魏民

摘 要：“小金庫”可謂我國財政財務(wù)管理中的一個頑疾。雖然我國政府曾多次對私設(shè)“小金庫”行為進(jìn)行清理，并對一批問題嚴(yán)重的責(zé)任人給予了黨政紀(jì)律處分，對嚴(yán)重觸犯刑律的依法進(jìn)行了懲處。但“小金庫”問題非但沒有得到有效的遏制，反而愈演愈烈?！靶〗饚臁睂ξ覈?jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展都產(chǎn)生了巨大的危害。從法律的角度看，我國法律對“小金庫”的約束力都存在明顯不足，亟需完善法律以進(jìn)行規(guī)制。

關(guān)鍵詞：小金；定性；特點；法律規(guī)制

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0118（2011）-03-0062-02

一、小金庫的法律定性

依據(jù)《財政部、審計署、中國人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”的具體規(guī)定》，所謂小金庫是指違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留單位收入和應(yīng)上繳收入，且未列入本單位財務(wù)部門帳內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金。

小金庫有四個構(gòu)成要件：

（一）主體:是有資金支配權(quán)的國家部門和國有性質(zhì)企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人。“小金庫”資金屬部門單位的資金，這就決定了“小金庫”存在的前提是部門單位有資金所有權(quán)和支配權(quán)。鑒于此，資金所有權(quán)和支配權(quán)不屬于部門單位的，就不應(yīng)定為“小金庫”。

（二）客體：是國家和單位收入，既包括單位的合法收入也包括單位的違法收入?，F(xiàn)實生活中，“小金庫”資金大多來源于違法收入，有的來自隱瞞的收入，有的由虛列成本費用或支出后轉(zhuǎn)移而來，也有的是截留的專項資金。

（三）主觀方面：私設(shè)“小金庫”的單位或責(zé)任人主觀方面通常都是直接故意。行為人一般都無視財經(jīng)紀(jì)律，明知“私設(shè)小金庫”違法違紀(jì)，卻還是想方設(shè)法地改變資金屬性，將其變?yōu)樾袨槿丝煽刂频呢敭a(chǎn)，游離于國家財政監(jiān)管體制之外。

（四）客觀方面：違反國家財經(jīng)法規(guī)的規(guī)定,侵占、截留單位收入和應(yīng)上繳收入，采取作弊手段不入賬，形成私存私放的各項資金。

二、小金庫的特點

（一）存在的普遍性。審計中發(fā)現(xiàn)的“小金庫”，行政機關(guān)有，事業(yè)單位有，企業(yè)單位有，各類團(tuán)體、臨時機構(gòu)也有。不少單位是“兩本帳”、“多本帳”，有的在經(jīng)營中采取收入不入帳，有的截留挪用各種應(yīng)上繳經(jīng)費；有的編大計劃、造假預(yù)算，編假合同，在預(yù)算執(zhí)行過程中虛列支出，虛假冒領(lǐng)，把報回來的預(yù)算經(jīng)費打入“小金庫”，化大公為小公，甚至化公為私等等。

（二）存在形式隱蔽。即“小金庫”是隱匿于部門單位財務(wù)會計賬外的資金。私存私放、收支不明確反、逃避職能部門正常監(jiān)督是“小金庫”的突出表現(xiàn)形式。就此，是否在賬外核算，或是否逃避了正常的監(jiān)督，便成為認(rèn)定“小金庫”與否的關(guān)鍵標(biāo)志。即凡未納入部門單位財務(wù)會計賬內(nèi)，或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金，就應(yīng)定為“小金庫”。

（三）資金來源渠道違規(guī)。即“小金庫”資金主要由單位實施作弊手段聚集而來。這和“小金庫”存在形式的隱蔽性相輔相成，遙相呼應(yīng)。因為符合財務(wù)會計制度的資金收支就沒有必要隱蔽，而隱蔽又為違規(guī)開了方便之門。也就是說，“小金庫”之所以被認(rèn)定為違紀(jì)違法行為，不僅表現(xiàn)為存在形式的隱蔽和開支上的隨意，還在于它偏離了國家和部門單位資金正常的列賬渠道從而改變了這部分資金的本來面目。

（四）資金用途違規(guī)。根據(jù)上述分析，無論從我國目前規(guī)章制度對“小金庫”的定義，還是學(xué)界現(xiàn)存的各種觀點來看，大家對于“小金庫”通常都是用于一些違法違規(guī)，無法在財務(wù)帳中公開反映的支出的認(rèn)識是一致的。

三、小金庫的危害

（一）擾亂國民經(jīng)濟(jì)運行的正常秩序?！靶〗饚臁碧颖車液暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)督,各種會計、統(tǒng)計信息失真、各種消費開支不反映、大量的資金脫離基本賬戶、公款私存、個人灰色收入增加, 造成國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策失效或不能發(fā)揮應(yīng)有的效能。逃避稅收，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪。私設(shè)“小金庫”為了用于財務(wù)制度所不允許的開支，如國家規(guī)定工資及薪金超出核定金額應(yīng)按比例繳納個人所得稅，以小金庫超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎金、福利，偷逃了個稅；企業(yè)截留的經(jīng)營收入，單位的出租資產(chǎn)收益等逃避了多種稅收。

（二）致使國有資產(chǎn)流失，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序。小金庫使得資金游離于財務(wù)核算體系之外，為濫發(fā)獎金、補貼，請客送禮、招待應(yīng)酬、報銷個人費用和職務(wù)消費開辟了通道，助長了奢侈之風(fēng)，損害整體利益，擾亂正常財經(jīng)秩序，造成國有資產(chǎn)的流失，妨礙經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，影響社會和諧穩(wěn)定。

（三）滋生浪費和腐敗。“小金庫”資金深藏不露，具有隱蔽性，不受監(jiān)督和制約，于是很容易用它大搞不正之風(fēng)，將國家的錢轉(zhuǎn)換成聯(lián)絡(luò)感情、攏絡(luò)人心、撈取“政治前途”的籌碼。敗壞了黨風(fēng)和社會風(fēng)氣。

（四）損害黨和政府的整體形象，損害干群關(guān)系?！靶〗饚臁敝饕嬖谟跈C關(guān)事業(yè)單位，一些單位領(lǐng)導(dǎo)利用小金庫大肆揮霍資金，損害了領(lǐng)導(dǎo)干部形象，在群眾中造成惡劣影響，同樣也嚴(yán)重?fù)p害了干群關(guān)系，使群眾對加強黨風(fēng)廉政建設(shè)喪失信心。

四、小金庫的成因

（一）利益驅(qū)使?！靶〗饚臁迸c部門利益、小團(tuán)體利益甚至個人私利聯(lián)系在一起，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)為了本單位、小團(tuán)體或個人的私利，無視國家財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)法規(guī)，授意財務(wù)人員設(shè)立“小金庫”，列支一些不合理開支，造成領(lǐng)導(dǎo)帶頭違規(guī)違紀(jì)，有章不循，有法不依。

（二）社會監(jiān)管乏力成為小金庫滋長的溫床。社會監(jiān)管乏力指小金庫比較隱蔽，難以監(jiān)管以及群眾有顧慮不愿舉報。如果要舉報，必須有詳細(xì)的證據(jù)，取證之難可想而知。如果有能力窺見小金庫全貌的，多是既得利益享受者，他們輕易不會舉報。還有個非常重要的因素是領(lǐng)導(dǎo)默許用小金庫來辦事。并善于“發(fā)揮”，設(shè)賬外賬，搞小金庫。

（三）單位內(nèi)部控制制度不健全，會計監(jiān)督職能弱化。健全的內(nèi)部控制制度可以保證業(yè)務(wù)活動按照適當(dāng)?shù)氖跈?quán)進(jìn)行，保證單位資產(chǎn)的安全和完整，防止，糾正錯誤，保證會計資料的真實、合法、完整。但目前我國許多單位內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，單位內(nèi)部難以起到監(jiān)督制約的作用，這也就為“小金庫”的產(chǎn)生提供了條件。

（四）對私設(shè)“小金庫”的法律制裁缺乏懲戒性。從目前的立法與司法實踐來看，國家對于私設(shè)“小金庫”的處罰還僅僅是停留在行政處罰與經(jīng)濟(jì)處罰的層面上，對“小金庫”涉及的刑法問題認(rèn)識不足，對責(zé)任人的追究只是對其行政責(zé)任進(jìn)行追究，這就導(dǎo)致私設(shè)“小金庫”的處罰力度過輕，難以達(dá)到懲戒的目的。

五、治理小金庫的措施

（一）完善《會計法》

應(yīng)在《會計法》中對“小金庫”予以明確的法律定性、法律制裁。目前我國有關(guān)“小金庫”的規(guī)定主要散布于一些行政規(guī)章制度中，對于私設(shè)“小金庫”的法律規(guī)定幾乎不存在，這顯然不利于司法機關(guān)對私設(shè)“小金庫”法律責(zé)任的追究。目前對于“小金庫”的定性依據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《轉(zhuǎn)發(fā)財政部、審計署、中國人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》，對于私設(shè)“小金庫”行為的處罰則主要依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定或者《審計法實施條例》第52、53條的規(guī)定。除此之外，在我國立法中再沒有見到上位階的規(guī)章、法規(guī)的界定，更沒有相應(yīng)的法律對“小金庫”的規(guī)定。目前我國對私設(shè)“小金庫”的規(guī)定，還只是停留在行政規(guī)章的層面上，并未在法律中做出明確的原則。應(yīng)當(dāng)將目前在國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政部、審計署、中國人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》、《財政違法行為處罰處分條例》、《審計法實施條例》中的相關(guān)規(guī)定加以總結(jié)，將其在《會計法》中做出系統(tǒng)的完整的規(guī)定，使其法規(guī)化，提高“小金庫”問題的法律效力，為處理私設(shè)“小金庫”的司法程序提供明確、具體法律依據(jù)。

（二）細(xì)化規(guī)則，使懲罰措施具有可操作性，強化威懾力

針對“小金庫”屢禁不止的問題，2004年頒布的《財政違法行為處罰處分條例》較1987年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》增加了設(shè)立“小金庫”的法律責(zé)任，按《條例》的規(guī)定予以相應(yīng)的處理，涉及犯罪的，還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。但對于如何追究刑事責(zé)任并未做出規(guī)定，使得其在司法實踐中可操作性差。

首先，法律應(yīng)根據(jù)“小金庫”資金來源與流向，規(guī)定其觸犯刑律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的罪?！靶〗饚臁辟Y金的支出主要被用于請客送禮、旅游、發(fā)放獎金等違反財經(jīng)法紀(jì)的支出，其流向多種多樣。對于一個單位的“小金庫”資金流向而言，它既有可能存在為單位利益而支，也有可能被某些人中飽私囊。因此這就要求應(yīng)該盡量細(xì)化“小金庫”的支出，從而根據(jù)支出的不同情況，準(zhǔn)確確定其應(yīng)承擔(dān)的罪名。因此，在法律中應(yīng)當(dāng)區(qū)分資金的來源與使用情況，對私設(shè)“小金庫”行為進(jìn)行詳細(xì)分析后，再最終確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不同罪名。

其次，立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定，私設(shè)“小金庫”犯罪主要包括自然人主體的犯罪和單位主體的犯罪。對于構(gòu)成自然人犯罪的，規(guī)定其應(yīng)當(dāng)以貪污罪追究其法律責(zé)任。而對于單位犯罪的行為，應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分“小金庫”資金來源與使用情況，規(guī)定其具體應(yīng)承擔(dān)罪名。

（三）完善《審計法》，健全審計方式，加強對小金庫的監(jiān)督

審計法中應(yīng)該明確對小金庫的審計監(jiān)督方式，使私自設(shè)立小金庫的行為無所遁形。就“小金庫”而言，審計程序可以分為事前、事中和突然審計三種程序。

1、事前審計

對被審計單位業(yè)務(wù)情況進(jìn)行全面了解。首先，了解被審計單位的外部環(huán)境，主要有市場環(huán)境、政策環(huán)境、行業(yè)情況等，其次，了解其內(nèi)部情況。收集大量的原始證據(jù)，除通常審計取證的財務(wù)資料外，還包括相往來函件、會議記錄，通過對這些證據(jù)的分析認(rèn)定，為追究相關(guān)人員的責(zé)任打好基礎(chǔ);了解單位生產(chǎn)情況、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、資金來源、投資情況、內(nèi)部管理、核算方式、業(yè)務(wù)流程。充分利用以前審計的成果，了解被審單位存在的問題和行業(yè)普遍存在的問題。

2、事中審計

（1）評價被審單位內(nèi)部控制制度。以評價內(nèi)控制度為基礎(chǔ)開展審計，是現(xiàn)代審計的重要特征。健全的內(nèi)部控制制度可以保證業(yè)務(wù)活動、對資產(chǎn)和記錄的接觸、處理均經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)進(jìn)行，有效的預(yù)防財務(wù)舞弊。因此通過內(nèi)控制度評審，可以發(fā)現(xiàn)被審單位管理上的薄弱環(huán)節(jié)，從而找到“小金庫”審計的切入點。

（2）分析性復(fù)核。分析性復(fù)核包括比率復(fù)核和比較復(fù)核兩種。借鑒注冊會計師審計的分析性復(fù)核程序，針對不同的單位類型選擇一些重要的指標(biāo)對其進(jìn)行分析性復(fù)核，檢查其指標(biāo)是否都在正常區(qū)域范圍內(nèi)，從而為發(fā)現(xiàn)“小金庫”提供線索。

3、突然審計

所謂“突然審計”就是事前不打招呼、不附條件、不定期的進(jìn)行審計，充分利用突擊盤庫、賬面查疑、銀行查詢、票樣抽查、往來賬目核對、檔案調(diào)查等各種技術(shù)手段進(jìn)行審計調(diào)查，結(jié)合被檢查單位的基木情況、部門職責(zé)、行業(yè)特點、內(nèi)部控制等進(jìn)行綜合分析，與有關(guān)人員進(jìn)行座談了解，做出系統(tǒng)性判斷。

“小金庫”問題嚴(yán)重破壞了我國正常的經(jīng)濟(jì)運行機制，干擾正常的財經(jīng)秩序，侵害了國家、集體的利益，導(dǎo)致大量的經(jīng)濟(jì)犯罪，敗壞了黨紀(jì)政紀(jì)，損害了政府和黨的形象。但對它的治理需要一個長期的過程，需要法律的進(jìn)一步完善，需要更多人的努力才能實現(xiàn)

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