江智連

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州350007）

淺談如何加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部公共產(chǎn)品的供給

江智連

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州350007）

在日益加快的城市化浪潮中，城鄉(xiāng)結(jié)合部逐漸成為城市建設(shè)中不可缺少的一環(huán)，其公共產(chǎn)品的供給長(zhǎng)久以來(lái)存在著不少困境。在對(duì)現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，從管理機(jī)構(gòu)混亂、供給主體單一、資源配置不合理和監(jiān)管機(jī)制這四個(gè)薄弱點(diǎn)入手，探究加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部公共產(chǎn)品供給的路徑。

城鄉(xiāng)結(jié)合部；公共產(chǎn)品；供給問(wèn)題

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念和特征

城鄉(xiāng)結(jié)合部是兼具城市和鄉(xiāng)村的土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過(guò)渡地帶，又稱(chēng)城市邊遠(yuǎn)地區(qū)。早期城市與鄉(xiāng)村的景觀(guān)差異明顯，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市不斷向外圍擴(kuò)展，使得毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)的土地利用從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)、居住區(qū)以及其它職能，并相應(yīng)興建了城市服務(wù)設(shè)施，從而形成包括郊區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市和鄉(xiāng)村的結(jié)合地帶，既是城市的邊緣地區(qū)，直接分享城市的人力財(cái)力資源，擁有相對(duì)于農(nóng)村較好的基礎(chǔ)設(shè)施、交通環(huán)境和流通渠道；同時(shí)作為連接城市鄉(xiāng)村的地帶，又具有土地資源較多、空間開(kāi)闊、勞動(dòng)力資源豐富等特征。然而，城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)作為城市到鄉(xiāng)村這一巨變的 “緩沖帶”，也具有明顯的過(guò)渡性，普遍存在居住環(huán)境差、土地管理混亂、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、建筑布局凌亂、醫(yī)療衛(wèi)生條件差的問(wèn)題。而在這一特定區(qū)域中生活著數(shù)量龐大的外來(lái)務(wù)工人員，其人口流動(dòng)性大的特點(diǎn)又使這個(gè)區(qū)域在治安、保障等方面的管理上面臨許多問(wèn)題。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部公共產(chǎn)品供給的必要性和困境

（一）公共產(chǎn)品供給的概念、作用

公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對(duì)稱(chēng)，是指具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。主要類(lèi)別可以劃分為教育類(lèi)公共產(chǎn)品、社會(huì)保障類(lèi)公共產(chǎn)品、公共醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)公共產(chǎn)品、環(huán)境保護(hù)類(lèi)公共產(chǎn)品、公共科技類(lèi)公共產(chǎn)品、公共事業(yè)類(lèi)公共產(chǎn)品、公共秩序類(lèi)公共產(chǎn)品、公共行政類(lèi)公共產(chǎn)品八大類(lèi)別。［1］

現(xiàn)階段影響社會(huì)和諧發(fā)展的問(wèn)題是，隨著改革不斷深入，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整，許多社會(huì)矛盾會(huì)隨之顯露。這些矛盾不僅在于人們對(duì)社會(huì)發(fā)展需求的增加，還在于社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果得不到妥善處理，會(huì)影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，影響城市內(nèi)部和諧，而若干問(wèn)題產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)更會(huì)最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率降低，政府失去公信力。［2］因此，提高公共產(chǎn)品的供給能力，滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求不只是解決這些矛盾，更是建設(shè)和諧社會(huì)的重要途徑。

胡錦濤同志在十七大報(bào)告中提出，社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。而這個(gè) “學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，從總體上來(lái)說(shuō)就是公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。［3］城鄉(xiāng)結(jié)合部由于人口構(gòu)成復(fù)雜，社會(huì)矛盾突出，地理位置相對(duì)城區(qū)有一定距離，公共產(chǎn)品的供給水平相對(duì)較差，要發(fā)揮好這一區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，首先就要解決好公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部公共產(chǎn)品供給的困境

1、城鄉(xiāng)結(jié)合部管理主體復(fù)雜，權(quán)責(zé)不明確。同一個(gè)地區(qū)往往存在街道、社區(qū)、村委會(huì)等兩個(gè)甚至三個(gè)直接管轄部門(mén)。［4］在多年形成的街管居、鄉(xiāng)管農(nóng)的管理體制下，街、鄉(xiāng)各自為政，工作中彼此往來(lái)不多，這些行政重復(fù)地區(qū)的居民日常生活問(wèn)題處于兩不管的尷尬局面。這種現(xiàn)象，在城鄉(xiāng)結(jié)合部不在少數(shù)。

2、城鄉(xiāng)結(jié)合部人口流動(dòng)性大，人員構(gòu)成復(fù)雜，普遍素質(zhì)較低。城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民主要由外來(lái)務(wù)工人員和當(dāng)?shù)鼐用窠M成，外來(lái)務(wù)工人員占多數(shù)，由于外來(lái)務(wù)工人員多數(shù)是租住，居住地點(diǎn)變化大，人員流動(dòng)頻繁，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)街道如果按居民的管理方式進(jìn)行管理，難度大，工作多，所以普遍處于監(jiān)管缺失狀態(tài)。

3、城鄉(xiāng)結(jié)合部公共產(chǎn)品供給方面投入少，資源配置不合理。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)是近幾年才得到重視，所以公共設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，相對(duì)于城市中心，城鄉(xiāng)結(jié)合部享受到的無(wú)論是軟件還是硬件方面的投入都少，因此難以吸引優(yōu)秀人才，這直接導(dǎo)致醫(yī)療、教育、交通等關(guān)乎民生的問(wèn)題難以解決，公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和數(shù)量都不盡如人意。

4、基層組織權(quán)力小，難以承擔(dān)管理任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，街道辦事處、村委會(huì)等基層組織都存在著權(quán)力小、任務(wù)重的問(wèn)題，事務(wù)多權(quán)力小這一尷尬的搭配使得基層管理形同虛設(shè)，更談不上提供質(zhì)優(yōu)量足的公共產(chǎn)品；而上級(jí)部門(mén)雖有權(quán)力，可是畢竟沒(méi)有基層組織深入群眾，具體問(wèn)題也難以解決，最終導(dǎo)致管理缺失，群眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求難以滿(mǎn)足。

三、解決城鄉(xiāng)結(jié)合部公共產(chǎn)品供給困境的對(duì)策

（一）整合管理機(jī)構(gòu)，以黨建為紐帶加強(qiáng)各級(jí)組織的密切合作

我國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)政府，采取以社區(qū)黨建為紐帶，不但建立健全組織和相關(guān)制度，加大了各級(jí)部門(mén)的聯(lián)系，形成街道、社區(qū)、村委聯(lián)手共建的協(xié)調(diào)機(jī)制，也體現(xiàn)了三個(gè)代表的精神。［5］現(xiàn)階段針對(duì)行政設(shè)置歷史淵源深，情況復(fù)雜的地區(qū)，可以依托黨委，成立類(lèi)似協(xié)調(diào)辦公室的組織，協(xié)調(diào)整合資源對(duì)地域交錯(cuò)地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合治理；隨著城市化進(jìn)程的深入，可以考慮去除繁雜虛設(shè)或者不合時(shí)宜的部門(mén)，推進(jìn)社區(qū)化進(jìn)程，這樣不但提高了政府基層組織公共產(chǎn)品供給的能力，更重要的是分清權(quán)責(zé)，消除隱藏在城鄉(xiāng)結(jié)合部里的三不管地帶，最終達(dá)到城市的規(guī)范治理。

（二）實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品提供主體多樣化

我國(guó)處于由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型階段，要求政府把微觀(guān)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)。體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的提供上，就是政府的主要任務(wù)由直接生產(chǎn)變換為以監(jiān)管為主，輔以直接生產(chǎn)，放開(kāi)一些公共產(chǎn)品的提供職能，交由社會(huì)來(lái)完成。目前，公共產(chǎn)品的提供主體的多樣化還處于萌芽階段，許多行業(yè)和領(lǐng)域的準(zhǔn)入門(mén)檻很高，隨處可見(jiàn)行業(yè)壁壘、行政壟斷，私人很難進(jìn)入。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共產(chǎn)品供給，管理的混亂導(dǎo)致私人進(jìn)入難也不愿進(jìn)入其中。然而單一的政府提供主體不利于產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，更不利于提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量，因此公共產(chǎn)品提供主體的多樣化是必然的，這是由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和人民群眾日益提高的社會(huì)需求決定的。為了促進(jìn)主體的多樣化，首先必須規(guī)定出公共產(chǎn)品供給中私人可涉及的范圍，不要死守政府大包大攬的觀(guān)念，也不能全盤(pán)照抄西方管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)根據(jù)國(guó)情規(guī)定出適當(dāng)?shù)姆秶苊獬霈F(xiàn)逐利導(dǎo)致的供給失調(diào)和政府監(jiān)督職責(zé)難以實(shí)現(xiàn)導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失。其次，把政府、社會(huì)組織、私人在公共產(chǎn)品提供上的職能恰當(dāng)?shù)胤珠_(kāi)，采用政府多樣化介入的方式，對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采用政府私人合資的方式，對(duì)于一些風(fēng)險(xiǎn)較大的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供甚至可以給與一定的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本的注入；再次，確實(shí)地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，消除地方保護(hù)色彩，由民眾自身選擇喜好的公共產(chǎn)品，利用市場(chǎng)規(guī)律來(lái)淘汰弱者，達(dá)到提高公共產(chǎn)品供給水平的目的；最后還應(yīng)大力扶持和發(fā)展第三部門(mén) （NGO）。NGO在我國(guó)發(fā)展比較緩慢，但是它是減輕政府管理職能的重要力量，同時(shí)促使社會(huì)力量本身加入到社會(huì)的管理中去，對(duì)公共產(chǎn)品供給多樣化具有很大的促進(jìn)作用。［6］

（三）合理配置資源，加大投入，因地制宜，優(yōu)先解決關(guān)乎民生的問(wèn)題

各部門(mén)要提高對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)發(fā)展的重視，加大對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的支持力度，優(yōu)化資源配置，使居民均等享受公共財(cái)政所提供的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供上要以民眾關(guān)心的問(wèn)題為重，從人民群眾切身利益角度出發(fā)，優(yōu)先解決供水供電，醫(yī)療衛(wèi)生和教育問(wèn)題。［7］具體來(lái)說(shuō)：1.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各部門(mén)要加強(qiáng)聯(lián)系，切勿各自為政，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的供水、供電、道路以及下水道系統(tǒng)合理規(guī)劃，統(tǒng)一整改，以改善城鄉(xiāng)結(jié)合部的居住環(huán)境；2.進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)醫(yī)療體系健全，社區(qū)衛(wèi)生所應(yīng)該得到普及，在規(guī)模大、人口密集的城鄉(xiāng)結(jié)合部建立水平較高的醫(yī)院，帶動(dòng)附近地區(qū)醫(yī)療保健水平；3.提高城鄉(xiāng)結(jié)合部學(xué)校的教學(xué)水平，同時(shí)繼續(xù)鼓勵(lì)支持民辦教育，特別是民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校，做到九年義務(wù)教育的普及；4.規(guī)范公共交通行業(yè)，開(kāi)辟新的公交路線(xiàn)，既方便人民群眾出行，也推進(jìn)了城市化步伐。［8］同時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，確定不同的公共產(chǎn)品供給的側(cè)重點(diǎn)，采用不同的方式。比如外來(lái)務(wù)工人員占多數(shù)的地區(qū)，重點(diǎn)就要放在解決外來(lái)務(wù)工人員子弟的教育問(wèn)題上；而以舊城改造搬遷居民為主的地區(qū)，重點(diǎn)則放在社區(qū)建設(shè)的配套公共產(chǎn)品的供給上，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)?？傊?，先優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)合部的硬件條件，才能吸引優(yōu)秀人才，從根本上提高城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)主要人群的素質(zhì)。

（四）建立互動(dòng)管理機(jī)制，鼓勵(lì)人民群眾參與管理

公共產(chǎn)品的供給是為了滿(mǎn)足人民群眾的公共需求，因此，無(wú)論何種公共產(chǎn)品都要以人民群眾的滿(mǎn)意程度作為指向。而建立一種能讓人民群眾及時(shí)反饋的機(jī)制就成了必需。［9］結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部的情況，可以考慮從以下兩個(gè)方面入手：一是鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用裨诮值?、社區(qū)、村委會(huì)等基層組織的協(xié)助和支持下成立居民委員會(huì)，自身參加到社區(qū)的管理中去。由于關(guān)系到自己的切身利益，管理者就會(huì)從居民利益角度出發(fā)，評(píng)估選擇更優(yōu)秀的公共產(chǎn)品。二是基層工作人員要時(shí)常深入群眾中去調(diào)查和聽(tīng)取群眾的反饋意見(jiàn)。［10］由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的構(gòu)成很復(fù)雜，某些地區(qū)是以外來(lái)務(wù)工人員為主，他們沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力去參與到社區(qū)的管理中去，但是作為居民他們的滿(mǎn)意度也是公共產(chǎn)品供給質(zhì)量的重要參考依據(jù)，基層工作人員的工作有利于他們間接地參與自身利益的選擇。這兩個(gè)方面主要都是通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用襁@個(gè)公共產(chǎn)品的消費(fèi)群體的意見(jiàn)作為市場(chǎng)淘汰的標(biāo)準(zhǔn)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和民主的精神。

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On Supplying Public Products in the Joining Zone of Urban Areas and the Countryside

JIANG Zhi－lian
（InstituteofPublicAdministration，F(xiàn)ujianNormalUniversity，F(xiàn)uzhouFujian350007，China）

In the trend of urbanization，the urban－rural region has become an important part of urban development.However，there are several difficulties existing in its supply of public goods.This paper will focus on four weak points of current condition，which are chaotic administration，simple supply，irrational allocation of resources and the regular framework.How to enhance the supply of public goods of the urban－rural region will be discussed in detail on the basis of survey.

Protein；Joining zone of urban areas and the countryside；Public products；Supplying

C93

A

1671－816X（2011）01－0065－03

（編輯：程俐萍）

2010－11－03

江智連 （1986－），男 （漢），福建福州人，碩士研究生，主要從事公共管理制度方面的研究。