時(shí)代我國已有了原始的畜牧業(yè),畜牧業(yè)曾在經(jīng)濟(jì)上占有重要地位。這時(shí)草原上出現(xiàn)的游牧畜牧業(yè)持續(xù)數(shù)千年,至今有些草原地區(qū)仍然延續(xù)。那時(shí)天然草地對人類十分重要,為了獲取必需的食物,人們將飼養(yǎng)的牲畜在公有草地上放牧。

距今60~70萬年前的舊石器時(shí)代早期,今內(nèi)蒙古地區(qū)的大青山南麓已有古人類活動(dòng),他們長期過著以狩獵為主、采集為輔的生活。距今1.5萬年,人類開始進(jìn)入原始農(nóng)業(yè)時(shí)期,馴化和飼養(yǎng)獸類,并開始有意識地干預(yù)草原。約1萬年前,中華民族的祖先開始馴養(yǎng)山羊、綿羊、馬、牛等食草動(dòng)物(表1),今內(nèi)蒙古滿洲里扎賚諾爾地區(qū)生活著屬于中石器時(shí)代的古人類,他們過著以畜牧狩獵為主的生活。

表1 原始社會飼養(yǎng)家畜[1]Table 1 Animal breeding of Primitive society

距今4千年前,內(nèi)蒙古地區(qū)出現(xiàn)了游牧民族,“唐虞以上,有山戎、獫狁、葷粥居于北蠻,隨畜牧而轉(zhuǎn)移;其畜之所多則馬、牛、羊,逐水草遷徙”。那時(shí)的先民已完成了原始飼養(yǎng)業(yè)向原始畜牧業(yè)的過渡,食畜肉,衣皮革,被旃裘,過著“逐水草遷徙”、“隨畜牧而轉(zhuǎn)移”的游牧生活。這種游牧方式在客觀上起到了保護(hù)草原的作用,主觀上解決當(dāng)時(shí)的草畜矛盾。公元前11世紀(jì)周朝頒布《伐崇令》,是明確提出保護(hù)自然資源的有關(guān)制度,并且規(guī)定“不如令,死無赦”。公元前221~206年,秦始皇制定的《秦律·田律》是我國最早關(guān)于保護(hù)土地、草地等自然資源的較完整法令。公元前500年,《詩經(jīng)》“魯頌”中有“駉駉牡馬,在坰之野”;《爾雅》中有“邑外謂之郊、郊外謂之牧、牧外謂之野、野外謂之林、林外謂之坰”的草地規(guī)劃記載?!渡叹龝分杏涊d著把搞清草料資源作為強(qiáng)國要素之一[2]。

早期蒙古民族是游牧民族,利用飼草資源繁殖和發(fā)展牲畜,在冬春兩季以狩獵作為自己的食物補(bǔ)充。1974~1984年內(nèi)蒙古文物考古隊(duì)在伊金霍洛旗納林塔鄉(xiāng)朱開溝村進(jìn)行了近10年的發(fā)掘工作,從中看出朱開溝遺址的文化時(shí)期的環(huán)境與人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式的互動(dòng)關(guān)系是由農(nóng)耕、狩獵、采集向畜牧業(yè)為主方向的漸進(jìn)過程。并且,遺址文化層從第1段到第5段隨著氣候干旱程度逐漸增加,羊、牛與豬之間的比例也有逐漸增加的趨勢。豬、羊、牛雖然都屬于人類馴化、飼養(yǎng)的動(dòng)物,但由于動(dòng)物之間生理特征的差異,一般將豬的飼養(yǎng)視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)志,而羊與牛的飼養(yǎng)則成為畜牧業(yè)的象征[3]。

2 古代我國少數(shù)民族對草原的保護(hù)

中國古代的農(nóng)業(yè)文化是在農(nóng)耕文化和游牧文化不斷融合的基礎(chǔ)上發(fā)展形成。長城以南的中原地區(qū)為農(nóng)耕區(qū),以農(nóng)耕文化為主,而長城以北地區(qū)為游牧區(qū),以游牧文化為主。二者有關(guān)草原保護(hù)方面的政策和法規(guī)有著明顯的區(qū)別,前者視草地為荒地,力主開墾,而后者出于軍事或宗教目的而禁止墾荒,這兩種思想的斗爭反映了中國草政的命運(yùn),這種普遍性的認(rèn)識也必然在當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)中得到充分體現(xiàn)。

我國古代法律源于習(xí)慣法。習(xí)慣是人類在長期社會生活中自發(fā)形成的,為人類群體普遍認(rèn)可和反復(fù)實(shí)踐的,具有一定社會強(qiáng)制力的行為規(guī)則。盡管習(xí)慣在很大程度上帶有盲目性、神秘性和被動(dòng)性(習(xí)慣最初表現(xiàn)為禁忌,即為了避免遭到懲罰切勿激怒魔鬼),但是大多為后來成文法律所吸收采納,構(gòu)成了法的最一般的基本要素。此外,在自然崇拜、宗教信仰、神話傳說、生產(chǎn)方式、喪葬習(xí)俗以及禁忌、節(jié)慶、鄉(xiāng)規(guī)民約等方面,客觀上形成了人們對自然破壞行為的約束,也是古代法律形成的基礎(chǔ)。

我國歷代的草原主要由曾建立國家的蒙古族、藏族、黨項(xiàng)族和滿族等諸多少數(shù)民族來經(jīng)營,其中,制定的草原保護(hù)法規(guī),最有代表性的主要有蒙古草原保護(hù)法規(guī)、青藏高原地區(qū)的草原保護(hù)法規(guī)和西夏草原保護(hù)法規(guī)3種。

2.1 蒙古草原保護(hù)法規(guī)

在對待和利用草原方面,各民族人民具有不盡相同的傳統(tǒng)和經(jīng)歷,蒙古族是最早形成自然保護(hù)法律意識和具體法律條文的民族之一。蒙古族傳統(tǒng)草原保護(hù)意識的形成,是由其畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和草原生存環(huán)境決定,要生存,首先必須像農(nóng)耕民族保護(hù)土地一樣保護(hù)賴以生存的草原。正是依法保護(hù)草原的優(yōu)良傳統(tǒng),保證了蒙古族具有深厚基礎(chǔ)的自然保護(hù)習(xí)俗得以傳承。

蒙古族自古以來就有許多世代相傳的習(xí)慣法,蒙語稱為“約孫”,其義為道理、規(guī)矩、緣故,作為“不成文法”。習(xí)慣法是指國家認(rèn)可并賦予法律效力的習(xí)慣,人們都自覺遵守,具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。在保護(hù)草原方面,蒙古和哈薩克等族都有各種禁忌和處罰規(guī)則,不準(zhǔn)亂掘、亂挖草地,搬遷時(shí)必須把火熄滅,若引起火災(zāi)將受到嚴(yán)懲。

《黑韃事略》是由彭大雅、徐霆撰寫的一部關(guān)于蒙古的見聞錄。記述蒙古人的天然草原“其產(chǎn)野草,四月始青,六月始茂,八月又枯,草之外咸無焉”,因而隨意破壞草原的行為便會受到禁止,有“遺火而炙草者,誅其家”。草地畜牧業(yè)以羊和馬為主,“凡出師,人有數(shù)馬,日輪一騎乘之,故馬不困弊”,“其為生涯,止是飲馬乳以塞饑、渴。凡一牝馬之乳,可飽三人,出入止飲馬乳,或宰羊?yàn)榧Z。故彼國中有一馬者,必有六七羊,謂如有百馬者,必有六七百羊群也。如出征于中國,食羊盡,則射兔、鹿、野豕為食”[4]。他們對于草原畜牧業(yè)的管理有利于軍事戰(zhàn)國的發(fā)展需要。

成吉思汗《大札撒》是蒙古歷史上第1部成文法典[5],頒布于1205年,完善于1225年。成吉思汗建立蒙古帝國后曾經(jīng)把一些對生態(tài)保護(hù)有益的薩滿教禁忌列入了他的“札撒”法典中,以法律的形式條列化了,那些條文可以視作比較原始的草原保護(hù)法的萌芽形態(tài)?!洞笤觥访鞔_記載“禁草生而鑊地?!奔磸某醮洪_始到秋末,牧草泛青時(shí)禁止挖掘草地,誰若違反了該法規(guī),就要受到嚴(yán)厲的懲罰。嚴(yán)禁草原火荒和墾地;以法保護(hù)野生動(dòng)物,特別是母畜和仔畜等。《大扎撒》中還有許多條文規(guī)定禁止污染水源,如“禁止水中溺尿”、“禁民徒手汲水,汲水時(shí)必須用某種器皿”、“禁洗濯、洗穿破的衣服”、“于水中、余燼中放尿者,處死刑”等等,都是保護(hù)草原水資源的法律法規(guī)。所以,嚴(yán)禁破壞草地的法規(guī)不僅在習(xí)慣法中有慣例,而在成文法中也都有明文規(guī)定。成吉思汗的繼承人窩闊臺汗在其頒布的法令中寫到:“百姓行分與它地方做營盤住,其分派之人可從各千戶內(nèi)選人教做”。充分利用蒙古草原的廣闊地帶分散游牧,避免因過度集中放牧而破壞草原植被,是保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境積極有效的措施,并形成了防止破壞草地的法律條文。

元代蒙古族是我國歷史上對草原保護(hù)最有力的民族,法規(guī)條件具體,執(zhí)法嚴(yán)厲,有效地保障了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。元太宗時(shí)期(公元1229~1241年),就把“草生而掘地者,遺火而燒草者,誅其家”作為國禁。古代蒙古,掘地為農(nóng)的現(xiàn)象還是稀少,所以此類法律條文不多見。主要破壞草地的是草原荒火,因此,在成文的草原法中記述最多,幾乎每一部法典都有詳細(xì)的規(guī)定。比如北元時(shí)期的《阿勒坦汗法典》[6]規(guī)定:“失荒火致死人命,罰三九,以一人或一駝賠償頂替。燒傷斷人手足,罰二九;燒傷眼睛,罰一九。燒傷面容,杖一,罰五畜。因報(bào)復(fù)惡意縱火者,杖一次,罰九九”。

《衛(wèi)拉特法典》于1640年出臺,是元代法典中最為完善的一部?!缎l(wèi)拉特法典》[5-7]規(guī)定,“犯圣山林者微微頂替性命,罰三歲駝兩峰”。如有人滅掉已遷出的鄂托克之火,向(遺火人)罰要一只綿羊。從草原荒火或水中救出將死之人,要一五畜。在草原荒火或水中想要救助別人而死去,以駝為首要一九。從草原荒火中救出幾群牲畜,群數(shù)多要二群,群數(shù)少要一群,要根據(jù)不同季節(jié)決定而分取。

《喀爾喀七旗法典》被發(fā)現(xiàn)時(shí),它是由北元政府用樺樹皮寫成的文書,所以又稱為《白樺法典》,其中《六旗法典》第58條規(guī)定,發(fā)現(xiàn)失放草原荒火者,向放火人罰要五畜加一馬。失火人如以賠償代錯(cuò),可賠五畜之一百倍。如致死人命,則犯了人命案。此外,《三旗法典》184條規(guī)定,誰如失放草原荒火,有幾人罰幾匹馬,燒了什么東西賠什么東西,同時(shí)罰一五畜。放火之人如自己滅了火,罰一頭牛,誰人證明,給證人吃一頭,并畜中吃一頭(只),其余四頭(只)分給滅火之人。搬出的原駐地如失火,三宿內(nèi)出的事,要處罰,三宿之外出的事,不處罰。無論何人都要滅掉遷出駐地之火,不滅者罰三歲馬一匹[7]。

2.2 青藏高原地區(qū)的草原保護(hù)

在西藏歷史上,“小邦時(shí)代”以后,公元前4世紀(jì),興起了3大部落聯(lián)盟,象雄(也稱羊同)、吐蕃和蘇毗。當(dāng)時(shí)的吐蕃崛起于西藏山南地區(qū),農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)。但直到7世紀(jì)松贊干布統(tǒng)一時(shí),農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)也主要局限在雅魯藏布江以南的河谷地帶,而岡底斯山以北廣大的羌塘高原以及青海地區(qū),則主要以畜牧業(yè)為主。公元7世紀(jì)吐蕃統(tǒng)一并建立王朝以后,青藏高原的文化類型出現(xiàn)了一次較大的變遷過程。這就逐漸形成了一種以游牧文化為基礎(chǔ)的“農(nóng)牧分營”類型的游牧文化[8,9]。

早在勢力極盛的吐蕃時(shí)期,“居寒露之野,物產(chǎn)寡薄。烏海之陽,盛夏積雪,暑亂冬裘。隨水草以牧,寒則城處,施廬帳。器用不當(dāng)中國萬分一”。由于高大山脈連綿起伏,緯度和高海拔的緣故,產(chǎn)生了一些小氣候和懸殊甚大的地域環(huán)境,地區(qū)差異性大。神秘莫測、氣象萬千的氣候因素,極其嚴(yán)酷的生存環(huán)境和十分低下的生產(chǎn)力發(fā)展水平,以及對自然災(zāi)害的不可抵抗性和人們對自然的認(rèn)識程度低下等諸多因素交織在一起,很容易使這里的居民產(chǎn)生對自然的恐懼、敬畏、崇拜等復(fù)雜的心理。再加之宗教信仰的緣故,在客觀上形成了一種人與自然和諧相處的純樸的自然生態(tài)觀,如吐蕃君王松贊干布依佛教“十善法”為法律依據(jù)制定的《神教十善法》等,管理自然和維護(hù)國家政權(quán)[10]。

歷輩達(dá)賴?yán)锖椭罘饌兌荚C布了許多專門保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和生物的法旨、命令。與這種禁令相呼應(yīng),各地方也頒布了具體的執(zhí)行法規(guī)。如青海剛察部落的法規(guī)就規(guī)定一年四季禁止狩獵。捕殺一匹野馬,罰白洋10元;打死一只野兔或一只旱獺,罰白洋5元。甘南甘加部落法規(guī)規(guī)定在甘加草原禁止打獵,若外鄉(xiāng)人捕捉旱獺,罰款10~30元。本部落的牧民被發(fā)現(xiàn)捉旱獺,則被頭人審問,讓其發(fā)誓果真捕獵者,罰青稞30升(每升2.5kg)。理塘部落法也規(guī)定不準(zhǔn)打獵,不準(zhǔn)傷害有生命的生物。若打死一只公鹿,罰藏洋100元,母鹿罰50元,雪豬或巖羊一只罰10元,獐子、狐貍罰30元,水獺罰20元,諸如上述的規(guī)定還很多。值得一提的是在這些規(guī)定的背后,還有極其強(qiáng)烈的宗教信仰和習(xí)俗支撐著規(guī)定的嚴(yán)格執(zhí)行。凡有違背上述規(guī)定的行為發(fā)生,本部落首領(lǐng)、寺院僧人及部落長者都要集體對當(dāng)事人進(jìn)行審問。此時(shí)部落的所有人均會到場觀看,人們會當(dāng)眾嘲笑、羞辱犯禁者,公眾的力量迫使犯罪者向大家一一求饒,誠心認(rèn)錯(cuò),并被處以經(jīng)濟(jì)賠償。這一結(jié)果使得犯罪者在精神上所受的傷害長期縈繞在心頭,其本人也成為眾人鄙視和躲避的對象而被疏遠(yuǎn)。藏民族是一個(gè)富有理性思維的民族,在漫長的歷史長河中,除了《世俗精要蔓珠》、《薩迦格言》外,還留下了諸如《格丹格言》、《水樹格言》、《鐵喻格言》、《火喻格言》等非常豐富的格言寶庫。長期以來,他們在規(guī)范人們行為方面發(fā)揮了重要作用[10-12]。這種不成文的習(xí)俗在客觀上的重要作用就如一把法律的利劍,維護(hù)著藏區(qū)自然與人之間關(guān)系的平衡。

對于牧民來說,一方面要保護(hù)草原和草原生物,另一方面又要適當(dāng)利用草原,發(fā)展畜牧業(yè)。為此,各部落劃定了自己的牧地界線,要求在自己草地合理放牧,保護(hù)草地持續(xù)生長,同時(shí)也禁止到別的部落草地上去胡亂放牧。于是,形成了維護(hù)各部落草地的法規(guī),許多部落還采取積極措施,主張種草植樹,改善生態(tài)環(huán)境。藏族史詩《格薩爾》中對阿尼瑪卿山格外地敬畏、虔誠地膜拜、百般呵護(hù),在山頂上壘有嘛呢石,掛著五顏六色的經(jīng)幡,特定的山有特定的祭祀日子。在先民的心目中,巖石是山的骨骼,大地是山的肌膚,森林和青草是山的毛發(fā),因而,在神山上禁止打柴、挖土和挖蟲草,也不允許牧民的牲畜上山隨意吃草[10,13]。

清中央政府對高原藏區(qū)生態(tài)保護(hù)法規(guī)的認(rèn)可和重申也表明了藏區(qū)從宗教習(xí)俗觀出發(fā)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為,通過社會控制的形式而加以程式化和具體化[9,10-13]。17世紀(jì)后期由5世達(dá)賴?yán)镏贫ǖ摹妒ǖ洹分杏涊d“宗喀巴大師格魯派教義對西藏地方政教首領(lǐng)曾頒布了封山蔽澤的禁令,使除野狼而外的獸類、魚、水獺等可以在自己的居住區(qū)無憂無慮地生活”。雍正11年,清廷從《蒙古律例》中摘選了部分條款,匯編成《番例六十八條》,其中,許多內(nèi)容就與藏區(qū)原有的保護(hù)生態(tài)的習(xí)慣法相吻合。如保護(hù)牧區(qū)草原的法規(guī)規(guī)定“草原上縱火熏洞有人見者,其人即罰一九牲畜。若延燒致死牲畜,照數(shù)賠償。致死人命,罪三九牲畜。若系無心失火,以致延燒所見之人,罰失火之人牲畜五件。燒死牲畜,照數(shù)賠償燒死人命,罪一九牲畜”。對于無辜砍殺牲畜者,“除賠償外,罰一九;誤射馬匹死者,照數(shù)加倍,未死者罰二歲牛”。對越界搶占草山、胡亂放牧者也有懲罰規(guī)定。不可否認(rèn),藏區(qū)的人們出于對自然的敬畏與感恩,養(yǎng)成了一種非常自覺地保護(hù)自然的行為習(xí)慣,人們在靈魂深處也意識到,一旦違背了這一習(xí)慣,就會被自然懲罰,就會遭災(zāi)。這也是藏區(qū)長期的社會公眾心理結(jié)構(gòu)。這種成分一旦被社會統(tǒng)治勢力所利用,就成了社會控制的強(qiáng)力,再加上人們對自然的崇拜、與自然平等和諧的理念、長期以來形成的習(xí)慣定勢,共同構(gòu)成了高原藏區(qū)社會對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護(hù)意識和行動(dòng)。隨著社會的發(fā)展,藏區(qū)社會習(xí)俗中的迷信因素在淡化,但作為一種環(huán)保意識,仍起著有益作用。

2.3 西夏草原保護(hù)法規(guī)

西夏是11~13世紀(jì)由古代黨項(xiàng)族為主體,包括漢族和其他少數(shù)民族建立的地方性封建政權(quán)。西夏統(tǒng)治范圍大致在今寧夏、甘肅、新疆、青海、內(nèi)蒙古以及陜西的部分地區(qū),其疆域方圓數(shù)千里,東盡黃河,西至玉門,南界蕭關(guān)(今寧夏同心南),北控大漠,幅員遼闊。黨項(xiàng)族原來是游牧民族,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),主要從事畜牧業(yè)和狩獵。經(jīng)過學(xué)習(xí)漢族先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到迅速的發(fā)展。同時(shí),西夏統(tǒng)治者也較重視畜牧業(yè)生產(chǎn)。國家專門設(shè)立群牧司負(fù)責(zé)畜牧業(yè)的管理。西夏的畜牧地區(qū)主要分布在橫山以北和河西走廊地帶,牧養(yǎng)的牲畜以羊、馬、駝、牛為主,還有驢、騾、豬等。

西夏的律令中有關(guān)畜牧業(yè)的法規(guī)占有較大的比例,并表現(xiàn)出很重的農(nóng)牧業(yè)屬性,國家的一切賞罰惟以農(nóng)、牧及戰(zhàn)爭之功過標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施,法律為農(nóng)、牧、戰(zhàn)爭而立?!短焓⒙闪睢肥乾F(xiàn)存最為完備的一部西夏法典。律令20卷,分150門,1 461條,其詳備程序?yàn)楝F(xiàn)存中世紀(jì)法律之最[14]?!短焓⒙闪睢穼χ脖挥性敿?xì)的保護(hù)規(guī)定,如“沿唐徠、漢延諸官渠等租戶、官私家主地方所至處,應(yīng)沿所屬渠段植柳、楊、榆及其他種樹,令其成材,與原所植樹木一同監(jiān)護(hù),除按照時(shí)節(jié)剪枝條及伐而另植以外,不許任何人砍伐。轉(zhuǎn)運(yùn)司人中間應(yīng)當(dāng)派遣勝任的人去監(jiān)察。如果違律不植樹木,有官階的人罰馬一匹,庶人十三杖”。

3 我國現(xiàn)行的草原保護(hù)法體系

3.1 新中國成立后草原保護(hù)建設(shè)過程

中國古代游牧民族對草地資源的熱愛和保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,同時(shí)各時(shí)期封建王朝是出于繁養(yǎng)軍馬、鞏固國防的需要。新中國成立后,黨和國家高度重視草原保護(hù)問題,目的出于牧區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)安全的需要。由此可以看出,草地資源建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1985年《中華人民共和國草原法》頒布并實(shí)施,使草原保護(hù)建設(shè)步入法制化軌道。2002年國務(wù)院制定了《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》,對加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)作出了一系列明確規(guī)定,同年12月第九屆全國人民代表大會通過了重新修訂的《中華人民共和國草原法》,這標(biāo)志著我國的草原監(jiān)理執(zhí)法體系正在建立并不斷完善,法制化管理將邁向新水平,草原立法工作進(jìn)入了全面發(fā)展和調(diào)整的新階段。在總結(jié)原《草原法》實(shí)施20多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,新《草原法》中提出進(jìn)一步健全、完善草原保護(hù)、建設(shè)和利用等方面的法律制度,旨在通過政策和法規(guī)來調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民保護(hù)和合理利用草原的積極性,改善草原生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)草原的可持續(xù)利用和畜牧業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展[15,16]。

3.2 我國現(xiàn)今草原保護(hù)面臨的問題

草原是我國最大的陸地生態(tài)系統(tǒng),占國土總面積近41%。全國共有266個(gè)牧區(qū)以及半牧區(qū)(旗)縣。草原作為一種重要的生產(chǎn)資料為我國畜牧業(yè)發(fā)展做出了極大貢獻(xiàn),同時(shí)草原對維護(hù)陸地生態(tài)平衡更有著不可替代的作用。例如,青藏高原草甸涵養(yǎng)著兩大母親河的水源;內(nèi)蒙古的遼闊草原是松遼平原、華北平原和京津的生態(tài)屏障。由于天然草原持續(xù)退化,草原生態(tài)環(huán)境日趨惡化,嚴(yán)重制約了草原畜牧業(yè)的發(fā)展,影響了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,對國家生態(tài)安全、國土安全和中華民族的生存發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

草原建設(shè)與保護(hù)投入不足、機(jī)制不健全是造成我國草地畜牧業(yè)生產(chǎn)水平低下的重要原因。目前,南方有些省份沒有草地管理機(jī)構(gòu),造成管理上的空白。我國草原退化、沙化、鹽堿化、沙漠化的形勢十分嚴(yán)峻,不僅威脅到國家的生態(tài)安全,也嚴(yán)重制約了草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)牧民增收[17]。

4 新形勢下草原保護(hù)法制體系的完善

4.1 加強(qiáng)草原保護(hù)行政法規(guī)的監(jiān)督和執(zhí)法力度

中國古代的草原管理非常嚴(yán)厲,這與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治環(huán)境有關(guān),在當(dāng)代民主法制社會要以人為本,又要依賴于相關(guān)專業(yè)法律進(jìn)行法制管理,改變過度放牧、采挖等普遍存在的短視行為,通過法制宣傳改變重視經(jīng)濟(jì)效益、輕視草地生態(tài)的認(rèn)識[18,19]。

改變過去用行政手段管理草原的方法,學(xué)會和善于運(yùn)用技術(shù)手段即標(biāo)準(zhǔn)手段管理草原,這是國際上的通行作法,同樣也適用于我國未來的草原保護(hù)工作。因此,在加強(qiáng)草原保護(hù)質(zhì)量的日常監(jiān)測和管理的同時(shí),要把有關(guān)的定量控制指標(biāo)和定性技術(shù)規(guī)則管理納入體系文件中,建立三級定位監(jiān)測體系和網(wǎng)絡(luò)化信息數(shù)據(jù)庫,充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展草原生態(tài)監(jiān)測,建立嚴(yán)格的監(jiān)控體系(技術(shù)監(jiān)控體系),通過提高草原監(jiān)測與管理水平,建立全國統(tǒng)一可行的督查檢測制度,定期向社會公布草原保護(hù)狀況,從而引起人們對草原保護(hù)的高度重視[18-20]。

4.2 做好草原保護(hù)法規(guī)的宣傳教育,并實(shí)施有效的經(jīng)濟(jì)政策

經(jīng)濟(jì)有效性和生態(tài)安全性是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)安全保護(hù)建設(shè)的矛盾與統(tǒng)一,在行之有效的法制管理過程中,制定和實(shí)施草原保護(hù)法規(guī)要以市場機(jī)制為主體,確立國家農(nóng)業(yè)草原保護(hù)管理體制。通過對退耕還草支持政策、退牧還草支持政策以及已墾草原退耕還草支持政策的實(shí)施,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效性和生態(tài)安全性在草原保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的協(xié)調(diào)發(fā)展,遵循草原經(jīng)濟(jì)價(jià)值走污染者付費(fèi),利用者補(bǔ)償,開發(fā)者保護(hù),破壞者恢復(fù)的生態(tài)治理之路[18-20]。

4.3 加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入,促進(jìn)草原民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中共中央下發(fā)了《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》,其中,對草原生態(tài)建設(shè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也進(jìn)行了重點(diǎn)部署,提出了一系列強(qiáng)草惠牧新政策。自2003~2009年,國家安排退牧還草資金共115.75億元,平均每年16.54億元,平均4.5元/hm2,雖然,取得了明顯的生態(tài)及經(jīng)濟(jì)社會效益,但是,工程實(shí)施力度偏小、年限偏短、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題非常突出;并且從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和年限看,退牧還草工程目前僅有飼料糧補(bǔ)助,其標(biāo)準(zhǔn)非青藏高原地區(qū)禁牧草原補(bǔ)助74.25元/hm2,補(bǔ)助期限僅為5年;青藏高原地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)減半,補(bǔ)助期限為10年。據(jù)測算,退牧還草工程區(qū)農(nóng)牧民每退牧1hm2草原,將增加飼養(yǎng)成本150元以上,遠(yuǎn)高于目前國家的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。因此,有理由期待國家會加快退牧還草項(xiàng)目進(jìn)程、增加建設(shè)投入、擴(kuò)大實(shí)施范圍、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[23]。2010年國務(wù)院常務(wù)會議決定“建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,決定由中央財(cái)政安排134億元對8個(gè)牧區(qū)省給予草原保護(hù)利用的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)”,標(biāo)志著我國草原事業(yè)的發(fā)展將進(jìn)入更加蓬勃的又一個(gè)春天[21]。當(dāng)然,要借著這個(gè)春風(fēng)順利地開展草原生態(tài)建設(shè),還需要從資金的發(fā)放渠道、牧民生產(chǎn)模式改善等方面做大量理論和實(shí)踐方面的工作。

人類和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴并作用于草原,已經(jīng)歷了上萬年的歷史驗(yàn)證。草原保護(hù)思想演變,呈現(xiàn)出人類文明發(fā)展的軌跡。古代文明中蘊(yùn)涵著豐富的草原保護(hù)思想。中國是世界上偉大的文明古國之一,憑借其相對獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境,創(chuàng)造了十分豐富的生態(tài)文明成果。認(rèn)真研究和總結(jié)中國傳統(tǒng)社會的草原保護(hù)思想,對今天貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會與推進(jìn)現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè),具有重要?dú)v史借鑒意義。草原保護(hù)思想的變遷有著自身的規(guī)律和區(qū)域特征,生態(tài)文明的形成和發(fā)展也有著對應(yīng)的規(guī)律性、區(qū)域性和民族性。傳統(tǒng)社會和思想中蘊(yùn)涵著的草原保護(hù)思想,源遠(yuǎn)流長,博大精深,內(nèi)涵豐富。重視和加強(qiáng)草原史研究,對充實(shí)和豐富生態(tài)文明史乃至整個(gè)文明史有著巨大的作用。

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