趙錦鳳

（中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221008）

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但農(nóng)民作為一個(gè)弱勢(shì)群體，在土地流轉(zhuǎn)的具體操作中無法抵御利益分配和再分配過程中的各種侵害。近幾年中央相繼出臺(tái)了 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和 《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》。這兩份文件雖都明確規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、方式，但在實(shí)際操作中仍有許多問題需要解決。農(nóng)民的權(quán)益受損仍是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中比較突出的問題。

一、我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

土地流轉(zhuǎn)具有促進(jìn)農(nóng)村土地資源的合理配置和流動(dòng)的作用。中央明確指出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進(jìn)行，但實(shí)際運(yùn)作中仍存在著一些影響其進(jìn)一步發(fā)展的問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定滯后。目前我國的法律體系中缺乏對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中央立法，政策先行而法律規(guī)定滯后使土地糾紛和侵權(quán)行為在土地流轉(zhuǎn)過程中時(shí)有出現(xiàn)。對(duì)土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾與糾紛，處理起來也缺乏明確的法律依據(jù)。［1］農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)容缺乏明確的法律保障，缺乏具體操作性，使得農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)受到農(nóng)地所有權(quán)和行政命令的干擾。

其次，集體土地所有權(quán)主體缺位。我國立法規(guī)定了集體土地所有權(quán)有三種主體形式，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體或者村民小組，這些規(guī)定確立了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表。根據(jù)傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”指的是屬于一定區(qū)域內(nèi) （鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，即不歸任何一個(gè)組織 （生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)或村民小組）所有，也不歸任何一個(gè)農(nóng)民所有。［2］這種產(chǎn)權(quán)主體的模糊和虛置是我國集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺的主要表現(xiàn)之一。

再次，行政因素干擾過多。目前有很多農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不是出于農(nóng)民自愿或是通過市場運(yùn)行的，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村委會(huì)或鄉(xiāng)村集體組織通過行政手段強(qiáng)制推行的。這實(shí)際上侵犯了農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的自由行使權(quán)。主要表現(xiàn)在：違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制推行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)； “土地流轉(zhuǎn)”的控制權(quán)主要集中在鄉(xiāng)村基層干部手中；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益監(jiān)督力度不足。

雖然國家明確了土地流轉(zhuǎn)的各種方式，但對(duì)于如何分配收益沒有明確的規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)制度首先應(yīng)確保農(nóng)民的利益，但現(xiàn)實(shí)操作中，由于流轉(zhuǎn)信息的不對(duì)稱、農(nóng)民自主權(quán)的缺乏、政府主導(dǎo)的作用以及不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的差異，絕大部分的土地流轉(zhuǎn)收益被地方政府占有，集體和農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。

二、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的原因

土地流轉(zhuǎn)過程中，造成農(nóng)民土地權(quán)益被侵害而流失的原因是多方面的，但主要的原因有三個(gè)方面。

（一）政府干預(yù)程度對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響

土地流轉(zhuǎn)過程中的主要相關(guān)利益主體是中央政府、地方政府、企業(yè)和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)民。其中地方政府在土地流轉(zhuǎn)中扮演著一個(gè)相當(dāng)重要的角色，農(nóng)民的土地權(quán)益得失與地方政府有著直接或間接的關(guān)系。［3］地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府更重要的是要致力于營造一個(gè)有利于各種資源優(yōu)化配置的市場環(huán)境，結(jié)合中央的政策和地方的實(shí)際情況，充分考慮政策執(zhí)行中的各個(gè)因素，以帕累托改進(jìn)的原則來進(jìn)行政策選擇。

我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)近幾年速度加快，政府起了主導(dǎo)性作用。雖然政府的介入在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面起到了一定的積極作用，但也應(yīng)看到，在中國的土地流轉(zhuǎn)過程中，政府的積極介入并不意味著一定是依法自愿有償?shù)牡葍r(jià)交易。

（二）利益分享對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響

土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的動(dòng)力是農(nóng)民來自流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)利益，即經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)民積極性的動(dòng)力來源，土地流轉(zhuǎn)不僅能為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供就業(yè)機(jī)會(huì)，而且還提供更高的收益率。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益往往被除了農(nóng)民主體之外的其他三方面的政權(quán)組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村委會(huì)組織和村民自治組織分享。這些組織參與分享利益的比例越大，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性就越低。

（三）交易費(fèi)用對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響

當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)渠道不通暢，流轉(zhuǎn)效率不高的一個(gè)重要原因是農(nóng)村土地交易成本過高。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的交易成本包括：流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行市場調(diào)查，尋找潛在的農(nóng)地供給方和需求方所產(chǎn)生的信息成本；確定農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)面積、價(jià)格等事項(xiàng)的談判所花費(fèi)的成本；監(jiān)督和檢查合約的執(zhí)行以及權(quán)利義務(wù)的履行成本。

政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制不當(dāng)，直接阻礙著農(nóng)地資源配置效率的改進(jìn)，同時(shí)使相當(dāng)多的農(nóng)民不能真正認(rèn)知到土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這就加大了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的啟動(dòng)成本。［4］農(nóng)民想要進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場交易就必須支付較高的談判成本。另外，由于農(nóng)地市場信息的不確定性、農(nóng)地交易的復(fù)雜性，農(nóng)戶搜尋農(nóng)地交易信息往往需要付出較大的代價(jià)。相關(guān)法律的不完善、中介服務(wù)組織的缺乏，也大大增加了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同的履約成本。

完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場下，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著較大的交易成本，因而需要引入一種有效率的組織形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的安排，以降低農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的交易成本，提高農(nóng)地資源的配置效率。

三、規(guī)范政府行為，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的若干建議

從上面的分析不難看出，雖說農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與多種因素有關(guān)，但是地方政府、基層政府的偏好和行為無疑會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生較大的影響?！巴恋厥秦?cái)富之母”，這句話強(qiáng)調(diào)了土地對(duì)農(nóng)民的重要性，農(nóng)民與土地相互依存的特殊關(guān)系決定了土地是其生存的根本。因而農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府應(yīng)明確定位自身的角色，始終把農(nóng)民的利益放在首位，發(fā)揮積極的服務(wù)作用，使土地流轉(zhuǎn)合法穩(wěn)定的進(jìn)行，確保國家、集體和個(gè)人在土地流轉(zhuǎn)中都有相應(yīng)的合理收益。

（一）完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律制度建設(shè)

建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的土地管理法律體系。政府應(yīng)以法定的形式，而非政策、合同的形式規(guī)定農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，通過法律賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)。

首先，賦予農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的積極權(quán)能，排除他人干涉的消極權(quán)能，從法律上真正賦予農(nóng)民權(quán)利并讓農(nóng)民現(xiàn)實(shí)可行地以法律為武器來保護(hù)自己。

其次，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬。我國農(nóng)村土地所有權(quán)的主體不明確，這就給鄉(xiāng)村干部謀取私利提供了可乘之機(jī)。雖然法律保障了農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)，但使用權(quán)畢竟只是所有權(quán)的一部分。農(nóng)地所有權(quán)的殘缺充分說明了我國的農(nóng)地制度尚未奠定在最有效的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上。

第三，在 “兩權(quán)分離”的前提下，弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)。通過立法加強(qiáng)對(duì)基層政府非理性、非制度性主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)行為的法律規(guī)范。［5］合法的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。這種意愿具有排他性，是不受任何人、任何組織的干預(yù)和阻礙的。

（二）進(jìn)一步完善我國土地流轉(zhuǎn)市場

公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南曾說過：“一致同意是帕累托最優(yōu)的政治對(duì)應(yīng)物，而不言而喻，其前提是平等的投票權(quán)。也就是說，在權(quán)利上不平等，在經(jīng)濟(jì)上就無效率?！保?］因此，若要使政府與農(nóng)民形成長期良性互動(dòng)的模式，就必須讓農(nóng)民成為信息充分的自主行動(dòng)者，讓其全程參與土地流轉(zhuǎn)的過程，規(guī)范政府行為，減少政府的干預(yù)。

第一，充實(shí)、發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等中介機(jī)構(gòu)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、服務(wù)、評(píng)估、登記等服務(wù)。政府應(yīng)將中介機(jī)構(gòu)提供的此類服務(wù)作為政策性服務(wù)，對(duì)其發(fā)展予以足夠的財(cái)政支持，充實(shí)人員和機(jī)構(gòu)，讓其為農(nóng)民提供非贏利性的服務(wù)。只有當(dāng)農(nóng)民和政府利益一致時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)制度的有效變遷，否則在與政府的利益博弈中，農(nóng)民常會(huì)成為缺乏談判能力的一方而處于劣勢(shì)。［7］

第二，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)。及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期對(duì)外公布，接受供求雙方的咨詢，溝通供求雙方的相互聯(lián)系，由中介機(jī)構(gòu)對(duì)交易價(jià)格進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估并促使自由交易，提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。

第三，建立健全土地登記制度，通過農(nóng)村集體土地登記，加強(qiáng)土地用途管制。［8］建立流轉(zhuǎn)土地臺(tái)帳，由土地管理部門對(duì)已流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行核查，并對(duì)已流轉(zhuǎn)的土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，對(duì)隨意變更土地用途的承租人給予處罰，通過法定形式規(guī)定已登記農(nóng)用土地的用途，以減少農(nóng)地用途非法改變的現(xiàn)象。

第四，制定并執(zhí)行科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)程序。由愿意轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)民自行到土地管理部門或者中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，加以備案。嚴(yán)格執(zhí)行備案程序，嚴(yán)格執(zhí)行流轉(zhuǎn)合同的簽訂。加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范管理，并由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在流轉(zhuǎn)后實(shí)行跟蹤服務(wù)，出現(xiàn)糾紛時(shí)由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和地方政府進(jìn)行調(diào)解。這樣通過在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范和管理，促使政府與農(nóng)民建立良性的互動(dòng)模式。

（三）完善農(nóng)民利益分配機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)不可避免地使一部分農(nóng)民失去了土地的經(jīng)營權(quán)。能否對(duì)這些人進(jìn)行合理的補(bǔ)償和妥善安置是土地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)農(nóng)民的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，保證土地流轉(zhuǎn)雙方利益分配的公平是土地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容。［9］在保護(hù)農(nóng)民權(quán)利方面，我國政府應(yīng)予以高度的重視。

目前我國的農(nóng)村土地所有權(quán)是國家和集體共同擁有，在這種所有權(quán)主體不明的情況下，一些地方基層政府趁機(jī)侵害農(nóng)民的利益，很容易造成收益分配的不合理。一方面國家應(yīng)建立合理的土地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，［10］另一方面應(yīng)逐步建立完善土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償爭議的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民提供法律援助。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中往往由土地管理部門和村委會(huì)進(jìn)行談判，決定流轉(zhuǎn)價(jià)格及收益分配等有關(guān)現(xiàn)象，政府應(yīng)完善協(xié)商機(jī)制，讓農(nóng)戶自己推選代表直接參加談判，以維護(hù)農(nóng)民自身的利益。

四、結(jié)語

對(duì)農(nóng)民來說，他們的權(quán)益是其作為社會(huì)主體存在的條件。政府應(yīng)當(dāng)做的就是讓農(nóng)民最大限度地享有土地權(quán)利。所有的政策措施都應(yīng)圍繞這一宗旨展開。十七屆三中全會(huì)通過的 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》意味著國家賦予了農(nóng)民對(duì)土地更多的自主權(quán)和經(jīng)營權(quán)。然而這并不代表農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題得以解決。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是一個(gè)綜合性的問題，涉及面廣，不可能一蹴而就，因此需要繼續(xù)努力。在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，政府必須始終把農(nóng)民的利益放在首位，在制定完善相關(guān)法律制度和政策管理制度的同時(shí)，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段并嚴(yán)格執(zhí)法，彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷，從根本上建立起農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)，使土地資源得到合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的目的。

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