秦國榮

（南京師范大學法學院，江蘇南京 210046）

法學研究

權威與自治：中國市場經(jīng)濟運行中的政府與社會互動關系

秦國榮

（南京師范大學法學院，江蘇南京 210046）

市場經(jīng)濟運行內在地需要法治化的有限政府，獨立自治的市民社會有利于市場競爭道德和自律精神的培育，有利于對政府不當行政行為形成有效抵制。但在政府主導型后發(fā)現(xiàn)代化國家，如何實現(xiàn)政府權威與社會自治的良性互動，成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟法治建構的重大現(xiàn)實課題。

有限政府;市民社會;自治;法治

我國市場經(jīng)濟體制建構的目標理想在于理順政府、企業(yè)與市場的關系，形成良法治理下的權力得到有效控制的理性政府與規(guī)則約束下的自治自律的市民社會的良性互動狀態(tài)。受我國特殊的國情文化背景以及現(xiàn)代化歷史起點等因素影響，這一法治理想的實現(xiàn)毫無疑問乃是一個漫長的歷史發(fā)展過程，需要從器物化的制度、運行機制等外部設計到社會文化、心理、習慣行為等內在素養(yǎng)的逐步養(yǎng)成。

一 有限政府與市民社會自治：市場經(jīng)濟法治運行的內在要求

現(xiàn)代市場經(jīng)濟法治中的政府應當是有限政府，它應當秉持“有所為，有所不為”的基本規(guī)律和管理學要求，將該管的事情管好做好，不該管的事情堅決放手不管。

市場經(jīng)濟乃是以交易自由和當事人意思自治為主要特征，市場主體相互交換和交易并且通過在長期交易中形成的交易慣例和規(guī)則進行自主管理和自律的經(jīng)濟運行方式，這就意味著政府在市場經(jīng)濟運行中要做的事情應當在于如何維護市場交易自由和交易安全，確保市場交易環(huán)境的公平和有序。政府既不應當代替市場從事相關資源調節(jié)和人為干擾市場正常經(jīng)營的活動，也不應當直接從事與市民社會中的市場主體進行競爭的“與民爭利”行為。政府的功能在于服務社會、服務市場，為市場提供優(yōu)質高效的行政服務;應當在于根據(jù)法律授權和法定程序執(zhí)行市場競爭法律法規(guī)，維護市場競爭秩序;在于嚴格履行法律設定的義務，完成作為政府應當要完成的法定職責，即為了實現(xiàn)社會公共利益和公共福利而應當要完成的公共事務。市場經(jīng)濟的運行需要將行政權歸位到它自身應有的地方，不能放任其隨意泛濫、到處行使，應當還原其為社會提供公共服務產(chǎn)品、為市場和社會環(huán)境提供公平交易保障的角色地位。

WTO法在對待各成員方政府的問題上，其立法的態(tài)度是非常明確的。一是承認各成員方政府具有管理和監(jiān)督本國市場及經(jīng)濟運行安全的職能，二是要求各成員方政府在行使行政權力時應當按照已經(jīng)頒布的公開的法律和法定程序合法進行，三是要求各成員方政府應尊重市場主體的交易自由和意思自治，尤其是要尊重國內同類產(chǎn)業(yè)的同業(yè)公會和商會的自律自治權。在這里，WTO法實質上提出了各成員方政府均應當是在權力、職能和行為方式等方面受到法律明確規(guī)定和有效控制的有限政府的觀念。有限政府的特征包括很多方面，但本質特征是兩個：一是有限性，有限政府將自己的行為嚴格限定在公共領域，只管理涉及公共利益的公共事務;二是法治性，有限政府是嚴格依法行政的政府。[1］

有限政府的理念及制度要求源于市場經(jīng)濟中市民社會的自治自律機制的形成。市場經(jīng)濟作為市場主體從事商品生產(chǎn)與交換的經(jīng)濟運行模式，它要求政府尊重市民社會的自主自治性，即市民社會成員個人從事市場交換行為的自主性、市民社會內部組織的自主自律性、市民社會利益關系存在的相對獨立性以及市民社會本身存在著不以人的意志為轉移的獨立性發(fā)展等。市場經(jīng)濟的發(fā)展推動著市民社會與政治國家的分離，使市民社會成員能夠根據(jù)自主意志決定自己的行為，并對該行為后果承擔責任。

獨立自治條件下的市民社會成員作為追求自身私人利益的經(jīng)濟人，他們要求徹底擺脫一切不平等、不自由的人身依附關系和身份限制，廢除和埋葬政治社會的等級界分和身份差異對他們的束縛與歧視。他們通過市場平等交換和自由競爭機制，根據(jù)自己的意愿與他人形成法律上的平權契約關系，充分發(fā)揮自己的主體創(chuàng)造能力去獲取屬于自己的私人利益。獨立自治的市民社會有助于培育市場主體的自主人格、獨立性格、合作意識和自我負責精神，從而形成整個市民社會的利益連帶意識、妥協(xié)協(xié)商意識、效益理性意識和規(guī)范秩序意識。成熟理性的市場利益主體和中產(chǎn)階級的最終形成，將為現(xiàn)代法治社會的實現(xiàn)提供最為堅實的社會基礎。

市民社會成員之間以經(jīng)濟交往和利益連帶關系建立起相互聯(lián)系，經(jīng)濟利益往來作為市民社會成員的個人事務，天然地排斥公權力的介入和干涉。這種私人利益的領域相對于政治國家的公共事務而言，是一片相對獨立自由的天空。市民社會用市場交換關系和競爭關系代替了政治關系和身份關系，用自主平等的商品交換獲取生存權利和經(jīng)濟利益代替了用政治社會的巧奪豪取獲取特權利益。雖然說市民社會成員在市場競爭中同樣存在“剝削”，但這種以人的平等、自由、所有權保護以及充分肯定人的價值實現(xiàn)的所謂“剝削”與封建社會那種“由宗教幻想和政治幻想掩蓋著的剝削”[2］（P.34）相比，表明了市民社會排斥政治社會的不正當干預，實現(xiàn)自身獨立自主發(fā)展的文明進步。

法治作為現(xiàn)代政府治理理念和治理模式的理性選擇，主要通過政府與市場、社會的法律關系框架而展開。法治作為一種契約和理念，在橫向層面內含政府、市場和社會主體自由、平等、互惠的價值訴求，在縱向層面也蘊含著政府履行職能、提供公共服務所應有的誠信與責任、秩序和效率的政府人格和施政理念。[3］市場交往中的契約天然地產(chǎn)生對法律和正義的訴求，它要求法律應當保護當事人合法的契約關系，要求契約當事方在獲得一定利益的同時必須承擔一定的責任和義務。市場契約關系不僅因法律的確認和保護而能夠真正對當事人產(chǎn)生約束力，而且這種契約法律關系“突出了人與人之間的平等權利和相互義務，型塑了人們自主自愿性選擇的行為。這種規(guī)則不斷地在經(jīng)濟行為中發(fā)生效力，進而深化成為整個市民社會的契約性關系原則，市民社會的成員在這種規(guī)則下，獲得了獨立人格人權和財產(chǎn)所有權，享有在社會交往領域內的充分獨立和自主”。[4］

二 市民社會自治對政府不當行政行為的有效抵制：現(xiàn)代市場經(jīng)濟法治的內在邏輯

在市民社會與政治國家的關系問題上，是市民社會決定政治國家而不是相反。按照恩格斯的理解，“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物;國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內;這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！盵5］（P.189）政治國家作為人類社會制度的組織形式，它對市民社會的發(fā)展也有著直接或間接的影響。當政治國家以強力統(tǒng)治市民社會并由此限制市民社會的自主自治時，市民社會就會淪為政治國家的附庸。國家公權力就會肆無忌憚地介入市民社會成員的私人生活，使其喪失包括財產(chǎn)所有權和人格權在內的自由平等，整個市民社會就進入“動物學”的身份社會，人類社會生產(chǎn)力和文明的發(fā)展就會變得特別緩慢。當市民社會從政治國家的藩籬中解放出來，成為獨立自主的自我發(fā)展主體時，就會為市民獨立個性的自由發(fā)展提供廣闊天地，人類社會生產(chǎn)力和文明的發(fā)展就獲得極大的解放。

獨立自治的市民社會可以為社會主體提供平等和自由競爭的平臺，社會主體所獲得的這種為法律所確認和保護的平等與自由，為其個人發(fā)展和市民社會自身的解放提供了強大的內驅力。“自由工業(yè)和自由貿易正在消除享有特權的封閉狀態(tài)，從而也在消除各種享有特權的封閉狀態(tài)之間的斗爭;而與此同時，自由工業(yè)和自由貿易卻用掙脫了特權束縛的（這種特權使人們同普遍整體隔絕開來，但同時又把他們結合成為較小的排他性整體）、自身不再由于普遍紐帶的假象而依賴于他人的人，來取代那些封閉狀態(tài)，從而引起人反對人、個人反對個人的普遍斗爭”。[6］（P.316）這樣，“整個市民社會就是這種由于各自的個性而從此相互隔絕的所有個人之間相互反對的戰(zhàn)爭，就是擺脫了特權桎梏的自然生命力的不可遏止的普遍運動?！盵6］（P.316）獨立自治的市民社會孕育了具有高度自主意識的經(jīng)濟主體，這些社會主體為了追求自身利益和個人價值的實現(xiàn)，他們會“積極地參與和從事市場經(jīng)濟活動，他們在制度和法律的范圍內展開合理的競爭，不斷地擴大市場經(jīng)濟的范圍和規(guī)模;他們不斷地探索和開拓市場經(jīng)濟發(fā)展的新思路，使市場經(jīng)濟的運作方式和組織形式越來越豐富和健全;他們深入地理解和總結市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，自覺地按照經(jīng)濟規(guī)律進行活動，使市場經(jīng)濟的運行更加健康規(guī)范”[4］，從而為市民社會的發(fā)展注入了無窮無盡的生機和活力。

獨立自治的市民社會在具有高度自主自律精神的市場主體的參與下，可以有效地制約政府對市場經(jīng)濟運行的不當干預，要求法律正確設定政府在市場經(jīng)濟中的功能，合理地對其進行角色定位。市場經(jīng)濟主體在日常的經(jīng)濟交往和市場競爭中通過組織行業(yè)協(xié)會、形成各種社團組織和利益集團等，對市場運行和交易行為進行自我約束和自主調整，并且“通過參政議政方式對政府活動進行制衡和約束，對政府的經(jīng)濟政策提出批評和建議，避免和阻止了政府對市場經(jīng)濟的過度干預，為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了一個相對寬松的社會政治環(huán)境，使市場經(jīng)濟能夠相對獨立地發(fā)展”。[4］

市民社會與政治國家相分離而獲得獨立自治的發(fā)展，自主自治的市民社會培育了能夠獨立活動和自由交往的公民個體。市民社會的民間性為市場主體提供了自由活動的空間，市民社會的自治性為市場主體維護自身權益提供了組織保證，市民社會的契約性為市場主體的交易活動提供了觀念和制度保證。這樣，市民社會就為“市場經(jīng)濟提供了個體條件、空間條件、觀念條件和法律條件，為經(jīng)濟主體平等、自由、獨立地開展經(jīng)濟活動創(chuàng)造了良好的社會基礎”。[7］因此，具有獨立自治特質的市民社會必然產(chǎn)生具有自主權利意識和依法維權意識的市民，形成具有自主自律精神和有效組織能力的市民社團組織，提高市民社會主體的參政能力和對政府公權力進行監(jiān)督的水平。市民社會的自主自治性可以有效地對政府公權力的行使進行制約，由此形成的合理界分市民社會與政治國家關系的法律，要求政府機關及其工作人員應當將其行政行為的行使嚴格地限制在法律規(guī)定范圍內。即現(xiàn)代社會的運行乃是來自于人對秩序理性的天然追求，而法治則設定了一種自發(fā)秩序與建構秩序的內在理想。正如有學者所云：“由法治來限制建構秩序的作用范圍以防止有人有意識地利用政府權力假借正義之名侵犯社會公正與自由，但自發(fā)秩序的抽象普遍性特性和外部性的存在要求建構秩序發(fā)揮輔助作用，二者互不可缺?！盵8］

政治國家作為寄生于市民社會有機體之上的“贅物”，它完全是靠市民社會納稅人的供養(yǎng)而生存的，這就要求政府機關及其工作人員應當確立起以人為本、以社會為本的思想，認識到具有獨立自主意識的個人乃是整個市民社會充滿活力和前進動力的力量之源，建立一個充滿個性自由、平等競爭和所有權保護的獨立自治的市民社會乃是政治國家的主要任務之一。市民社會與政治國家的分離與互動，有利于促進民主政治和市場經(jīng)濟的發(fā)展。市民社會與政治國家相互關系的正確界分，要求在憲政條件下建立一個決策民主、政策透明、尊重社會主體的財產(chǎn)權和基本人權并對自己的行為承擔法律責任的法治政府，確保每個社會主體都能在公平的法律面前享受到一視同仁的平等待遇，使每個社會主體合法的人權、自由和平等都得到切實有力的保障。

三 政府權威與社會自治的良性互動：現(xiàn)代市場經(jīng)濟法治建構的現(xiàn)實課題

經(jīng)過多年的市場經(jīng)濟建設，特別是隨著政治國家向市民社會的不斷放權，以及市民社會伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展而逐步壯大，當代中國的社會結構已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。對此，有學者指出，當代中國社會結構變遷呈現(xiàn)出以下一些特點：一是改革前重國家、輕社會的模式已經(jīng)改變，一個相對獨立的社會開始形成;二是社會結構由總體性社會向分化性社會轉變，社會整合由行政性整合向契約性整合轉變;三是國家與組織（單位）的關系由總體生存模式向獨立生存模式轉變;四是原有的城鄉(xiāng)各種身份系列為一種新的、以職業(yè)身份為標志的身份系列所取代;五是全國一盤棋的區(qū)域僵局被打破，地方社區(qū)開始成為利益主體。這就表明，隨著我國建設市場經(jīng)濟體制和改革開放的不斷深化，那種由國家壟斷全國社會資源、憑借政治和行政權力對社會資源進行行政整合和分配的經(jīng)濟格局已經(jīng)被逐步打破，而全新的以市場為資源配置中心、以自治性的契約性整合為特征的市民社會格局正在形成。[1］

當然，需要指出的是，中國的經(jīng)濟法制現(xiàn)代化在啟動和形成路徑上走的是一條自上而下型的精英推動模式。“公有制和政府運用經(jīng)濟和行政權力對經(jīng)濟的強有力干預，是中國社會主義市場經(jīng)濟體制‘中國特色’的核心內容，由此產(chǎn)生了建立在公有制基礎上的中國共產(chǎn)黨及其政府在我國市場經(jīng)濟體制建設中的核心作用，從而以政府為主導的自上而下的強制性制度變遷，是當前中國市場制度變遷的主導模式”。[9］這就是說，盡管市場經(jīng)濟的自治自律發(fā)展從長遠來看要靠市民社會的逐步形成和發(fā)育，但在中國長期實行“強政府、弱社會”的現(xiàn)實國情條件下，尤其是在中國市民社會尚未形成、社會自治力量還十分薄弱的客觀情勢下，在中國經(jīng)濟法制變革的初期，還需要或者不得不實行“政府推動型”的法制改良模式。無論是經(jīng)濟法制的模式設計與建構，還是經(jīng)濟法制變遷的實際推動，在相當長的歷史時期內都不得不有賴于執(zhí)政黨和各級政府依靠社會精英進行有意識、有目的和有步驟的理性判斷與謀劃，不得不首先依靠政府的行政組織力和資源控制力有計劃地實施。更為重要的是，在相當長的時期內，市民社會本身的成長與強大，離不開執(zhí)政黨和政府的有意放權和自覺培植;市場經(jīng)濟體制的構建和健康成長，更不能離開政府的扶持與創(chuàng)設良好的制度條件。

中國現(xiàn)實的社會政治、經(jīng)濟和文化條件，以及中國面對經(jīng)濟全球化激烈競爭的客觀形勢，決定了當代中國的經(jīng)濟法制現(xiàn)代化并非完全是民間“自然長成”的事物，而只能是執(zhí)政黨和政府的自主理性選擇，主動借鑒、吸納世界上其他國家、尤其是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和成熟做法，設計和移植先進的法律制度，通過經(jīng)濟法律制度的建構引導普通民眾形成和確立現(xiàn)代市場競爭意識和觀念，并由此逐步培植、建構競爭型的市場秩序。

從世界范圍內“后發(fā)式”進行現(xiàn)代經(jīng)濟法制建設的發(fā)展中國家的具體實踐來看，“一個具有現(xiàn)代化意識的、強大而穩(wěn)定的政府的存在，對于第三世界國家現(xiàn)代化的順利進行，對于減少現(xiàn)代化進程中的社會代價與成本，是一個極為重要的條件，可能也是最關鍵的因素”。[9］而部分非洲國家在進行現(xiàn)代經(jīng)濟法制建設過程中，盡管也曾參照歐美發(fā)達國家制定和頒布了比較先進的法律，但由于缺乏強有力的政黨和政府領導，使得國家長期陷入內亂之中，不僅其國內的宗教和民族問題難以解決，甚至連國家主權和人民的基本生活都難以保障，其所制定頒布的經(jīng)濟法律也就不可避免地成為一紙空文而根本得不到施行。

但正如世間萬物均有其利弊共存的特性一樣，“政府推動型”的“后發(fā)式”經(jīng)濟法制現(xiàn)代化模式，利在能夠充分利用政府控制社會資源和整合社會組織力量的優(yōu)勢迅速實現(xiàn)社會轉型目標;弊在社會利益結構的轉軌和社會制度變遷過程中，政府行政力量特別容易與市場不當利益迅速融合在一起，產(chǎn)生諸多耗散性的社會關系結構和現(xiàn)象。比如行政權力尋租現(xiàn)象迅速蔓延，難以遏制;政府行政權力成為各種私人利益甚至非法利益的“保護傘”和“后臺”;政府機構在推行政策過程常常打著代表和保護“公共利益”的旗號，行“政績工程”和“面子工程”之實;政府行政機關在以經(jīng)濟法規(guī)規(guī)章和政策干預經(jīng)濟活動過程中，常常成為干擾正常經(jīng)濟運行、損害市場主體合法權益的主要因素;政府行政機關在對市場經(jīng)濟進行干預的過程中，更有可能使“地方保護主義”、“行政壟斷”等披上合法化的外衣;如此等等，不一而足。

因此，隨著中國市場經(jīng)濟逐步向縱深發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟法制的逐步完善和配套，如何逐步轉變“政府行政依賴型”的經(jīng)濟法制現(xiàn)代化模式，創(chuàng)設市民社會自治體系，建立市場經(jīng)濟自我完善和獨立運行的機制，特別是如何使政府成為透明、民主、責任和誠信的現(xiàn)代法治政府，就成為中國經(jīng)濟法制現(xiàn)代化必須解決的現(xiàn)實課題。

[1］吳傳毅.市場經(jīng)濟·有限政府·市民社會[J］.行政與法，2005，（9）.

[2］馬克思，恩格斯.共產(chǎn)黨宣言[M］//馬克思恩格斯文選：第二卷.北京：人民出版社，2009.

[3］尤春媛.法治政府的契約理論邏輯[J］.南京航空航天大學學報（社會科學版），2010，（4）.

[4］金民卿.市民社會·市場經(jīng)濟·現(xiàn)代化[J］.寧夏黨校學報，1999，（4）.

[5］恩格斯.家庭、私有制和國家的起源[M］//馬克思恩格斯文選：第四卷.北京：人民出版社，2009.

[6］馬克思，恩格斯.德意志意識形態(tài)[M］//馬克思恩格斯文選：第一卷.北京：人民出版社，2009.

[7］王立新.論經(jīng)濟體制轉軌與市民社會的培育[J］.南京師范大學學報（社會科學版），1998，（1）.

[8］張進銘，高雪萍.自發(fā)秩序與建構秩序的相容性——以哈耶克法治理論為視角[J］.江西社會科學，2010，（8）.

[9］周林彬，李勝蘭.制度變遷與中國經(jīng)濟法的創(chuàng)新[J］.學術研究，2001，（2）.

Authority and Autonomy：The Interaction between Government and Society in the Operation of Chinese Market Economy

QIN Guo-rong

（School of Law，Nanjing Normal University，Nanjing 210046，China）

The operation of a market economy inherently requires the legalization of a limited government.An independent civil ociety that enjoys substantial autonomy can help to develop the ethics of market competition and self-discipline and resist effecively improper government administrative behavior.But in a late-development modern country where the government plays a eading role，how to realize the benign interaction between government authority and social autonomy is an important practical ubject in the construction of a modern rule-of-law market economy.

limited government;civil society;autonomy;rule of law

D90

A

1674-2338（2011）05-0084-05

2011-05-26

江蘇省高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目（PAPD）。

秦國榮（1965-），男，江蘇姜堰人，法學博士，南京師范大學法學院教授、博士生導師，主要從事經(jīng)濟法學、勞動法學研究。

沈松華）