徐小平

（泉州黎明職業(yè)大學(xué)公共教學(xué)部，泉州362000）

一、社會保障法的價值取向

安居樂業(yè)，衣食無憂是人類共同的追求，社會保障制度是實現(xiàn)人類這一美好愿望的制度設(shè)計。在人類的社會發(fā)展史上，無論是社會保障的思想還是社會保障的實踐均源遠(yuǎn)流長，從最初偶然慈善到現(xiàn)代世界上所有國家和地區(qū)均不同程度建立了自己的社會保障制度。社會保障制度在免除人們的后顧之憂，調(diào)節(jié)社會的收入分配，緩和社會的各種矛盾，維系一國的繁榮和穩(wěn)定方面起著重要作用?？v觀世界各國的社會保障制度，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代社會保障制度的核心價值是公平、正義、共享。因為：首先，生存權(quán)是最基本的人權(quán)?，F(xiàn)代文明社會的每個國家的每一個政府都有義務(wù)有責(zé)任建立普遍的、平等的、惠及全民的社會保障制度，以消除人們的生存危機(jī)。如同市場機(jī)制天然地追求效率一樣，任何社會保障制度都天然地表現(xiàn)出對社會公平的追求。其次，在人類的社會發(fā)展史上，社會保障制度經(jīng)過了從統(tǒng)治者的居高臨下的恩賜與人們發(fā)自內(nèi)心的憐憫的雪中送炭到普遍以法制為化身的現(xiàn)代社會保障體系的歷程，因此，社會保障發(fā)展史其實就是一條從慈悲到正義之路。社會保障的正義之路走過了從法律正義到分配正義，從實體正義到程序正義的全面完善的過程。再次，社會保障制度對公平正義的維護(hù)，都是通過共享機(jī)制來實現(xiàn)的，共享是社會保障制度追求的基本目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)風(fēng)險分擔(dān)和互助共濟(jì)，是以集體與個體的互助來分散個體遭遇的風(fēng)險，進(jìn)而促進(jìn)整個社會的團(tuán)結(jié)與融合。如果社會保障制度偏離了這些核心價值目標(biāo)，必然帶來社會保障制度在實踐中的異化，造成對公平和效率的雙重?fù)p害，從而引起社會的紊亂。［1］

從現(xiàn)代社會保障制度的核心價值公平、正義、共享的理念出發(fā)，我們不妨對我國社會保障制度進(jìn)行一翻審視。

我國社會保障制度大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段是從1949年～1986年，這個時期中國社會福利制度有一個重要特征就是城鄉(xiāng)分割歧視性的制度安排。城市職工福利可以說是全面的包括生老病死吃喝拉撒住行的各個方面。據(jù)相關(guān)資料，1988年城鎮(zhèn)居民獲得的各種可計算補貼和福利收入人均高達(dá)854元，占總收入46.39%，相當(dāng)于農(nóng)村人均收入112%。［2］農(nóng)村的社會福利，主要是面向 “五保戶”等特殊人群，農(nóng)村的其他人群基本上無任何社會保障可言。

第二階段是從1986年到2001年，開始試行以社會保險為重點，國家、單位、個人共同負(fù)擔(dān)的社會保障制度。這一時期社會保障的特點，以城市為中心，以職業(yè)人群為重點，并沒有對農(nóng)村的社會保障作出通盤的設(shè)計和考慮。［3］城鄉(xiāng)分割歧視性的制度安排仍然是這個時期我國社會保障制度的一個重要特征。

第三階段是2002年以后，我國社會保障開始進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面發(fā)展階段。在原有的國家公務(wù)員退休制度、事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，從2009年我國開始在農(nóng)村試點實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，并計劃在2020年以前建立完善的農(nóng)村社會保障體系；隨著全國新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度日臻完善，城鎮(zhèn)居民中無固定職業(yè)的這一群體仍處于 “老無所養(yǎng)”狀態(tài)，此后，各地陸續(xù)試點建立了城鎮(zhèn)居民社會保障體系。

回顧建國以來的我國社會保障制度，我們可以看出現(xiàn)代社會保障制度的核心價值公平、正義、共享的理念在我國的社會保障制度實踐中并沒有得到充分的重視。直到2002年以后國家把科學(xué)發(fā)展觀作為發(fā)展方略和基本思路確定下來，開始運用統(tǒng)籌兼顧的方法來解決經(jīng)濟(jì)與社會、城鄉(xiāng)、區(qū)域等問題，我國的社會保障體系才開始逐漸地接近現(xiàn)代社會保障制度的核心價值公平、正義、共享的理念，社會保障的覆蓋率大大提高，長期以來游離于社會保障之外的廣大的農(nóng)民開始有了自己的社會保障制度。

但是農(nóng)民工，作為我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的特殊 “非農(nóng)非工”的群體的社會保障問題卻給我國的社會保障部門出了個難題。由于這個群體本身的特殊性，如他們戶口在農(nóng)村，卻長期居住在城市；在城市就業(yè)，但又不固定從事某一職業(yè)；居住在城市，但又不穩(wěn)定居住在某一城市，常常在不同城市不同職業(yè)之間流動……這就使得農(nóng)民工游離于社會保障制度之外，使得我國現(xiàn)行的社會保障制度對他們而言都顯得不合身。所以農(nóng)民工期待著國家相關(guān)部門能為他們量身定做一套合身的社會保障制度。農(nóng)民工的社會保障包括如住房保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、工傷保障、生活保障和養(yǎng)老保障等諸多方面，其中養(yǎng)老保障由于涉及面廣、諸多利益糾結(jié)及一些現(xiàn)實困難等原因使得全國統(tǒng)一的農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題至今仍是一個懸而未決的難題。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的選擇

農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題，實際上是從2006年開始進(jìn)入制度新建的嘗試，當(dāng)年3月，國務(wù)院下發(fā)了 《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險制度，抓緊研究低費率，廣覆蓋，可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。為此，理論界自2006年以來針對農(nóng)民工這個特殊的社會群體，應(yīng)該建立什么模式的養(yǎng)老保險制度，一直爭論不休。有觀點認(rèn)為，應(yīng)建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保險制度，這樣才能體現(xiàn)社會保障的公平性。有觀點認(rèn)為應(yīng)該建立一個針對農(nóng)民工的單獨制度，讓養(yǎng)老保險制度在農(nóng)民工內(nèi)部循環(huán)。還有觀點認(rèn)為，要從根本上保障農(nóng)民工的社會保障問題，“還鄉(xiāng)”更具操作性，即把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系。

依據(jù)國務(wù)院的要求，各地對農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式也進(jìn)行了不同的探索。全國各地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策概括起來有四種模式。

（一）“城?！蹦Ｊ?，即把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系中

《勞動法》《勞動合同法》和1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，以及2001年勞動保障部 《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》，對農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險作出了明確規(guī)定。2010年10月28日通過的 《社會保險法》（《社會保險法》2011年7月1日施行）也規(guī)定了用人單位為職工繳納社會保險的強(qiáng)制義務(wù)，并且規(guī)定了一套嚴(yán)厲的懲處措施。如為了確保用人單位按時足額地為員工繳納社會保險費，《社會保險法》規(guī)定了查詢、劃撥、扣押、查封、拍賣等強(qiáng)制征繳措施。

從以上規(guī)定來看，在制度層面上，我國法律并不排除農(nóng)民工適用城鎮(zhèn)職工社會保障制度。但據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，大陸農(nóng)民工總數(shù)約2.3億，截至2009年9月底，全國農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為2464萬人。［4］

現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保障制度適用于農(nóng)民工存在如下問題：

第一，企業(yè)問題。按照規(guī)定，企業(yè)必須為員工繳納 “五險一金”。這五險一金合計占到工資總額的37%左右。特別是農(nóng)民工集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)，如果為農(nóng)民工繳納其工資37%左右的社會保障費用，無疑會增加企業(yè)用工成本，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此，企業(yè)的策略就是能不交就不交。2005年民盟重慶市委調(diào)研室和綦江縣政協(xié)聯(lián)合組成的調(diào)查組歷時5個半月，先后奔赴川、渝、黔等農(nóng)民工輸出地及浙、蘇、閩、粵等農(nóng)民工輸入地調(diào)研，形成了 《關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的調(diào)查》，依據(jù)該調(diào)查報告80%的企業(yè)主不贊成為農(nóng)民工購買養(yǎng)老保險。［5］

第二，政府問題。政府管理和職能轉(zhuǎn)變不到位是農(nóng)民工養(yǎng)老保險缺失的重要原因。有些地方政府重發(fā)展輕保障，有些地方政府把廉價勞動力作為招商引資的優(yōu)勢，有意忽視農(nóng)民工社保問題。因此，勞動監(jiān)察執(zhí)法部門對于企業(yè)逃避繳納社會保障費用的行為往往聽之任之，睜一只眼閉一只眼。

第三，農(nóng)民工自己的問題。養(yǎng)老保險由用人單位和職工按比例承擔(dān)，其中職工個人按照本人工資的8%繳費。據(jù)中央電視臺新聞頻道共同關(guān)注節(jié)目報道，2010年農(nóng)民工的月平均工資為1100元。農(nóng)民工普遍認(rèn)為，除了生活費，每月再交這筆費難以承受。因此，83.2%農(nóng)民工不愿意買養(yǎng)老保險。［5］此外，農(nóng)民工自我保障意識不強(qiáng)也是不可忽視的因素。很多農(nóng)民工認(rèn)為參保的錢不如拿來解目前的燃眉之急，不愿參保。另外在勞動力市場中的弱勢地位，導(dǎo)致農(nóng)民工缺乏向用人單位爭取權(quán)益的勇氣，不敢參保也是問題之一。

第四，制度本身的問題。如：各地社保體系“劃疆而治”，我國的養(yǎng)老金統(tǒng)籌，經(jīng)歷了企業(yè)統(tǒng)籌、縣級市統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌幾個階段，經(jīng)過近30年發(fā)展，到2009年底，全國已全面實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，盡管與20世紀(jì)80年代企業(yè)相比，統(tǒng)籌層次有了很大提高，但是養(yǎng)老保險制度各自為政、條塊分割、“碎片化”的狀況沒有改變，這種狀況不利于社保銜接。當(dāng)農(nóng)民工從一個統(tǒng)籌區(qū)域流動到另一區(qū)域時，各個統(tǒng)籌區(qū)域從各自的利益出發(fā)，在農(nóng)民工轉(zhuǎn)移社會保險時人為地制造一些障礙，這種制度缺陷極大損害了農(nóng)民工投保的積極性。

（二）“綜保”模式，為農(nóng)民工 “量身定做”的社會保障模式

采取這種模式以上海為代表。上海市從2002年9月開始施行 《外來務(wù)工人員綜合保險暫行辦法》，簡稱 “綜?！?。該制度規(guī)定：用人單位按照當(dāng)?shù)厣夏曷毠ぴ缕骄べY的60%，除建筑施工企業(yè)的繳費費率為5.5%之外，其余行業(yè)的繳費費率為12.5%，其中老年補貼占7%。繳費期限三年內(nèi)累計繳滿12個月，勞動者達(dá)到退休年齡 （男年滿60周歲、女年滿50周歲）后可以領(lǐng)取老年補貼。

這種模式存在以下缺陷：首先，這種單獨為農(nóng)民工建立養(yǎng)老賬戶的制度模式，會強(qiáng)化農(nóng)民工的 “農(nóng)民身份”，不利于中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次，這種模式建立在農(nóng)民工穩(wěn)定在某地就業(yè)的基礎(chǔ)上，它無法解決農(nóng)民工流動時社會保險的累積計算問題，而事實上，農(nóng)民工流動性非常大。再次，這種模式會使我國的社會保障制度更加 “碎片化”。這種模式只能是在全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老制度未出臺之前的過渡性的安排，只是解決農(nóng)民工社會保障的權(quán)宜之計，不宜推廣適用。

（三）“雙低”模式，即低成本進(jìn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受

它在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，主要通過降低繳費基數(shù)和繳費比例等方式，降低農(nóng)民工的參保成本，相對應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇也適當(dāng)降低。重慶2007年推出的政策，就采取了這種模式。按照 《重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險試行辦法》規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險費用由用人單位和農(nóng)民工共同繳納，繳費基數(shù)為農(nóng)民工本人的工資收入。用人單位和農(nóng)民工繳費比例分別為10%和5%。

實行這種模式可以暫時減輕農(nóng)民工和企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)，提高投保率，可是有一個不容忽視問題。盡管我國各省社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金計算方法不一，但大多采用這種計算方法，城鎮(zhèn)職工退休養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金＝ （參保人員退休時當(dāng)?shù)厣夏甓仍缕骄べY＋本人指數(shù)化月平均繳費工資）÷2 ×繳費年限×1%。本人指數(shù)化月均繳費工資是指退休時統(tǒng)籌地區(qū)上年度月均社會平均工資乘以本人歷年的繳費指數(shù) （當(dāng)年的繳費工資與上年社會平均工資的比）的平均值。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)是指退休人員退休后的平均壽命年限月數(shù)。農(nóng)民工退休時怎么計算社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金呢？如果依照這種計算方法，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金以統(tǒng)籌地區(qū)上年度月均社會平均工資作為計算基數(shù)，而許多地區(qū)的政策是農(nóng)民工的繳納社會保險的基數(shù)為當(dāng)?shù)卦戮鐣骄べY的60%。如果農(nóng)民工退休時與城鎮(zhèn)職工享受同等的養(yǎng)老保險權(quán)益，這可能對國家財政的可持續(xù)性帶來一定的壓力。這是一個不得不預(yù)先考慮的問題。實際上，世界上的一些國家的財政正在面臨著這種壓力，如法國，統(tǒng)計表明，法國的退休金帶來的政府赤字已在2009～2010兩年內(nèi)翻了兩倍，達(dá)320億歐元。如果再不進(jìn)行改革，隨著退休隊伍的不斷擴(kuò)大，勞動人口的減少，法國僅退休金帶來的財政赤字就將在2020年增至450億歐元，2050年更高達(dá)1140億歐元。這對政府已經(jīng)日趨嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)來說，已 “難以為繼”。法國的財政赤字已占其GDP的7.5%，大大高于歐盟為歐元區(qū)國家規(guī)定的3%的上限。［6］于是法國政府2010年不得不通過提高退休年齡來減少財政的壓力。

可能是預(yù)感到了這種壓力，最初試行這種模式的重慶市，在2010年1月13日舉行的重慶市國資工作會議上市委副書記、代市長黃奇帆表示，今后不管是城里人，還是農(nóng)民工，養(yǎng)老保險都將按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳納。［7］也許正是出于這方面的考慮，2009年2月5日，人保部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》（該辦法規(guī)定農(nóng)民工養(yǎng)老保險，單位繳費比例為12%；農(nóng)民工個人繳費比例為4%至8%）向社會公開征求意見，原本打算年末出臺，但到了年末的時候，人保部只是將暫行辦法報送了國務(wù)院，而至今 《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》也未公布實施。因此業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，政府可能將不再專門出臺針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度。

（四）“農(nóng)?！蹦Ｊ?，即將農(nóng)民工納入流出地的農(nóng)村社會保障體系

在目前我國農(nóng)民工就業(yè)渠道復(fù)雜多樣的情況下，農(nóng)村社會保障體系對一些無法與用工單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)民工而言，不失為一種選擇。我們可以把農(nóng)民工大致分成兩類，一類如零散的家庭服務(wù)業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)民工自發(fā)組成的應(yīng)急趕貨隊，專門做一些肩挑工作的 “棒棒哥”等，由于各種原因，無法形成勞動關(guān)系，這些農(nóng)民工在城市就業(yè)往往也是短暫的，有些甚至農(nóng)忙時回家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時才出來干干的。對于這一類農(nóng)民工，在目前的社會保障制度下，選擇農(nóng)村社會保障體系無疑是可行的。而另一類農(nóng)民工，他們有一定的技能，如瓦工、木工、電工及各行各業(yè)的普工，他們一般在一定的用人單位務(wù)工，可以形成穩(wěn)定的勞動關(guān)系，這樣的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保障體系較為可行。盡管依據(jù)現(xiàn)行的社會保障制度，農(nóng)民工可以自由選擇享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和新農(nóng)保，但是新農(nóng)保待遇較低，如果農(nóng)民工退休后選擇在城市生活，新農(nóng)保待遇遠(yuǎn)不能滿足他們的生活需求。

在借鑒各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對農(nóng)民工社會保障制度存在的一些熱點難點問題，國家人力資源與社會保障部在2009年2月5日就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱辦法）向社會公開征求意見，試圖解決建立農(nóng)民工社會保障制度實踐中遇到的熱點難點問題，提出了相對較優(yōu)化制度模式。首先，《辦法》通過降低參保門檻，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。相對于之前單純的 “城保模式”而言，新制度的門檻更低一些。如 《辦法》規(guī)定，用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規(guī)定的平均繳費比例低了8個百分點；農(nóng)民工個人繳費比例為4%至8%，可以根據(jù)本人的收入情況合理選擇和確定。這樣規(guī)定，可以大大降低農(nóng)民工及其用人單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以最大限度地將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍。其次，相對于“雙低模式”而言，新制度保證了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣的養(yǎng)老保險權(quán)益，提升了公平性。再次，相對于 “綜合保險模式”而言，新制度有利于打破不同人群之間的制度分割，避免制度建設(shè)的 “碎片化”，有利于建立統(tǒng)一的勞動力市場。第四，相對于 “農(nóng)保模式”而言，新制度有利于打破二元體制分割，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。第五，《辦法》第一次在全國層面規(guī)定了農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，明確了全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和權(quán)益累計、接續(xù)的政策，有利于增強(qiáng)制度的便攜性，矯正了原有體制下的制度性缺陷。但是，國務(wù)院通盤考慮后，并未將 《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》公布實施。因此，到目前為止，農(nóng)民工養(yǎng)老保險何去何從仍然沒有定論。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度設(shè)想

目前國家對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的問題采取的策略是補丁策略，即傾向于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會保障制度的范疇，但針對農(nóng)民工適用城鎮(zhèn)職工社會保障制度存在的問題和困難通過打補丁的方法增加城鎮(zhèn)職工社會保障制度彈性。如針對農(nóng)民工經(jīng)常流動，養(yǎng)老保險關(guān)系難以接續(xù)影響農(nóng)民工參保的積極性問題，2010年1月1日開始施行 《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》來解決這一問題。人社部一位官員坦陳，目前的方案只是過渡，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后，農(nóng)民工最終將逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障體系。該官員還表示，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立后，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險還可以在兩個制度之間轉(zhuǎn)換——如果留在城鎮(zhèn)，可以向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度靠攏，如果回到農(nóng)村則可以轉(zhuǎn)換到農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

因此，建立農(nóng)民工單獨的養(yǎng)老保險制度實屬沒有必要，也不利于我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)，還會造成對農(nóng)民工身份的強(qiáng)化，使我國的社會保障制度更加 “碎片化”。因此，筆者傾向于在全國建立大一統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度，即改革現(xiàn)存的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老制度，使之能夠適合農(nóng)民工等不同社會群體。建立全國大一統(tǒng)的社保制度應(yīng)該重點解決好基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌問題。

基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌事關(guān)所有勞動者（包括農(nóng)民工）的切身利益，也只有這個制度實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，勞動者才能在全國范圍內(nèi)自由流動，自主擇業(yè)，并且在流動過程中不會讓他的養(yǎng)老金權(quán)益受損。所謂實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，就是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一費率、統(tǒng)一發(fā)放、統(tǒng)一機(jī)制、統(tǒng)一制度。我們的養(yǎng)老金統(tǒng)籌，經(jīng)歷了企業(yè)統(tǒng)籌、縣市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌和即將實行的全國統(tǒng)籌這樣幾個階段。實行企業(yè)統(tǒng)籌，形成了新老企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的不均衡。這種不均衡造成了企業(yè)在市場競爭中的不公平、不平等地位。為了解決這一問題，采取了養(yǎng)老金由縣級市或地級市統(tǒng)籌，這又形成了新老城市由于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡，不公平競爭的問題。在此基礎(chǔ)上又形成了省級統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌在某種程度上化解了省內(nèi)不均衡等問題，但是養(yǎng)老保險關(guān)系的 “無障礙”轉(zhuǎn)移以及地區(qū)差等問題又產(chǎn)生。所以，實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌既是民心所向，它有利于逐步縮小收入差距，實現(xiàn)共同富裕，也是實現(xiàn)工作平等、收入公平、保障均衡，構(gòu)建和諧社會的必然要求，也是社會保障制度核心價值公平、正義、共享的體現(xiàn)。養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌還可以解決地方政府在這一問題上的 “各自為政”，各有差別，難以均衡的問題，以及制度安排碎片化對社會保障制度健康發(fā)展不利影響問題，有利于實現(xiàn)養(yǎng)老金 “全國一盤棋”。因此，2010年10月28號通過的《社會保險法》第六十四條規(guī)定基本養(yǎng)老保險的基金逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。根據(jù)中國共產(chǎn)黨十七屆五中全會的建議，要求 “十二五”期間實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，即到2015年之前，必須實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌實踐中積累的如統(tǒng)收統(tǒng)支和差額結(jié)算的基金結(jié)算運作模式，及養(yǎng)老金待遇的計發(fā)方法，信息系統(tǒng)的管理方法，管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作方法都可以為養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌提供借鑒。［8］國家也正在組織專家討論制定養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的具體方案，因此到2015年之前實現(xiàn)全國統(tǒng)籌目標(biāo)是完全可以實現(xiàn)的，到時，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險難以轉(zhuǎn)移的問題將會得到最終的解決。

從前文分析可知，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的障礙除了轉(zhuǎn)移不便外，還有其它的障礙，如：企業(yè)為降低勞動成本逃避勞動法規(guī)定的為職工繳納五險的義務(wù)。對此，各地應(yīng)加大勞動執(zhí)法監(jiān)督力度，保證企業(yè)依法為勞動者繳納社會保險費。再如：勞動者本人因為工資低，忙于應(yīng)付眼前的開支，社保意識差的問題，一方面有關(guān)部門應(yīng)加大宣傳力度，提高農(nóng)民工的社保意識，更重要的是要讓農(nóng)民工共享社會發(fā)展的成果，不因他們戶籍不在城市而在城市公共服務(wù)的提供上差別對待，企業(yè)應(yīng)當(dāng)摒棄把農(nóng)民工作為廉價勞動力、臨時工的錯誤觀念，消除對農(nóng)民工的職業(yè)歧視，保證農(nóng)民工享受平等的工資待遇。只有消除了農(nóng)民工參加社會保障的各種障礙，農(nóng)民工的投保率才會提高，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度才能建立，現(xiàn)代社會保障制度的核心價值公平、正義、共享的理念才會在我國的社會保障事業(yè)中得到實現(xiàn)。

［1］鄭功成.中國社會保障改革與未來發(fā)展 ［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2010（5）：5.

［2］胡蘇云.我國福利和社會保障制度模式的60年變遷［EB／OL］.（2009-09-21）［2010-10-10］.http：／／news.xinmin.cn／rollnews／2009／09／21／2604141.html.

［3］嚴(yán)振書.改革開放以來社會保障事業(yè)發(fā)展問題研究 ［J］.石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報，2010，4（2）：61-67.

［4］王利紅.參保率低農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移成空談［EB／OL］. （2010-08-02） ［2010-10-10］.http：／／www.zzbxd.cn／art／view664616428708.html.

［5］陳萬志.關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的調(diào)查 ［Z］.2006年3月兩會提案.

［6］楊科杰.退休年齡延至62歲法國政府“鐵下心”要這樣做［EB／OL］.（2010-06-21）［2010-10-10］.http：／／www.dayoo.com／.

［7］陳寒星.農(nóng)民工繳養(yǎng)老保險將與城里人標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一［EB／OL］.（2010-01-14）［2010-10-10］.http：／／news.163.com／10／0114／01／5SV0NS6S000120GR.html.

［9］雷曉康，郝康.中國養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的經(jīng)驗與問題-對其它地區(qū)的借鑒 ［J］.理論學(xué)刊，2009（11）：47-50.