周政華

在這個(gè)寒冷的冬天，中國(guó)政府的住房政策悄然轉(zhuǎn)舵。2010年11月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱：住建部）在向各地發(fā)出的《關(guān)于報(bào)送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）中稱：“明年計(jì)劃安排建設(shè)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造性住房1000萬(wàn)套。”1000萬(wàn)套保障性住房！相比2010年的580萬(wàn)套，增長(zhǎng)72.4%。這張?bào)@人的任務(wù)單，幾乎相當(dāng)于2010年全國(guó)商品住宅的銷售總套數(shù)。

這是自1998年中國(guó)政府停止福利分房、實(shí)施房改后，政府推出的最大規(guī)模的保障房計(jì)劃。這相當(dāng)于在既有的商品房市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，又新增了一個(gè)等量的保障房市場(chǎng)。

高房?jī)r(jià)逼出1000萬(wàn)套保障房

龐大的保障房計(jì)劃，正向外界傳遞著強(qiáng)烈的變革信號(hào)：由政府主導(dǎo)的保障房，將擠入被商品房所壟斷的住宅市場(chǎng)，“商品房+保障房”的雙軌制時(shí)代即將到來。

政策轉(zhuǎn)向并非空穴來風(fēng)?！耙郧拔覀兊淖》恳允袌?chǎng)供應(yīng)為主，現(xiàn)在要初步形成兩條腿走路，政府和市場(chǎng)兩重因素都要考慮進(jìn)來?！弊〗ú空哐芯恐行姆康禺a(chǎn)處處長(zhǎng)趙路興對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，兩條腿走路，就是商品房和保障房并重。

“市場(chǎng)歸市場(chǎng)，保障歸保障?！睆?008年中央政府宣布建立住房保障體系開始，學(xué)習(xí)中國(guó)香港與新加坡的雙軌制已經(jīng)成為中國(guó)樓市的目標(biāo)。不管實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的結(jié)果是否圓滿，目前學(xué)習(xí)的步子正在加快。

加快背后的根本原因是，商品房?jī)r(jià)越來越難以控制。2010年11月14日，在澳門北區(qū)工聯(lián)會(huì)，當(dāng)人群中有年輕人抱怨樓價(jià)太貴，呼吁政府介入時(shí)，國(guó)務(wù)院總理溫家寶如是回應(yīng)，“這件事確實(shí)很難，你看內(nèi)地，左一個(gè)(國(guó))十條、右一個(gè)(國(guó))五條，但房?jī)r(jià)就是壓不下來。”

溫家寶的這一表述，被認(rèn)為是政府釋放的住房政策調(diào)整的信號(hào)之一。

統(tǒng)計(jì)局公布的最新數(shù)據(jù)，也表明了政府房地產(chǎn)調(diào)控的無可奈何：2010年11月，77個(gè)國(guó)內(nèi)大中城市房?jī)r(jià)同比上漲7.7%。在溫家寶作上述感嘆的一周后，住建部向外界公布了近十年來規(guī)模最大的保障房建設(shè)計(jì)劃。

在過去的二十年里，中國(guó)的房地產(chǎn)政策經(jīng)歷鐘擺式的大調(diào)整。1998年是調(diào)整的分水嶺，在這之前，中國(guó)城市居民的住房，基本上由政府提供，此時(shí)，開發(fā)商開發(fā)的商品房還只是市場(chǎng)的補(bǔ)充；1998年，政府停止福利分房，進(jìn)行住房分配體制改革。

2003年8月12日，由當(dāng)時(shí)的建設(shè)部牽頭，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（即“18號(hào)文”），通知中，把經(jīng)濟(jì)適用房由“住房供應(yīng)主體”，修改成“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。由此，經(jīng)濟(jì)適用房在各大城市趨于消失，住房公共產(chǎn)品特性開始被削弱。此后，商品房成為住房市場(chǎng)供應(yīng)主體。不到十年，開發(fā)商迅速膨脹為中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)上的壟斷者。

“過去我們的保障房建設(shè)的歷史欠賬太多。”中國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)顧云昌在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，1998年房改后，國(guó)內(nèi)商品房體系獨(dú)大，保障房所占比例很低。近期政府推出的1000萬(wàn)套保障房計(jì)劃，有“還賬”的意思在里面。

2006年開始，鑒于高房?jī)r(jià)帶來的社會(huì)緊張關(guān)系，中國(guó)在住房保障進(jìn)程上開始回補(bǔ)功課。當(dāng)年5月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出六項(xiàng)措施調(diào)控房地產(chǎn)，其中一條便是——加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房。

之后，住房保障政策密集出臺(tái)。2008年11月，9000億安居工程出爐。2009年3月，全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議提出，三年內(nèi)解決750萬(wàn)戶城市低收入家庭，240萬(wàn)戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦等棚戶區(qū)居民的住房困難。隨后，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部等部門發(fā)布了《2009-2011廉租房保障規(guī)劃》，稱用3年時(shí)間解決747萬(wàn)戶城市困難家庭住房。

2010年6月中旬，住建部等七部門發(fā)文要求加快發(fā)展公共租賃房。

2010年年底，住建部稱2011年將建1000萬(wàn)套保障房。海量保障房入市，將給中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來怎樣的沖擊？2010年，政府推出了580萬(wàn)套保障房計(jì)劃，住建部部長(zhǎng)姜偉新在去年12月30日對(duì)外表示，2010年全年全國(guó)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房基本建成370萬(wàn)套。

顧云昌表示，據(jù)此推測(cè)，2011年盡管政府規(guī)劃1000萬(wàn)套保障房，但到年底最終面向市場(chǎng)的具體供應(yīng)套數(shù)則未可知。顧云昌認(rèn)為，在未來數(shù)年保障房建設(shè)是否仍將保持目前的超大規(guī)模，仍有待進(jìn)一步觀察。

“不存在單一的保障房模式”

新一輪的保障房計(jì)劃，將公租房列為未來“重點(diǎn)發(fā)展”方向。

公租房，這一嶄新的提法，是由住建部等六部委，在今年6月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中正式提出，主要為了解決中低收入階層、也就是俗稱夾心層人群的住房問題。

從政策層面看，中國(guó)政府已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)多層次的、相對(duì)完善的保障房體系：經(jīng)適房、限價(jià)房、公租房、廉租房，這四種類型的保障性住房，依次對(duì)應(yīng)從中等到低收入階層人群的住房問題。但在實(shí)際操作過程中，中國(guó)的保障房體系更側(cè)重于經(jīng)適房和限價(jià)房，得到政府補(bǔ)貼、遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格提供的保障房往往“以售為主，以租為輔”。

此次住建部提出“重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房”，這似乎為中國(guó)紛繁復(fù)雜的保障房體系確立了主次順序。但事實(shí)并非如此。在住建部新近頒布的《關(guān)于報(bào)送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》中，對(duì)于各地的經(jīng)適房、兩限房、廉租房、公租房、棚戶區(qū)改造占保障房性住房的比例未有明確規(guī)定。

目前，國(guó)內(nèi)明確提出公租房具體建設(shè)指標(biāo)的城市并不多。

重慶是為數(shù)不多的特例之一，也是國(guó)內(nèi)較早進(jìn)行公租房探索的城市之一。早在2010年2月底，在中央政府尚未推出公租房政策時(shí)，重慶就宣布開工建設(shè)1300萬(wàn)平米的公租房，占當(dāng)年該市住房供應(yīng)總套數(shù)的三分之一左右。在住建部政策研究中心房地產(chǎn)處處長(zhǎng)趙路興看來，國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)的政策窗口，讓這座直轄市擁有了先闖先試的權(quán)利。

另一個(gè)明確提出大力發(fā)展公租房的城市是北京。北京市住建委委員、新聞發(fā)言人徐志軍在2010年12月14日提出了兩個(gè)60%的目標(biāo)，即在“十二五”期間，北京計(jì)劃新建、收購(gòu)各類保障性住房100萬(wàn)套，保障房要占整個(gè)住房供應(yīng)的60%，這其中將有60%為公租房。徐志軍說，北京住房保障的供應(yīng)結(jié)構(gòu)將從“以售為主”向“租售并舉、以租為主”轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)群眾通過租賃形式解決住房問題。

趙路興對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，北京、上海、重慶這些房?jī)r(jià)較高、流動(dòng)人口較多的城市，公租房占保障房的比例可能會(huì)比較高。但是在房?jī)r(jià)平平的三、四線城市，人們可能更需要經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房。趙路興否認(rèn)了將重慶或北京模式推廣向全國(guó)的做法。“并不存在單一的保障房模式?！壁w路興說。

1.3萬(wàn)億資金從何而來？

1000萬(wàn)套保障房，所面臨的最大挑戰(zhàn)，在于資金問題。

按照2010年7800億元的保障房投資額來推算，預(yù)計(jì)2011年1000萬(wàn)套保障性安居工程投資將超過1.3萬(wàn)億元，投資規(guī)模接近全國(guó)房地產(chǎn)投資規(guī)模的四分之一。

如此巨額投資從何而來？目前，保障房建設(shè)資金主要來源于，地方土地出讓金收益和中央財(cái)政撥款。其中，地方財(cái)政撥款占大頭。2010年，中央財(cái)政年初安排的692億元和追加安排的100億元保障性住房建設(shè)資金，已全部下達(dá)。但這些資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中曾規(guī)定，“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。”

在此前的廉租房建設(shè)過程，地方配套資金不到位的一直沒有得到妥善解決。審計(jì)署2010年公告披露，在審計(jì)調(diào)查的32個(gè)城市當(dāng)中，有22個(gè)城市沒有按時(shí)足額計(jì)提土地出讓純收益的10%給廉租房建設(shè)使用，2007年到2009年的2年期間，22個(gè)城市共計(jì)少提土地出讓純收益146.23億元。

后來，中央政府只得采取行政問責(zé)的方式，督促地方政府落實(shí)保障房建設(shè)任務(wù)。2010年5月，住建部與各地方政府簽訂了2010年住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書，要求各地方政府確保完成2010年工作任務(wù)。

目前，國(guó)內(nèi)最早開建公租房的重慶市，其保障房建設(shè)資金，仍主要來自地方政府融資平臺(tái)。重慶市計(jì)劃從市政府下轄的地產(chǎn)集團(tuán)、城投公司的30多萬(wàn)畝儲(chǔ)備土地中，把價(jià)值200多億元的3萬(wàn)畝，直接劃撥作為保障房建設(shè)資金，其余不足部分，則從銀行貸款和信托融資、以及未來計(jì)劃開征的房產(chǎn)稅中獲得。

不過，在中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎看來，依靠地方融資平臺(tái)籌集保障房資金，從根上將還是沒有擺脫土地財(cái)政的制約，“土地財(cái)政的危害在于透支了未來的發(fā)展?！?黃小虎在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，這種做法不具可持續(xù)性。事實(shí)上，自2010年以來，中央政府就陸續(xù)清查各地政府融資平臺(tái)的債務(wù)問題。

如何突破資金瓶頸，成為1000萬(wàn)套保障房能否如期完工的關(guān)鍵所在。住建部政策研究中心房地產(chǎn)處處長(zhǎng)趙路興透露，目前有關(guān)保障房的金融創(chuàng)新、信托、產(chǎn)業(yè)基金、中長(zhǎng)期貸款等多種融資途徑都在探索之中。

國(guó)內(nèi)多個(gè)地方政府正在試水各種金融創(chuàng)新，為保障房建設(shè)籌資。早在2009年11月，國(guó)務(wù)院就批準(zhǔn)了北京、天津和上海作為股權(quán)信托基金融資試點(diǎn)（即REITs）城市。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)主任隋振江在2010年11月26日表示，北京將以政府持有的廉租房、公租房資產(chǎn)和房租收益委托設(shè)立銀行間債券型房地產(chǎn)信托。

此外，一些社會(huì)資金也尋求進(jìn)入保障房的投資渠道。目前，國(guó)內(nèi)首只公租房基金已經(jīng)遞交發(fā)改委，等待審批結(jié)果。該基金籌備組組長(zhǎng)建銀精瑞資產(chǎn)管理有限公司董事長(zhǎng)、全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李曉東表示，碧桂園、金地集團(tuán)等眾多地產(chǎn)企業(yè)也希望參與到此基金。

此前，在嚴(yán)厲的調(diào)控政策之下，規(guī)模大且風(fēng)險(xiǎn)小的保障房領(lǐng)域?qū)⒊蔀槠髽I(yè)的“避風(fēng)港”，萬(wàn)科、招商、保利、金地、綠地、遠(yuǎn)洋地產(chǎn)、富力等房企，都在加大保障房建設(shè)力度。萬(wàn)科2010年12月初曾披露，目前保障房開工占萬(wàn)科整個(gè)土地儲(chǔ)備的比例已經(jīng)超過5%。 ★