初 敏 王辰良子

(1.青島市科學(xué)技術(shù)信息研究所,山東 青島 266003；2.中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

圍填海是人類開發(fā)海洋、利用海域的重要途徑,也是人類在資源日益匱乏的地球上不斷拓展生存空間、生產(chǎn)場(chǎng)所的方式。它不僅解決了沿海地區(qū)土地資源緊張的現(xiàn)狀,也會(huì)帶來可觀的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明,我國(guó)圍填海項(xiàng)目用海面積從2004年的5352hm2上升到2008年的11000hm2,[1]填海面積增加了一倍多,圍填海規(guī)?？梢娨话?。然而,隨著工業(yè)化步伐的不斷邁進(jìn),后工業(yè)化時(shí)代的城市發(fā)展對(duì)海洋的需求遠(yuǎn)沒有停止的跡象。同時(shí),早期的圍填海項(xiàng)目所帶來的生態(tài)危機(jī)和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題已日益凸顯。國(guó)家的可持續(xù)戰(zhàn)略,城市、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)日益提醒著人們,合理利用海域空間、理性開發(fā)海洋資源、保衛(wèi)藍(lán)色國(guó)土的重要性。如何在不影響城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,通過有效的政策規(guī)制,最大限度地降低圍填海項(xiàng)目的負(fù)外部性,捍衛(wèi)國(guó)家日益珍稀的藍(lán)色國(guó)土,使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,成為當(dāng)下必須著重探討的話題之一。

一、我國(guó)圍填海項(xiàng)目的必然性

我國(guó)圍填海的歷史可以追溯到漢代,一直到明清都有史料記載的圍填海工程。最初,人們把防洪作為圍填海的首要目的。發(fā)展到現(xiàn)代,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地不斷擴(kuò)大,向海要田成為圍填海的另一個(gè)目的。

(一)農(nóng)業(yè)社會(huì)留下的烙印——農(nóng)業(yè)、鹽業(yè)、漁業(yè)發(fā)展的需求

自古以來,我國(guó)就有“民以食為天”的古訓(xùn)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)民族乃至一個(gè)國(guó)家最重要的生命線。對(duì)于擁有十幾億人口的我國(guó)而言,更是如此。無論世界如何變化,社會(huì)如何發(fā)展,都一直沒能撼動(dòng)農(nóng)業(yè)在我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的地位,也正是由于這樣的地位,沿襲至今的農(nóng)業(yè)發(fā)展雖然面臨因工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷擴(kuò)大而導(dǎo)致的土地資源短缺、環(huán)境污染等問題,但仍以不同的途徑和方式不斷發(fā)展著,圍填海便是這眾多出路中的一條。一方面,圍填海有效地解決了土地資源不足的問題,另一方面,低廉的造地成本也使得通過圍填海來發(fā)展農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)成為可能。

據(jù)統(tǒng)計(jì),新中國(guó)成立以來我國(guó)經(jīng)歷了三次較大規(guī)模的圍填海熱潮。

第一次是1949年至20世紀(jì)60年代。在這一時(shí)期,從遼東半島到海南島我國(guó)沿海12個(gè)省、市、自治區(qū)均有鹽場(chǎng)分布,初期圍海曬鹽成為沿海灘涂利用地理環(huán)境發(fā)展鹽業(yè)加工的重要方式。我國(guó)北方的長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)和海南的鶯歌海鹽場(chǎng)都是在這個(gè)階段經(jīng)過新建和擴(kuò)建陸續(xù)投產(chǎn)使用的。

第二次是20世紀(jì)60年代至70年代。這一時(shí)期的圍填海項(xiàng)目主要應(yīng)用于圍墾沿海灘涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地,如福建省圍墾約7.5萬hm2的沿海灘涂,約占其沿海灘涂總面積的37.5％；上海市這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)灘涂圍墾面積也達(dá)3.33萬hm2。[2]

第三次是20世紀(jì)80年代至90年代。海產(chǎn)養(yǎng)殖在這一階段發(fā)展尤為迅速,表現(xiàn)之一是圍海養(yǎng)殖熱潮的興起。

隨著社會(huì)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加大,城市規(guī)模日益擴(kuò)大、城市用地需求量猛增,圍填海項(xiàng)目的規(guī)模也日漸攀升,并且也在被賦予更多、更廣的用途。

(二)現(xiàn)代社會(huì)邁出的步伐——城市化、現(xiàn)代化的需求

從1949年到上世紀(jì)末期,我國(guó)沿海地區(qū)圍填海造地面積達(dá)1.2萬平方公里,平均每年圍填海230至240平方公里。[3]隨著近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,建設(shè)用地日趨緊張,為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),沿海各地紛紛向海要地。另一主要原因是,目前填海造地受約束少、成本低,填海之后,土地用途自由度大,因此,填海造地一直被認(rèn)為是一項(xiàng)最經(jīng)濟(jì)、最快捷、最自由的“三最”工程。工業(yè)化、城市化需要大量工業(yè)、商業(yè)和住宅用地,在土地資源有限的前提下,必然會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)用地造成威脅。于是向海要地成為人們解決問題的出路之一。從圖1可以看出,近些年來我國(guó)各類圍海造地總面積一直保持著上升的態(tài)勢(shì)。

圖1 2002-2008年國(guó)家各類圍海造地用海總面積

我國(guó)香港、澳門地區(qū)的鬧市區(qū)都曾是海域。澳門人多地少,有限的土地不足以滿足發(fā)展需要。澳門沿岸有許多淤積淺灘,澳門將其視為良好的后備土地資源。一百多年來,澳門利用填海的辦法使土地面積擴(kuò)大了一倍,澳門從1991-2007年共填海造地8.4平方公里,其中2006-2007年填海造地0.6平方公里。由于香港可供發(fā)展的土地資源有限,因此自1842年香港開埠以來,政府多次進(jìn)行填海工程,大部分填海工程集中于維多利亞港,通過填海,維多利亞港興建了更多的港口基礎(chǔ)設(shè)施,增加了船舶泊位,提高了港口貨物卸載能力和吞吐量。通過港口建設(shè)促進(jìn)港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也為地方經(jīng)濟(jì)的再度崛起奠定良好基礎(chǔ)。[4]

二、圍填海項(xiàng)目的負(fù)外部性

圍填海在為緩解沿海地區(qū)土地供求緊張、擴(kuò)大社會(huì)生存和發(fā)展空間帶來巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),也因在短時(shí)間、大尺度范圍內(nèi)改變自然海岸格局,對(duì)自然系統(tǒng)產(chǎn)生強(qiáng)烈的人為擾動(dòng),帶來了不可避免的負(fù)外部性。

(一)海岸帶灘涂濕地遭破壞

海岸帶灘涂濕地是重要的動(dòng)植物生存、棲息場(chǎng)所。它不僅為大量微生物、鳥類、甲殼類動(dòng)物提供生存所需的食物、水源和棲息地,還因?yàn)橹T多植物的存在起到凈化海岸帶環(huán)境的作用,被稱為“自然之腎”。據(jù)有關(guān)資料顯示,自1945-1978年,日本全國(guó)各地的沿海灘涂減少了約3.9萬hm2,后來每年仍然以約2000hm2的速度消失。而我國(guó)的廣東南澳島共有7處填海工程,填海面積達(dá)340hm2,嚴(yán)重破壞了海域生態(tài)環(huán)境,破壞了大量植被和原有地貌,造成環(huán)島沿岸沙石裸露,水土流失嚴(yán)重。[5]我國(guó)沿海灘涂濕地約有200萬hm2。新中國(guó)成立以來,曾在20世紀(jì)50年代和80年代分別掀起了圍海造田和發(fā)展養(yǎng)蝦業(yè)兩次大規(guī)模圍海熱潮,使沿海自然灘涂濕地總面積縮減了一半,其結(jié)果不僅使沿海自然灘涂濕地的自然景觀遭到了破壞,重要的經(jīng)濟(jì)魚、蝦、蟹和貝類的生息與繁衍場(chǎng)所消失,許多珍惜瀕危野生動(dòng)物絕跡,而且大大降低了灘涂濕地調(diào)節(jié)氣候、儲(chǔ)水分洪、抵御風(fēng)暴潮及護(hù)岸保田等的能力。[6]海岸帶灘涂濕地的破壞,不僅造成生物多樣性的降低,而且對(duì)局部地區(qū)的水文特征、氣候變化也會(huì)帶來不同程度的影響。

(二)紅樹林等植被遭破壞

紅樹林是我國(guó)海岸濕地類型之一,自然分布于海南、廣西、廣東、福建、臺(tái)灣等省區(qū)?，F(xiàn)有面積約1.5萬hm2,包括26種真紅樹、11種半紅樹。[7]我國(guó)紅樹林濕地直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高,但防浪護(hù)岸、維持海岸生物多樣性和漁業(yè)資源、凈化水質(zhì)、美化環(huán)境等生態(tài)環(huán)境功能顯著,屬于特別容易被價(jià)值低估的海岸生態(tài)關(guān)鍵區(qū)。但自1960年以來的毀林圍海造田或造鹽田,毀林圍塘養(yǎng)殖,毀林圍海搞城市建設(shè)等人類不合理開發(fā)活動(dòng),使紅樹林面積劇減,環(huán)境惡化,紅樹林濕地資源瀕危。

(三)漁業(yè)資源衰竭

圍海造地對(duì)近海海域生態(tài)環(huán)境影響頗為嚴(yán)重,填海造地將徹底改變用海范圍內(nèi)海洋生物原有的棲息環(huán)境,造成生物多樣性、均衡度和生物密度下降,漁獲量、海水養(yǎng)殖產(chǎn)量減少,許多重要的漁業(yè)資源產(chǎn)卵場(chǎng)隨之消失,漁場(chǎng)外移,海水增養(yǎng)殖產(chǎn)量減少,使近海漁業(yè)資源遭到嚴(yán)重?fù)p害。

以遼寧省為例,隨著遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及“五點(diǎn)一線”的建設(shè),港口、濱海旅游、臨港工業(yè)等產(chǎn)業(yè)蓬勃興起,形成了遼寧省海域以漁業(yè)、港口、濱海旅游、臨港工業(yè)并行發(fā)展的功能格局。根據(jù)遼寧省國(guó)土資源廳提供的數(shù)據(jù)表明,沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)25個(gè)重點(diǎn)支持發(fā)展的園區(qū)規(guī)劃總規(guī)模合計(jì)達(dá)到133650. 40 hm2,起步區(qū)面積合計(jì)達(dá)到75754.01 hm2,其中填海造地12732.00 hm2,占規(guī)劃總規(guī)模的9.53％,在2005—2007年間,沿海經(jīng)濟(jì)帶新增建設(shè)用地9117.45 hm2,占用灘涂210.93 hm2,占新增面積的2.31％。[8]然而,大規(guī)模的填海造地工程雖然滿足了沿海城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求,卻對(duì)處在衰退階段的近海漁業(yè)資源造成了破壞。一方面,用海范圍內(nèi)的底質(zhì)環(huán)境的變動(dòng)對(duì)潮間帶和底棲生物群落的破壞是不可逆轉(zhuǎn)的,除少量活動(dòng)能力較強(qiáng)的底棲種類能夠逃離近岸而存活外,大部分底棲生物被掩埋、覆蓋而死亡,其中包括很多重要的經(jīng)濟(jì)貝類。另一方面,在挖泥作業(yè)、吹填溢流期間,海水混濁時(shí)水中懸浮物質(zhì)含量過高,不僅損傷鰓組織,而且影響魚類的濾水和呼吸功能,甚至窒息而死。[8]除此之外,圍填海項(xiàng)目還會(huì)對(duì)魚卵和仔魚的浮華、成長(zhǎng)及浮游生物產(chǎn)生破壞作用,影響代際繁衍和生物鏈的末端。

(四)海港功能弱化

廈門島是中、新生代深大斷裂切割而成的斷塊島,原來周圍強(qiáng)大的潮流基本可以把九龍江及陸地帶來的泥沙帶出港區(qū),使港區(qū)達(dá)到不淤。當(dāng)高集海堤建成后,廈門島成為人工“半島”,西港也人為地成為半封閉海灣。自從杏林灣、馬鑾灣、東嶼灣等筑堤圍堵,加上近幾年因建設(shè)需要不斷填海造地蠶食海域,廈門西港海域面積已從1952年的110 km2縮小到現(xiàn)在不足原來一半的水面,納潮量大大減少,從而改變了廈門港及周邊的海洋動(dòng)力條件,使廈門港潮流、余流發(fā)生明顯變化,淤泥無法從港區(qū)向外運(yùn)輸,加劇了港區(qū)淤積。[9]現(xiàn)如今,所謂的“廈門港”僅僅是火燒嶼—東渡寬不足800米“瓶頸”似的東航道,嚴(yán)重影響了廈門港口的年吞吐量和正常運(yùn)轉(zhuǎn),也影響了港口經(jīng)濟(jì)所帶來的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn),這與“以港興市”、建設(shè)“國(guó)際性大港”的宏偉目標(biāo)背道而馳。

香港填海造陸已使維多利亞港的正常功能受到威脅。維多利亞港港界原有的7000 hm2水域到1995年因總計(jì)填海2800 hm2,現(xiàn)有水域已縮減至4200 hm2,僅為原水域面積的60％,[5]造成了港口路域用地不斷被擠占,水域減少,船舶活動(dòng)密度過大,船舶航行條件惡化。

(五)填海房產(chǎn)質(zhì)量堪憂

近年來,房地產(chǎn)投資熱在我國(guó)許多城市陸續(xù)上演,北京、上海、深圳等城市頻頻誕生的地王就足以說明這一點(diǎn)。在城市發(fā)展缺少足夠空間的同時(shí),房地產(chǎn)行業(yè)的“興風(fēng)作浪”使得本來就稀缺的土地資源顯得更為緊俏。然而,用地同樣捉襟見肘的沿海城市似乎找到了解決這一窘境的“良方”。即使是在這樣緊張的用地壞境中,填海房地產(chǎn)依然以“雨后春筍”般的速度迅速崛起。

以深圳市為例,深圳市以山地丘陵地貌為主,平原地貌只占26.45％,城市建設(shè)用地非常緊張,沿岸港口、工業(yè)和城市建設(shè)通常以圍海造地補(bǔ)充不足。至2004年,深圳市圍海造地面積已達(dá)2680 hm2。[10]據(jù)深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)網(wǎng)站資料顯示, 2020年前,深圳市填海造地將接近100平方公里,目前已填海面積30多平方公里,所有已列入深圳市各類城市建設(shè)研究的待填海區(qū)超過已填海面積的兩倍。

根據(jù)國(guó)內(nèi)某媒體曝光,位于深圳市南山區(qū)后海大道附近的填海區(qū)近年來集中開發(fā)了“三湘海尚”“鴻威海怡灣”“皇庭港灣”等10來個(gè)高檔樓盤。這些高檔樓盤價(jià)格極其昂貴,并仍以驚人的速度增長(zhǎng)著。在后海,填海區(qū)總面積5.37平方公里,住宅區(qū)占0.73平方公里,其中住宅用地占0.67平方公里,占整個(gè)填海區(qū)的12.5％。[11]深圳市以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的大規(guī)模填海造地不僅使海岸線縮減,海灣城市特征減弱,與建設(shè)世界一流城市的目標(biāo)也背道而馳。然而,填海房地產(chǎn)的巨大利益背后還隱藏著危機(jī)。在深圳市填海區(qū),一些樓盤地面發(fā)生沉降,嚴(yán)重之處,地面和臺(tái)階之間撕裂形成的縫隙,足以塞進(jìn)一個(gè)拳頭。相關(guān)地產(chǎn)專家表示,在國(guó)外,填海區(qū)通常要經(jīng)歷30年左右,經(jīng)過海水沖刷和地表充分沉積才可以大規(guī)模建設(shè)。近年來深圳市房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升,房地產(chǎn)急劇擴(kuò)張,導(dǎo)致有的填海區(qū)完工不足10年就進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),土地根基不穩(wěn),地表或繼續(xù)緩慢沉降。

三、規(guī)制我國(guó)圍填海項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展政策之路

毋庸置疑,圍填海項(xiàng)目在解決用地緊張的同時(shí),給地方政府帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)收益。然而,大肆的、置自然規(guī)律于不顧的圍海造地導(dǎo)致的無疑是城市發(fā)展后勁的削弱和發(fā)展前景的暗淡,這與國(guó)家制定的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略顯然是南轅北轍的。我國(guó)正處于由單純的陸上開發(fā)到陸?？杖S立體式發(fā)展的過渡時(shí)期,圍填海項(xiàng)目規(guī)劃、管理的重心應(yīng)從單一的服務(wù)地方發(fā)展過渡到可持續(xù)的利用、開發(fā)、保護(hù)藍(lán)色國(guó)土上來,通過有效的公共政策引導(dǎo),達(dá)到既能服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要,又能保護(hù)海洋資源、提升海洋潛在功能價(jià)值的目的。

(一)環(huán)境政策路徑——建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

廣袤無垠的海洋蘊(yùn)藏著豐富的資源,為一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的發(fā)展提供大量能源、原材料,甚至空間,對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是起到了舉足輕重的作用。據(jù)國(guó)家海洋局最新數(shù)據(jù)顯示,2009年我國(guó)海洋生產(chǎn)總值31 964億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.53％,占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的15.5％。在過去的六年間,海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì),同時(shí)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例呈總體上升趨勢(shì)(見圖2)。然而,經(jīng)濟(jì)利益的背后我們卻付出了巨大的生態(tài)環(huán)境代價(jià),上文所分析的圍填海負(fù)外部性就是其中一個(gè)鮮明的代表。因此,我們?cè)讷@取海洋空間資源的同時(shí),必須采取一定補(bǔ)償措施,從一個(gè)方面減緩或均衡經(jīng)濟(jì)建設(shè)中因圍填海所造成的生態(tài)破壞。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為環(huán)境領(lǐng)域補(bǔ)償機(jī)制的可行性政策選擇。

圖2 2004-2009年海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值及其占國(guó)民經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)值比例

所謂海洋生態(tài)補(bǔ)償,是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中,對(duì)海洋資源的所有權(quán)人或?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用,其目的是支持與鼓勵(lì)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的行為,而不是一味地向海洋索取經(jīng)濟(jì)利益。[12]首先,由于海洋向圍填海項(xiàng)目提供了客觀的海洋空間資源,同時(shí),眾多圍填海工程造成了海域眾多生態(tài)問題；其次,靠海吃海的漁民因圍填海項(xiàng)目部分喪失了出海捕魚、養(yǎng)殖、加工、運(yùn)輸?shù)葟氖滤a(chǎn)業(yè)活動(dòng)基本權(quán)利；再次,目前為止稀缺的海洋空間還無法作為一種商品在市場(chǎng)上進(jìn)行交易,也就沒有自身的價(jià)格可言?；谝陨先c(diǎn),圍填海項(xiàng)目對(duì)社會(huì)或漁民個(gè)人都造成了經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)。因此,圍填海項(xiàng)目中海域空間使用者理應(yīng)對(duì)所有者或者負(fù)外部性承擔(dān)者支付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究,海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括補(bǔ)償原則、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式和資金來源等方面。那么對(duì)于海域空間使用的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,我們也順延這樣的思維邏輯。在補(bǔ)償原則方面,遵循誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,對(duì)圍填海項(xiàng)目受益人提出一定的補(bǔ)償義務(wù)；在補(bǔ)償對(duì)象方面,則是對(duì)因圍填海項(xiàng)目遭到破壞的海域?yàn)┩繚竦亍⒓t樹林等典型海洋生態(tài)資源進(jìn)行補(bǔ)償；在補(bǔ)償方式上,可以考慮生境補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償三種方式,其中以生境補(bǔ)償為主,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和資源補(bǔ)償為輔；在資金來源方面,由于我國(guó)還沒有建立針對(duì)海域使用及其所造成的生態(tài)破壞而征收的對(duì)應(yīng)稅收,因此,政府轉(zhuǎn)移支付、海洋資源稅等資金成為該項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來源。

(二)行政政策路徑——科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格審批

土地作為城市的一種稀缺資源,如何開拓和經(jīng)營(yíng)土地也直接關(guān)系到城市的發(fā)展。土地收益已經(jīng)成為地方政府的“第二財(cái)政”,各級(jí)政府通過土地出讓金、土地有償使用費(fèi)等獲得了較大的經(jīng)濟(jì)收益,使其土地的資本特性得到了充分發(fā)揮。如果說股市是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)晴雨表,那么一個(gè)地區(qū)的土地價(jià)格就是該地的經(jīng)濟(jì)晴雨表。現(xiàn)如今,土地價(jià)格在很大程度上反映在一個(gè)城市的樓市上。片面要求 GDP的地方政府,自然而然的會(huì)因土地資源的缺少而“望向”廣闊的海洋。無論是房產(chǎn),還是港口；無論是工業(yè)園區(qū),還是形象工程……因?yàn)殛P(guān)乎政績(jī),而使得海域規(guī)劃缺乏理性,圍填海項(xiàng)目審批不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因此,端正政府扭曲的政績(jī)觀,修正“唯GDP是圖”執(zhí)政理念成為科學(xué)用海、理性發(fā)展的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上,還需從以下幾個(gè)方面規(guī)制圍填海項(xiàng)目的發(fā)展：

第一,落實(shí)海域功能區(qū),科學(xué)制定海洋功能區(qū)劃。依據(jù)區(qū)域內(nèi)海洋的水文、海底地質(zhì)、灘涂濕地等情況,合理確定海域主體功能,為海域的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

第二,對(duì)圍填海工程進(jìn)行科學(xué)調(diào)研與規(guī)劃,盡可能降低或避免圍填海對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。在科學(xué)編制圍填海規(guī)劃的基礎(chǔ)上,合理選擇圍填海方案,并對(duì)項(xiàng)目工程可能造成的環(huán)境影響和綜合損益作出理性評(píng)估。

第三,建立項(xiàng)目跟蹤機(jī)制,完善評(píng)估體系。從調(diào)研到審批,從施工到使用,對(duì)圍填海項(xiàng)目應(yīng)建立起自始至終的綜合評(píng)價(jià)跟蹤機(jī)制,對(duì)項(xiàng)目可能引起、即將引起和已經(jīng)引起的環(huán)境、社會(huì)問題進(jìn)行考察、分析和評(píng)估。

(三)社會(huì)政策路徑——建立“專家—公眾—政府”的三維審議評(píng)估系統(tǒng)

對(duì)于圍填海項(xiàng)目的有效規(guī)制不僅有賴于政府的科學(xué)規(guī)劃和嚴(yán)格管理,還有賴于社會(huì)力量的參與。同時(shí)發(fā)動(dòng)公眾監(jiān)督和專家評(píng)估,建立起“專家—公眾—政府”的三維審議評(píng)估系統(tǒng),會(huì)對(duì)圍填海項(xiàng)目的開展起到更完備、更科學(xué)、更民主的規(guī)制作用。

一方面,專家在政府進(jìn)行土地資源規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃的過程中就應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用,憑借其專業(yè)知識(shí)對(duì)政府決策產(chǎn)生建議性引導(dǎo)作用；同時(shí),對(duì)正在進(jìn)行或已經(jīng)完成的圍填海項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)、全面的評(píng)估考察,從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益等方面進(jìn)行評(píng)價(jià),給政府制定相應(yīng)補(bǔ)充或后續(xù)政策提供參照。另一方面,公眾在圍填海項(xiàng)目的申請(qǐng)、審批、施工過程中的參與尤為重要,公眾在此過程中具有監(jiān)督者的身份,可以以聽證會(huì)、利益相關(guān)群體投票等方式影響政府決策。當(dāng)然,在整個(gè)審議評(píng)估系統(tǒng)中,政府扮演不可或缺的重要角色。對(duì)圍填海項(xiàng)目的規(guī)劃、審批、公示都應(yīng)本著可持續(xù)發(fā)展的理念和公開、透明、科學(xué)的精神予以實(shí)施,并鼓勵(lì)引導(dǎo)專家的參與和公眾的監(jiān)督。

除此之外,積極的海洋知識(shí)宣傳也發(fā)揮著一定作用。增強(qiáng)全民海洋資源環(huán)境保護(hù)與和諧持續(xù)發(fā)展的意識(shí),對(duì)科學(xué)規(guī)制圍填海項(xiàng)目會(huì)起到一定的輔助作用。

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