李 雅 莉

(河南省人民政府 發(fā)展研究中心,河南 鄭州 450003)

河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對策研究

李 雅 莉

(河南省人民政府 發(fā)展研究中心,河南 鄭州 450003)

近年來，土地流轉(zhuǎn)已在河南省農(nóng)村悄然興起，實現(xiàn)了部分土地的規(guī)模經(jīng)營，并逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式有轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、入股以及代耕代種反租倒包等形式。但是大部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率還不高，其主要原因包括：非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入不穩(wěn)定、社會保障制度的缺失使農(nóng)民不愿放棄土地；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、比較收益低阻礙了對農(nóng)業(yè)的資金投入；土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、操作過程隨意，使土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束；土地交易市場的服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、交易成本高，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度；融資困難，使規(guī)模經(jīng)營者缺乏農(nóng)業(yè)開發(fā)資金。為推進(jìn)和加快土地流轉(zhuǎn)工作，切實解決土地流轉(zhuǎn)過程中的瓶頸問題，需要采取如下措施：倡導(dǎo)政府整體租賃的土地流轉(zhuǎn)新模式，加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程；深化城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度改革，拓展農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化渠道；建立、健全和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提高土地流轉(zhuǎn)的效率，進(jìn)一步健全農(nóng)村社會保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂；加大支農(nóng)惠農(nóng)財政信貸扶持力度，切實解決經(jīng)營規(guī)模主體的資金問題。

農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；社會保障

河南省是一個農(nóng)業(yè)大省，同時還是一個糧食生產(chǎn)大省，也是勞務(wù)輸出大省，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，工業(yè)振興的任務(wù)繁重，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題更是關(guān)系到全省發(fā)展和穩(wěn)定的問題。近年來，隨著土地延包政策的落實，以及農(nóng)村勞動力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐加快。然而，隨著農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地出現(xiàn)了土地閑置、部分土地產(chǎn)出率低下等問題。為提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率和土地的產(chǎn)出效率，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)，建立具有本地特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，很有必要實行適度的土地規(guī)模經(jīng)營。所以全面了解河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，剖析河南省在土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及造成這些問題的成因，研究河南省土地流轉(zhuǎn)的未來趨勢，對于提高河南省農(nóng)業(yè)勞動效率和土地產(chǎn)出率，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的步伐，促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的合法有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，合理調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有重大的意義。

一、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

河南省位于中國中東部，面積16.7萬平方公里，居全國各省區(qū)市第17位，約占全國總面積的1.73%。復(fù)雜多樣的土地類型為農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的綜合發(fā)展和多種經(jīng)營提供了十分有利的條件。農(nóng)業(yè)人口6209萬，現(xiàn)有農(nóng)村可用耕地面積為687.1萬公頃，人均1.21畝。近幾年來，全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營悄然出現(xiàn)了代耕代種、轉(zhuǎn)包土地、委托經(jīng)營等狀況，在廣大農(nóng)戶之間自發(fā)形成了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象[1]。調(diào)查顯示，當(dāng)前河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式有如下幾種。

一是轉(zhuǎn)包。即承包方將自己承包土地的全部或部分經(jīng)營權(quán)以一定條件轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶，轉(zhuǎn)包收益由雙方共同協(xié)商，以實物或現(xiàn)金形式收取，轉(zhuǎn)包方與發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不變。這種形式在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中較為普遍。

二是租賃。承包人自愿將土地的全部或部分使用權(quán)以契約的方式轉(zhuǎn)租給第三者(即受讓方，多是具有經(jīng)營能力的種植大戶或經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，下同)。租賃期內(nèi)，承包人繼續(xù)履行原承包合同所規(guī)定的義務(wù)，第三者分期或一次性支付給承包者一定的租金。

三是互換。為了排灌、耕作或者農(nóng)業(yè)管理上的方便，集體經(jīng)濟(jì)組織之間或承包戶之間由承包戶自行協(xié)商或經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)，將位置不同、等級不同、類型不同的土地經(jīng)營權(quán)互換，使之連成一片，并依法簽訂互換合同。

四是轉(zhuǎn)讓。一些常年從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或勞動力不足的農(nóng)戶，自愿放棄承包地，經(jīng)發(fā)包方同意，將承包期內(nèi)全部或部分承包地出讓給第三者，由受讓方與發(fā)包方重新簽訂承包合同，中止原承包關(guān)系，且受讓方要履行相應(yīng)的土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。

五是入股。土地承包期內(nèi)，在不改變土地用途的前提下，農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營權(quán)量化成股份入股，參與農(nóng)業(yè)專業(yè)化合作組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售或服務(wù)，共享權(quán)益，共擔(dān)風(fēng)險。此種土地流轉(zhuǎn)形式，一般是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實體的興起和某種特色產(chǎn)業(yè)的壯大，帶動周邊農(nóng)戶以相鄰的土地入股共同發(fā)展而逐步形成的。

六是其他方式。第一種是代耕代種。有些沒有能力或是不愿意經(jīng)營承包地的農(nóng)戶臨時把承包地交給別人耕種，以前的承包合同關(guān)系不變。第二種是反租倒包。就是農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織把農(nóng)戶的土地租過來，再轉(zhuǎn)包給種植大戶，原來的土地承包關(guān)系也保持不變。

二、影響土地流轉(zhuǎn)的因素

(一)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入不穩(wěn)定使農(nóng)民不愿放棄土地

黨的十一屆三中全會以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，城市化建設(shè)和 二、三產(chǎn)業(yè)都得到了長足的發(fā)展，伴隨而來的是非農(nóng)行業(yè)部門急需大量的勞動力，這就使大量的農(nóng)民工外出，出現(xiàn)了農(nóng)民工農(nóng)閑時流出、農(nóng)忙時轉(zhuǎn)回家的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，大約94%的農(nóng)民工沒有放棄承包的土地，究其原因主要是外出務(wù)工的非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定：首先是農(nóng)民工文化層次低，在競爭日益激烈的今天，缺乏就業(yè)競爭力；其次是由于全球經(jīng)濟(jì)的動蕩，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會受到?jīng)_擊，而減員增效是這些受沖擊企業(yè)的主要選擇，就業(yè)崗位的減少，使得城鎮(zhèn)下崗職工的再就業(yè)壓力變大，而就業(yè)競爭力弱的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工更是受到限制[2]。因此農(nóng)民工的非農(nóng)就業(yè)收入不穩(wěn)定，土地成了農(nóng)民賴以生存的基本保障，很多農(nóng)戶不愿意放棄土地而進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

(二)社會保障制度的缺失是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的制度瓶頸

目前我國仍然是現(xiàn)代工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村缺乏健全的社會保障體系，農(nóng)村的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、優(yōu)撫安置、社會互助、最低生活保障等多層次的社會保障體系極不完善，農(nóng)民要解決看病、養(yǎng)老、上學(xué)等問題就要依靠土地的收入。盡管土地收益率比較低，但為了基本的生存保障，大多數(shù)農(nóng)民寧愿選擇繼續(xù)耕作，甚至不惜撂荒棄耕也不敢輕易將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。故此，要從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險的能力，就只有健全和完善現(xiàn)有的社會保障制度。事實上，社會保障制度的缺失已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最大的制度瓶頸，農(nóng)村社會保障體系是否健全將直接影響土地的規(guī)模經(jīng)營和流轉(zhuǎn)情況。

(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、比較收益低阻礙了對農(nóng)業(yè)的資金投入

1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨認(rèn)為，和其他產(chǎn)業(yè)相比，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)投資資本不足，根源不在于儲蓄少或缺少企業(yè)家，而在于投資收益率太低，刺激不了人們投資的積極性。由于農(nóng)業(yè)是一個生產(chǎn)周期長、受氣候影響大的弱勢產(chǎn)業(yè)，具有投入資金周轉(zhuǎn)慢、投資回報率不高、比較利益低等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得對農(nóng)業(yè)的投資難以像工商業(yè)那樣獲得較高收益。因此，農(nóng)業(yè)投入資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他產(chǎn)業(yè)，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。由于缺乏投資大戶，農(nóng)戶即便愿意出讓自己的土地也難以實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。

(四)土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、操作過程隨意，缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束

土地流轉(zhuǎn)本身是一種經(jīng)濟(jì)活動，應(yīng)該依法簽訂合同，按照合法程序，進(jìn)行規(guī)范化操作。然而由于近些年我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)興起，農(nóng)戶之間大多采用口頭協(xié)定的方式，雙方的權(quán)利和義務(wù)不甚明確；農(nóng)戶與受讓方之間的租賃合同多數(shù)也是雙方自行草擬，合同條款不夠具體，權(quán)利義務(wù)不明了，合同格式設(shè)定也不規(guī)范；草簽的書面合同并沒有全部到村委公證備案，難以對合同實行有效的監(jiān)督，為以后出現(xiàn)糾紛及其處理埋下隱患，從而制約著土地的流轉(zhuǎn)。

(五)土地交易市場的服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、交易成本高，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度

長期以來，我國農(nóng)村的土地制度，僅限于實物管理，忽視了土地資源和價值管理，造成了農(nóng)村土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失、土地交易市場建設(shè)滯后等狀況。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，具有一定規(guī)模的種植大戶更為少見，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的服務(wù)功能也沒有適時發(fā)揮作用。隨著農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高和城鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的情況自發(fā)形成并會越來越多，進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場的土地數(shù)量也會逐年增加。由于缺乏土地交易的中介組織，受讓方與出讓方之間出現(xiàn)信息的不對稱、二者之間無從聯(lián)系等等，在一定程度上阻遏了土地的流轉(zhuǎn)。若出讓方(農(nóng)戶)自己尋找受讓方來流轉(zhuǎn)土地，勢必增加交易成本；若由受讓方(轉(zhuǎn)入土地的企業(yè)或組織)與農(nóng)戶挨家挨戶進(jìn)行協(xié)商，效率很低，同樣也會增加交易成本，在一定程度上削弱了受讓方的投資積極性，從而制約了土地的流轉(zhuǎn)。

(六)融資困難，規(guī)模經(jīng)營者缺乏農(nóng)業(yè)開發(fā)資金

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)需要大量的資金投入。雖然農(nóng)村信用社對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有小額貸款，但手續(xù)復(fù)雜，利息又高，由于沒有單位擔(dān)保，土地又不能作為貸款抵押，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場和自然風(fēng)險大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，因此，金融部門不愿為農(nóng)業(yè)投資，規(guī)模經(jīng)營主體(民營企業(yè)、承包大戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作社、家庭農(nóng)場等)難以從銀行或者信用社貸到款，使其在土地開發(fā)上存在嚴(yán)重的資金困難，從而制約著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。

三、對策建議

為推進(jìn)和加快土地流轉(zhuǎn)工作，切實解決土地流轉(zhuǎn)過程中的瓶頸問題，需要采取如下措施。

(一)倡導(dǎo)政府整體租賃的土地流轉(zhuǎn)新模式，加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

河南省農(nóng)業(yè)人口占了全省人口的2/3，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民思想相對比較保守，土地對于他們來說具有至關(guān)重要的就業(yè)和社會保障的雙重功能，相當(dāng)部分農(nóng)民不愿輕易失去他們賴以生存的資源。故此，可以大力推行政府整體租賃模式，也就是由政府出面把整村的土地整體租賃下來，然后再轉(zhuǎn)包給規(guī)模經(jīng)營者(農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織或承包大戶)。這樣由政府作后盾進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，一方面，免去了農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)戶放心地轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，另一方面解決了土地流轉(zhuǎn)過程中個別不愿出租而影響大局的釘子戶問題，提高了土地流轉(zhuǎn)的效率，推進(jìn)了大規(guī)模(整個村)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

(二)深化城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度改革，拓展農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化渠道

發(fā)達(dá)國家多年實踐經(jīng)驗表明，“要想富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民” 。故此，加速“城鎮(zhèn)化” 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、加快規(guī)模經(jīng)營成為許多地區(qū)發(fā)展的重要舉措之一。以城鎮(zhèn)化推動土地流轉(zhuǎn)，以土地流轉(zhuǎn)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效地解決了“人往哪里去，地從哪里來”的兩大難題。一是大力加強(qiáng)勞務(wù)輸出，實現(xiàn)“外循環(huán)”，解放農(nóng)民，減少農(nóng)民，把他們真正從土地上解放出去。只有引導(dǎo)農(nóng)民合理有序地外流，才能實現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)，從而解決“地從哪里來”的問題。二是深化城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度改革，讓農(nóng)民享有平等的公民權(quán)、遷移自由權(quán)等權(quán)利。建立利益均衡機(jī)制，逐步取消這種城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的戶籍制度，允許農(nóng)村勞動力自由遷徙到城市，享有城市人同等的的權(quán)利。通過放寬城市落戶條件，使很多在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，從而徹底解決“人往哪里去”的問題。三是大力加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)“內(nèi)循環(huán)”，通過 “城鎮(zhèn)帶動”戰(zhàn)略的實施，把城市框架拉大，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展，提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會給農(nóng)民，把大量農(nóng)民吸納進(jìn)城，使城市人口不斷增加，城市化率得到進(jìn)一步提升，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。

(三)建立、健全完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提高土地流轉(zhuǎn)的效率

健全完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是加快土地流轉(zhuǎn)的組織保障。為此，一是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的員工專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)一批素質(zhì)較高的固定專職服務(wù)人員，專門從事和辦理土地流轉(zhuǎn)和中介服務(wù)工作，拓展農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地空間，大力提升土地流轉(zhuǎn)速度，有效地解決流轉(zhuǎn)信息不對稱、空間過小、交易成本高等一系列問題，對達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的農(nóng)戶實行“一條龍”服務(wù)，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。二是要規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。政府要對農(nóng)民承包地發(fā)放確權(quán)證書，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，避免發(fā)生因時間長、合同責(zé)任義務(wù)不清、原因不明等情況所導(dǎo)致的糾紛，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。三要是加大各級財政的投資，并把這部分納入預(yù)算，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)備的配置，解決土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心資金問題，提高土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)質(zhì)量和效率。

(四)進(jìn)一步健全農(nóng)村社會保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂

長期以來，在廣大農(nóng)村土地一直是農(nóng)村社會保障體系的核心，土地使用權(quán)成為農(nóng)民一道最底層的保障線。通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，國家把土地所承擔(dān)的社會保障功能讓渡給了農(nóng)民。所以要加快土地的合理有序流轉(zhuǎn)，就必須建立和完善農(nóng)村的各項社會保障制度，弱化土地的社會保障功能。一是要加大對于農(nóng)村社會保障的財政投入力度，進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍，特別是要加快解決已經(jīng)或者將要喪失勞動能力人員的社會保障問題，使他們放心流轉(zhuǎn)土地。二是盡快把流入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會保險的對接，避免他們二次返鄉(xiāng)再次回家爭奪土地。

(五)加大支農(nóng)惠農(nóng)財政信貸扶持力度，切實解決經(jīng)營規(guī)模主體的資金問題

一是健全、創(chuàng)新農(nóng)村金融體系建設(shè)。要加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融體系；繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，培育和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)戶資金互助組織等新型金融機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展小額貸款；將符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策且土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)營規(guī)模主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金，切實解決規(guī)模經(jīng)營主體所需生產(chǎn)經(jīng)營資金不足的問題[3]。

二是進(jìn)一步加大財政扶持力度。各級政府財政應(yīng)及時出臺扶持獎勵政策，對土地流轉(zhuǎn)較好的經(jīng)營規(guī)模主體和自愿放棄承包地的農(nóng)戶給予獎勵和補(bǔ)助；逐步改革財政預(yù)算制度，確保財政資金向土地流轉(zhuǎn)傾斜、財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長，提高資金使用效率，幫助解決土地流轉(zhuǎn)中的資金問題。

[1]河南省2010年統(tǒng)計年鑒[Z].北京：中國統(tǒng)計出版社，2010:8

[2]邢姝媛.當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的制約因素分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004(12).

[3]何國長.甘肅農(nóng)村土地制度改革問題研究[J].社科縱橫，2009(7).

[責(zé)任編輯迪爾]

F323.211

A

1000-2359(2011)06-0101-03

李雅莉(1964—)，河南駐馬店人，河南省人民政府發(fā)展研究中心科研處處長，副研究員，主要從事決策咨詢研究。

2011-09-17