孟穎華，王林，蔣培

（浙江農(nóng)林大學人文學院，浙江臨安311300）

一、環(huán)境行政聽證制度在環(huán)境行政中的重要功能決定了其存在的必要性

我國大多數(shù)學者認為，環(huán)境行政聽證制度是指環(huán)境行政主體在作出影響環(huán)境行政相對方合法權益的決定之前，由環(huán)境行政主體告之決定理由和聽證權利，環(huán)境行政相對方表達意見、提供證據(jù)以及行政主體聽取意見、接納證據(jù)的程序所構成的一種環(huán)境行政程序基本法律制度。作為行政程序的核心制度，聽證制度在環(huán)境行政中發(fā)揮著其它制度不可替代的作用。由于環(huán)境行政聽證制度屬于傳統(tǒng)行政聽證制度的范疇，聽證制度對于傳統(tǒng)聽證制度的功能必然在環(huán)境行政程序中有所體現(xiàn)，而環(huán)境問題的特殊性與環(huán)境行政的獨特性又決定了環(huán)境行政聽證制度發(fā)揮著不同于傳統(tǒng)行政聽證制度的特殊功能，所以，環(huán)境行政聽證制度的功能可以分為一般性功能與特殊性功能。

（一）環(huán)境行政聽證制度的一般性功能

1.實現(xiàn)程序的正當性

德國著名法社會學家N.盧曼提出了 “通過程序的正當化”這一重要命題，也就是說，在正當程序得到實施的前提下，程序本身確實能夠發(fā)揮 “給結果以正當性”的重要作用。行政活動不能僅僅憑借壓制性的權力，行政機關做出的行政決定能否被普遍服從也不僅僅取決于國家強制力，還需要一種可以使行政相對方愿意接受并認可的效力，即行政行為的 “正當性”。經(jīng)過聽證的環(huán)境行政行為就是正當?shù)姆沙绦虮蛔裱捏w現(xiàn)。由于環(huán)境行政行為的做出而其利益遭受損害者，擁有充分的機會表達自己的觀點，各種不同的環(huán)境利益和價值可以得到更充分的權衡。此外，如果行政機關做到公正無私、遵循正當?shù)某绦蛞?guī)則，那么，最后的決定有理由被認為是基于給定的條件和標準而作出的最妥當?shù)姆桨?，這可以讓環(huán)境行政相對方能夠心服口服地接受該項環(huán)境行政行為或決策。這種效果并非源于決策內容的正確，而是由于相對方的參與，基于合理的對話和理性說服而產(chǎn)生的確信和承認。“秩序是協(xié)商而定的，而非通過服從而贏得的?！?/p>

2.制約行政權力，平衡權力與權利

當今社會，行政權急劇擴張，行政行為逐漸滲透到社會生活的各個領域，人們的生活從 “搖籃到墳墓”，幾乎都與行政行為息息相關，行政主體擁有更廣闊的自由裁量的空間。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！保?］權力的天性告訴我們，權力運行的客觀規(guī)律是——權力的有效運行需要在一定程度上對權力進行限制。麥迪遜認為，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了，如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了?！保?］麥迪遜所述的兩個 “如果”具有非現(xiàn)實性，一方面，現(xiàn)代社會必須在實體上賦予行政機關以強大的權力；另一方面，又必須通過某種法律機制限制這種權力的行使，而對權力的限制在很大程度上需要通過程序的設定來實現(xiàn)。環(huán)境行政聽證則是一種可行的制約行政權力的法律程序，它在行政機關做出環(huán)境行政行為時對權力的行使進行事前或事中甚至事后的監(jiān)督與制約，從而限制行政權力的濫用，平衡環(huán)境行政主體的權力與行政相對方權利之間的關系。

3.維護人性的尊嚴

康德曾講過，“永遠把人類——無論你親自所為，還是代表他人——當作目的，而絕不是僅僅當作手段來對待，”這是一條 “絕對的道德命令”。這意味著在環(huán)境行政聽證這樣的正當法律程序中，政府不能把人當作實現(xiàn)某種目的的手段或工具，而應將其視為具有尊嚴和獨立價值的平等的道德主體。任何與環(huán)境行政行為有利害關系的人，不應被機械地視為適用對象，而應當在程序上被看作有意識的主體，否則，當環(huán)境行政主體毫無顧忌相對人的感受而做出環(huán)境行政行為時，就會損害相對人的尊嚴。陳瑞華教授認為，代表國家行使公權力的官員和機構，在作出使一個人的權益直接受到有利或不利影響的決定之前，必須給予這個人以充分、有效參與決定制作過程的機會；對那些利益處于對立狀態(tài)的當事者，必須保持中立，不偏不倚，并確保參與者擁有平等的參與機會和參與能力。與此同時，決策者在作出限制或剝奪個人權益的決定時，還必須極其慎重，內心具有向外部表達出充分的理由，以便盡量說服受到不利對待的一方……［3］環(huán)境行政聽證程序恰好給環(huán)境行政相對人以申辯、提出意見的機會，發(fā)揮了其維護人性尊嚴的功能，體現(xiàn)了聽證程序應具備的最低要求——將人當作人來對待。

（二）環(huán)境行政聽證制度的特殊性功能

1.提高環(huán)境行政的效率

效率被認為是行政的本質，然而，沒有經(jīng)過正當?shù)男姓绦虻男姓薀o法轉化為行政實效，也就無法實現(xiàn)實際意義上的行政效率。合理的行政程序是理性與經(jīng)驗的結合，具有很高的行政效率性能使程序安排阻礙浪費最小、效果支持最大化。［4］威廉·韋德指出，行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成效率的障礙，這是自然而然的。確實，自然正義規(guī)則、公正原則限制了行政機關活動的自由，遵循這些規(guī)律需要花費大量的人力、物力與財力。但是，如果減少了政府機器的摩擦，這些花費也是值得的。正因為它們主要是維持公正的原則，可以減少民眾的抱怨，從這方面看，自然正義原則促進了行政效率而非阻礙行政效率?！爸灰刹灰^分嚴苛，正義與效率并行不悖。”［5］

以環(huán)境行政聽證程序的理由證成為例，行政理由證成程序是 “司法化”的，但是它并非必然導致低效率，因為它不同于法院的訴訟模式，“正當法律程序是一個靈活的概念……對正當程序的要求是絕對的，但它的適用卻不是”。環(huán)境行政聽證程序可以在保留理由證成的 “防衛(wèi)”精神的情況下，分為正式的聽證程序和非正式的聽證程序。從效率價值上講，行政訴訟程序是以法院的工作負擔、行政相對人的訴訟費用以及行政主體的精力投入為成本的，需要比較漫長的過程，其效率不如行政的理由證成程序。環(huán)境行政聽證作為理由證成程序，在解決行政效率與相對人利益的矛盾中起到了非常有效的作用。

2.維護公民的環(huán)境權益

隨著環(huán)境問題的日益惡化，公民環(huán)境權的維護也隨之受到從未有過的重視。我國一些學者將環(huán)境權分為實體性環(huán)境權與程序性環(huán)境權兩種，而環(huán)境行政聽證程序就是實現(xiàn)公民程序性環(huán)境權的一種方式或手段。聽證作為行政程序的核心制度，不僅體現(xiàn)在環(huán)境行政立法、決定中，還體現(xiàn)在環(huán)境行政司法程序中。正如基斯先生所言：“公民對環(huán)境保護的具體參與是環(huán)境權的真正體現(xiàn)，它不僅使個人行使他所享有的權利，還使他在這方面承擔起相應的義務。而且，公民因此不再是消極的權利享受著，而要分擔管理整個集體利益的責任?！保?］程序性環(huán)境權是實體性環(huán)境權的有力保障，沒有程序性環(huán)境權，實體性環(huán)境權的實現(xiàn)就等于紙上談兵，所以，環(huán)境行政聽證不僅保障了公民的程序性環(huán)境權，而且最終有利于實現(xiàn)公民的實體性環(huán)境權益。

二、環(huán)境行政的獨特性決定了適用環(huán)境行政聽證的必要性

環(huán)境行政是指行政機關就擬議中的環(huán)境利用行為可能造成的環(huán)境妨害、環(huán)境損害及可能的環(huán)境風險與各環(huán)境利用行為的成本效益等一并作出分析判斷，并最終作出決定的行為。［7］葉俊榮先生認為，與傳統(tǒng)的行政行為相比，從環(huán)境行政的整體制度結構上看，環(huán)境行政相對于其他管制領域，主要有兩大特色，即科技關聯(lián)性與利益沖突性。

（一）環(huán)境行政具有科技關聯(lián)性

環(huán)境行政的科技關聯(lián)性，是指很多情況下，行政機關做出的環(huán)境決策等各種行政行為與科學技術有密切的聯(lián)系，而科學具有一定的滯后性和不確定性，因此，環(huán)境行政具有風險性，這種風險性表現(xiàn)在幾個方面：首先，為證明擬議的環(huán)境利用方案的可行性和技術的先有性，各種提供決策的方案都有相關技術論證的支持。因此，環(huán)境行政決策過程可能成為科技選擇的過程，從而成為技術支配下的論證工具。其次，環(huán)境行政機關為了使其擬議的環(huán)境方案得以批準，他們可能會故意夸大方案的可行性，并回避方案的風險性或論證風險的不確定性。在這種情況下，如果環(huán)境行政主體缺乏對方案的不良影響的科學預測性及事先的技術論證和對社會各方利益的綜合分析，環(huán)境行政行為就不會達到良好的效果。最后，一套完善的環(huán)境行政決策不可能一朝一夕被完成，而需要一定的時間與空間。但由于現(xiàn)實中時空條件的限制、資源的短缺、決策是否科學合理很難判斷等原因，便形成了所謂 “決策于未知之中”的情形。

（二）環(huán)境行政具有利益沖突性

環(huán)境行政的利益沖突性是指環(huán)境行政行為會涉及到社會各方的利益，有可能產(chǎn)生多種環(huán)境主體的利益沖突，根據(jù)所涉及的利益主體，可將其分為代內利益沖突、代際利益沖突及國際利益沖突。利益沖突性要求環(huán)境行政主體不僅要考慮科技因素，還要考慮該行政行為將會產(chǎn)生的社會效果或利益沖突；不僅要考慮環(huán)境利用行為的經(jīng)濟利益，還要考慮公民的環(huán)境權益和衡量各方主體的利益。如果環(huán)境決策者缺乏廣泛的社會科學背景，以唯技術論的理念將復雜的利益沖突簡單化，環(huán)境行政主體就不能妥善地處理各種利益沖突，環(huán)境行政行為可能出現(xiàn)兩種極端的結果：要么面對眾多的利益沖突而顯得無能為力；要么在環(huán)境行政中獨斷專行，而如果將聽證引入環(huán)境行政中，讓普通公民與環(huán)境技術人員參與決策，有利于避免環(huán)境決策的失誤及各方利益的沖突。

從環(huán)境行政的特色可以看出，環(huán)境行政比其他行政領域更需要建立行政權的正當性法律程序——行政聽證程序，對于環(huán)境行政行為因科技關聯(lián)性和利益沖突性所造成的決策于未知之中的風險，正當?shù)穆犠C程序可以通過保障權利和提升行政效率，強化環(huán)境行政的正當性。此外，環(huán)境問題所涉及的利益主體比較廣泛，這就需要環(huán)境行政機關全面聽取各界人士的意見或提議，環(huán)境聽證制度作為環(huán)境行政中的監(jiān)督制度，其參與者不僅包括環(huán)境行政相對人，還包括與環(huán)境問題、環(huán)境技術相關的人員，這在一定程度上保障了環(huán)境問題解決的有效性與及時性，從而有利于環(huán)境行政相對人的環(huán)境行政程序權利與環(huán)境行政實體權利的實現(xiàn)。

三、結語

綜合本論文所闡明的理論基礎，環(huán)境行政聽證制度順應環(huán)境法發(fā)展的潮流，適合在我國這樣的社會現(xiàn)狀及具體國情下生存和發(fā)展，當然，在該制度的使用過程中，必然會產(chǎn)生諸多的問題，不僅需要環(huán)境行政機關依法履行自己的職責，符合聽證中的公平、公正等原則性的要求，還需要廣大公民積極參與進來，在聽證中充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用，以使環(huán)境行政聽證制度得到更好地實施。

［1］［法］孟德斯鳩著.張雁琛譯.論法的精神 ［M］.北京：商務印刷館，1961：154.

［2］［美］漢密爾頓，杰伊，麥迪遜著，程逢如，在漢，舒遜譯.聯(lián)邦黨人文集 ［M］.北京：商務印書館，1980：264.

［3］陳瑞華.看得見的正義［M］.北京：中國法制出版社，2000：11.

［4］湛中樂，王敏.行政程序法的功能及制度［J］.載中外法學，1996（6）：16-22.

［5］［英］威廉·韋德著.徐炳譯.行政法 ［M］.北京：中國大百科全書出版社，1997：94.

［6］［法］亞歷山大·基斯著，張若思譯.國際環(huán)境法 ［M］.北京：法律出版社，2000：21.

［7］汪勁.環(huán)境法律的解釋：問題與方法 ［M］.北京：人民法院出版社，2006：369.