文｜天津社會科學(xué)院城市經(jīng)濟研究所 陳柳欽

通過以項目支持的投入方式，經(jīng)過嚴(yán)格論證，對那些適合在農(nóng)村發(fā)展、符合循環(huán)經(jīng)濟和跨越式發(fā)展的項目，予以資金支持，鼓勵那些有志在農(nóng)村從事新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，培育他們成為建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶頭人。

“農(nóng)民工”的提法出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代?！稗r(nóng)民工”從其服務(wù)于社會的性質(zhì)看是產(chǎn)業(yè)工人，但從其歷史管理（戶籍）上看是農(nóng)民，因此，我國“農(nóng)民工”從其產(chǎn)生的本質(zhì)上分析是農(nóng)村剩余勞動力。農(nóng)民工是改革開放進程中成長起來的一支新型勞動大軍，是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主體和現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。

新生代農(nóng)民工之“新”

過去30年中，農(nóng)民工經(jīng)歷了從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”、從“第一代”到“新生代”和“第二代”，從“暫住”到“常住”或“居住”的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，相關(guān)政策也在不斷完善和調(diào)整。黨和國家歷來重視農(nóng)民工問題，2006年以來先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等一系列關(guān)于農(nóng)民工問題的政策性文件。2010年1月31日，國務(wù)院發(fā)布了2010年中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，文件提出“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問題”，這是中國共產(chǎn)黨的文件中第一次使用“新生代農(nóng)民工”這個詞，標(biāo)志著新生代農(nóng)民工問題正式進入國家政策議程。“新生代農(nóng)民工”這一有別于第一代農(nóng)民工的特殊群體，其身份第一次在最高級別的中央文件中得到確認(rèn)，足見黨中央、國務(wù)院對新生代農(nóng)民工群體的高度關(guān)注與解決好新生代農(nóng)民工問題的決心。如果不是2008年發(fā)生的那場金融危機，“新生代農(nóng)民工”問題也許會繼續(xù)作為一個學(xué)界的課題，不會這么快進入公眾視野和政府決策視野。在那場2000萬農(nóng)民工的失業(yè)返鄉(xiāng)潮中，80后、90后農(nóng)民工并沒有和他們父輩作出相同選擇——“回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”。

中央已經(jīng)明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，要求把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，這為我們從根本上解決農(nóng)民工問題尤其是新生代農(nóng)民工問題指明了方向。

“新生代農(nóng)民工”是一個既無法回到農(nóng)村、又難以融入城市的特殊群體，主要是指以80后、90后為代表的新一代農(nóng)民工，既有在農(nóng)村出生長大后進城務(wù)工的農(nóng)村新生代農(nóng)民工；又有在城市成長、學(xué)習(xí)，長大成人后留在城市務(wù)工的城市新生代農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工的最終歸屬是產(chǎn)業(yè)工人、市民而不是農(nóng)民。這個群體的形成、壯大將對我國的就業(yè)和城市發(fā)展政策產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，是社會進步的表現(xiàn)。目前，新生代農(nóng)民工數(shù)量超過1億，達到1.4億人，已經(jīng)成為農(nóng)民工群體的主體。新生代農(nóng)民工由于成長經(jīng)歷和環(huán)境的不同，又可分為兩類：第一類是在農(nóng)村出生長大后才走出去，到城市務(wù)工的農(nóng)村新生代農(nóng)民工；第二類是自小跟隨父母一起外出，在城市成長、學(xué)習(xí)，成人后留在城市務(wù)工的城市新生代農(nóng)民工。理解新生代農(nóng)民工的內(nèi)涵，需要把握三個關(guān)鍵詞：“新”、“農(nóng)”、“工”?！靶隆保菏侵钙渑c第一代、第二代農(nóng)民工相比有“三高一低”的特征：受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低。他們在文化程度、人格特征、打工目的、城市認(rèn)同感、生活方式、工作期望、與農(nóng)村家庭的經(jīng)濟聯(lián)系等方面迥然不同，因而在利益祈求上存在重大差異。新生代農(nóng)民工之“新”，不僅“新”在年齡上，而且“新”在群體生態(tài)和生活質(zhì)量上，新生代農(nóng)民工不只是代際劃分和年齡概念，更是一個權(quán)利進步的符號。“農(nóng)”：是指其因為在現(xiàn)行戶籍制度和社會管理方式下，他們?nèi)匀痪哂修r(nóng)村居民身份，與有城市戶口的工人同工不同酬，同工不同權(quán)，同工不同福利保障，不能平等地享受所在城市的公共服務(wù)。“工”：是指他們大多數(shù)正在從事現(xiàn)代工商業(yè)活動，有一定的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)技能，能夠接受現(xiàn)代社會理念并且按照現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)規(guī)律從事生產(chǎn)和生活。

新生代農(nóng)民工為什么值得我們給予特別關(guān)注？新生代農(nóng)民工處于城市的“金字塔底層”，對于正在經(jīng)歷快速城市化、工業(yè)化發(fā)展階段的中國來說，新生代農(nóng)民工是國家、城市也是企業(yè)的“活力之源”。數(shù)以億計的農(nóng)民工用勤勞和智慧蓋起了星羅棋布的高樓大廈，修建了縱橫交錯的道路橋梁，生產(chǎn)了暢銷世界的名優(yōu)產(chǎn)品，支撐了城市居民的生活服務(wù)，為農(nóng)村增加了收入，為城市創(chuàng)造了財富，為改革發(fā)展增添了活力。在世界農(nóng)業(yè)勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中，開創(chuàng)了具有中國特色的農(nóng)民工發(fā)展道路。

如何實現(xiàn)新生代農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化過渡？

新生代農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性更顯得日益重要，沒有就業(yè)的穩(wěn)定性，就談不上融入城市，也談不上成為現(xiàn)代市民。沒有就業(yè)的穩(wěn)定性，也不利于新生代農(nóng)民工專用性人力資本的積淀進而影響到他們與資方的博弈能力，造成收入水平長期得不到提升。因此，要盡快改善新生代農(nóng)民工就業(yè)的機制體制，為新生代農(nóng)民工就業(yè)營造一個良好的社會環(huán)境。

一是加快推進戶籍改革，為新生代農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。戶籍問題是新生代農(nóng)民工融入城市的一大瓶頸。長期以來，我國在計劃經(jīng)濟體制下實行城鄉(xiāng)分治的戶口制度。在經(jīng)濟上農(nóng)業(yè)人口和城市人口在賦稅、就業(yè)等方面所享有的國民待遇不同；這種二元戶籍制度阻礙著城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌。因此，要改善新生代農(nóng)民工的社會地位，必須進行戶籍改革。其改革關(guān)鍵在于消除戶口管理上的種種社會經(jīng)濟差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的，以身份證管理為主的一元戶籍制度，使新生代農(nóng)民工與居民在就業(yè)和其他發(fā)展機會上真正享受平等的待遇。我們知道，戶籍制度由起初單一的戶口管理功能到目前的多重制度現(xiàn)狀，是人為“制度疊加制度”的結(jié)果，從這個意義上講，戶籍制度改革蘊含著兩條改革脈絡(luò)：一是將農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)化為城市市民，從而獲得附加在城市戶籍上的所有制度優(yōu)惠；二是，逐步剝離附加在戶籍上的制度，將社保、子女入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等轉(zhuǎn)化為工作地域標(biāo)準(zhǔn)，脫離戶籍約束。這兩條改革脈絡(luò)存在阻力上的巨大差別，在目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度成效不大的情況下，可以嘗試漸進式剝離附加制度的改革路徑。

中央已經(jīng)明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，要求把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，這為我們從根本上解決農(nóng)民工問題尤其是新生代農(nóng)民工問題指明了方向。

當(dāng)然，打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，不能僅以變換名稱作為形式，而應(yīng)該以合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源為基本落戶條件，讓新生代農(nóng)民工身在城市有房住，住在城市安樂業(yè)。城市要以寬容的姿態(tài)接納新生代農(nóng)民工，讓他們在城市生活得康安幸福，身在城市，他們覺得這是他們的家，這是他們溫馨的港灣，而不是身在異鄉(xiāng)為異客。在推進城鎮(zhèn)化過程中，要汲取第一代農(nóng)民工喪失市民化機遇的教訓(xùn)，實行主動接納新生代農(nóng)民工融入城市社會的政策措施，再也不能讓新生代農(nóng)民工長期被城市邊緣化，更不應(yīng)該出現(xiàn)第三代農(nóng)民工。

二是完善新生代農(nóng)民工的社會保障、社會救助體系。加大推進新生代農(nóng)民工參加醫(yī)療、工傷、失業(yè)、養(yǎng)老保險的工作力度。完善農(nóng)民工醫(yī)療保險制度。農(nóng)民工已經(jīng)是城市建設(shè)和城市發(fā)展不可缺少的主力軍，應(yīng)該盡快建立適應(yīng)農(nóng)民工的醫(yī)療保險制度，讓農(nóng)民工病有所醫(yī)，得到基本的醫(yī)療保障。要逐步將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，其他農(nóng)民工根據(jù)實際情況，納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。通過制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)實施細(xì)則和建立新農(nóng)合跨區(qū)域結(jié)算體系，做好農(nóng)民工基本醫(yī)療保險關(guān)系接續(xù)、異地就醫(yī)和費用結(jié)算服務(wù)等工作，實現(xiàn)農(nóng)民工醫(yī)療保險“兩地通”（打工城市與家鄉(xiāng)），并促進最終實現(xiàn)“全國一卡通”。

要盡快完善新生代農(nóng)民工工傷保險制度，完善工傷保險糾紛的調(diào)解機制。針對商貿(mào)、餐飲、住宿、家庭服務(wù)、制造業(yè)等新生代農(nóng)民工相對較集中的行業(yè)特征，實施“平安計劃”，為新生代農(nóng)民工創(chuàng)造平安環(huán)境。完善農(nóng)民工工傷保險制度，有效保障農(nóng)民工權(quán)益，有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展，是以人為本的重要體現(xiàn)，是城市反哺農(nóng)村的重要方面，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要途徑，也是社會保障體系發(fā)展的重要趨勢。

完善新生代農(nóng)民工失業(yè)保險和社會救助制度，逐步提高農(nóng)民工失業(yè)保險和社會救助的覆蓋率。對符合享受失業(yè)保險待遇條件的，按規(guī)定及時支付一次性生活補助金。有步驟地推進農(nóng)民工的社會救助，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本生活救助范圍，通過完善最低生活保障制度為他們提供必要的社會最低生活保障。

關(guān)愛農(nóng)民工子女教育問題。逐步分離學(xué)籍和戶籍，讓農(nóng)民工子女在父母就業(yè)地享有參加中考、高考的權(quán)利；落實以輸入地為主和以公辦中小學(xué)為主的政策，加快將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入公共教育體系，納入城市發(fā)展總體規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，保障農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育權(quán)益的落實。

量身打造住房政策，多渠道解決新生代農(nóng)民工住房問題。在有條件的城市，可以將有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系，即可通過租賃商品房資金補貼、發(fā)展公共租賃住房、擴大廉租房保障范圍、建設(shè)農(nóng)民工公寓等靈活措施，將農(nóng)民工納入經(jīng)濟適用房保障范圍，探索建立農(nóng)民工住房公積金制度，為新生代農(nóng)民工“量身打造”住房政策，幫助新生代農(nóng)民工逐步安居城市。

三是創(chuàng)新就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)模式，提高新生代農(nóng)民工的就業(yè)能力。穩(wěn)定就業(yè)是新生代農(nóng)民工的基本需求，促進就業(yè)的關(guān)鍵是提高其就業(yè)能力，而素質(zhì)和技能培訓(xùn)是提高新生代農(nóng)民工就業(yè)能力的重要一環(huán)。因此，我們要在就業(yè)方面對進城新生代農(nóng)民工多加指導(dǎo)，推動市場組織和就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，全面提升新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)水平，形成覆蓋市、縣、鄉(xiāng)的職業(yè)介紹體系。新生代農(nóng)民工區(qū)別于老一代農(nóng)民工所具有的“三高一低”的特征以及在價值觀趨向上的差異性，決定了針對新生代農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)必須有別于傳統(tǒng)的就業(yè)培訓(xùn)，在具體的實施中應(yīng)著重把握以下幾個要點：其一，優(yōu)化就業(yè)培訓(xùn)的投入機制。農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的費用涉及到農(nóng)民工、政府和用人單位等多個主體，因此有必要建立以“誰投資誰受益”原則的多元化的新生代農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)投入機制，農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費實行政府、用人單位、新生代農(nóng)民工個人等共同分擔(dān)。

其二，注重職業(yè)觀、價值觀的教育。新生代農(nóng)民工在心態(tài)和觀念上更接近于市民，對城市的認(rèn)同感較高，更加渴望城市的文明，但由于自身、制度和市場等多方面原因難以在城市中真正立足，成了城市和農(nóng)村之間的“兩棲人”、“邊緣人”。眾多新生代農(nóng)民工無法規(guī)劃自己的人生，得過且過的心態(tài)相當(dāng)盛行。“天行健，君子以自強不息”、“窮且益堅，不墜青云之志”。為此，激勵新生代農(nóng)民工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和正確的職業(yè)觀、利益觀已顯得尤為重要。

其三，加強職業(yè)技術(shù)教育，豐富有針對性的培訓(xùn)內(nèi)容。職業(yè)教育應(yīng)主動謀求改革與發(fā)展，以利于新生代農(nóng)民工就業(yè)問題的解決。一方面，通過政府政策護航、執(zhí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度以及對新生代農(nóng)民工進行職業(yè)生涯規(guī)劃服務(wù)等，努力構(gòu)建有利于職業(yè)教育發(fā)展的外部環(huán)境，并引導(dǎo)新生代農(nóng)民工接受職業(yè)教育與培訓(xùn)，另一方面，職業(yè)教育應(yīng)通過多樣化的辦學(xué)形式、多元化的辦學(xué)主體及立體化的教育教學(xué)改革等舉措，指導(dǎo)農(nóng)民工根據(jù)自己的優(yōu)勢，結(jié)合市場需求，選擇適合自己的職業(yè)工種進行培訓(xùn)，以更好地促進新生代農(nóng)民工就業(yè)問題的解決。

其四，完善就業(yè)培訓(xùn)的激勵機制。鼓勵新生代農(nóng)民工主動參加培訓(xùn)，讓新生代農(nóng)民工自身認(rèn)識到，只有不斷接受職業(yè)培訓(xùn)，才能在現(xiàn)代工業(yè)化社會中立足；制定有效的培訓(xùn)激勵政策，對參加培訓(xùn)的新生代農(nóng)民工實行補貼或獎勵；把培訓(xùn)作為就業(yè)準(zhǔn)入制度的重要內(nèi)容，并實行職業(yè)技術(shù)等級與工資掛鉤的制度；出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，提升用人單位開展新生代農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的積極性。

第五是加強維權(quán)組織建設(shè)，提高新生代農(nóng)民工的維權(quán)意識。新生代農(nóng)民工比上一代有更強的平等意識和維權(quán)意識，對獲得平等的就業(yè)權(quán)、勞動和社會保障權(quán)、教育和發(fā)展權(quán)、政治參與權(quán)、話語表達權(quán)以及基本公共服務(wù)權(quán)等方面，都比父輩有更高的期待，并表現(xiàn)出維權(quán)態(tài)度由被動表達向積極主張轉(zhuǎn)變。目前新生代農(nóng)民工權(quán)益得不到保障的一個重要原因就是其作為個體太分散，缺乏與用人單位進行有效溝通與談判的能力，缺少來自組織的力量。新生代農(nóng)民工更加追求自由與自我享受，在權(quán)利得不到保證的情況下易跳槽，流動性更強。目前，農(nóng)民工組織主要是通過“同鄉(xiāng)會”的形式進行，當(dāng)與用人單位發(fā)生矛盾時，往往采取“過激”的行為，與上一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工在自身權(quán)益受到侵害時很少選擇沉默，更容易選擇極端、群體性甚至是報復(fù)性的抗?fàn)幏绞?，從而容易產(chǎn)生社會治安問題。因此，出于社會公正的基本要求，政府應(yīng)多提供一些易于為廣大農(nóng)民工接受的有效的政治參與形式，如城市社區(qū)選舉、農(nóng)民工民意通道、農(nóng)民工工會等，把他們從原始的地緣組織與血緣組織轉(zhuǎn)移到正式的社會組織中來，暢通農(nóng)民工利益訴求渠道。

第六是加大新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融支持力度。新生代農(nóng)民工最初離開家鄉(xiāng)的打算并不是為了有一天重回家鄉(xiāng)生活，他們是為了能夠融入城市生活。但隨著我國工業(yè)化和城市化、現(xiàn)代化的迅速推進，農(nóng)村的生活方式已經(jīng)有了顯著改善，這讓他們逐步有了回家創(chuàng)業(yè)的想法。相比城市青年，他們?nèi)匀皇歉锌赡苋マr(nóng)村發(fā)展的年輕人。有一些新生代農(nóng)民工已經(jīng)回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成績顯著。無論是已經(jīng)回鄉(xiāng)還是打算回鄉(xiāng)的新生代農(nóng)民工，他們的返鄉(xiāng)對廣大農(nóng)村來說總體上是一件好事。這部分農(nóng)民工在城市工作生活了一段時間，思想觀念比較開放、視野比較廣闊，有的還學(xué)有一技之長、積累了一定的資本，由于親情、戀鄉(xiāng)和回鄉(xiāng)投資等原因，他們選擇返鄉(xiāng)，是農(nóng)村難得的財富，各級黨委、政府必須挖掘他們身上的潛能，發(fā)揮好他們的作用。目前存在的普遍問題是，他們回家創(chuàng)業(yè)缺乏必要的資金支持。因此，要為新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供金融支持和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。要加強政策性金融的扶持力度，放寬政策性金融的扶持對象和地區(qū)范圍，加大對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款的支持；要積極發(fā)展服務(wù)于農(nóng)村的中小銀行，針對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的特點，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，有效滿足貸款需要；要建立“新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)擔(dān)?；稹?、“新生代農(nóng)民工發(fā)展基金”，通過擔(dān)保風(fēng)險的補償和擔(dān)保機構(gòu)的激勵，提高商業(yè)性的小額貸款擔(dān)保機構(gòu)的積極性。通過以項目支持的投入方式，經(jīng)過嚴(yán)格論證，對那些適合在農(nóng)村發(fā)展、符合循環(huán)經(jīng)濟和跨越式發(fā)展的項目，予以資金支持，鼓勵那些有志在農(nóng)村從事新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，培育他們成為建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶頭人。