尹 芳

(湖南懷化學(xué)院工商管理系，湖南懷化 418000)

我國地方政府債務(wù)風險防范研究

尹 芳

(湖南懷化學(xué)院工商管理系，湖南懷化 418000)

地方政府債務(wù)問題事關(guān)我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。我國地方政府債務(wù)存在規(guī)模風險和結(jié)構(gòu)風險。地方政府債務(wù)風險的成因:不合理的財稅制度;投融資體制不健全;地方政府債務(wù)監(jiān)管機制滯后;不科學(xué)的政績考核助長了盲目舉債等。防范與化解地方政府債務(wù)風險的舉措:規(guī)范管理地方政府債務(wù)，控制債務(wù)余額;完善相關(guān)法律規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)合理的債務(wù)融資渠道;嚴格舉債程序，設(shè)立相應(yīng)的償債準備金;完善債務(wù)風險防范預(yù)警機制;將地方政府債務(wù)納入地方主要決策者和金融監(jiān)管負責人的問責范圍。

地方政府債務(wù);規(guī)模風險;結(jié)構(gòu)風險

地方政府債務(wù)是指中央政府以下的各級地方單位，行使行政管理職能的各部門及其所屬機構(gòu)，包括省、市(地)、縣、鄉(xiāng)四級政府，為履行其職能以政府名義從社會公眾及外國政府等組織取得的收入，并承諾在將來某一時間予以償還，是根據(jù)信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式。根據(jù)國務(wù)院辦公廳在2011年2月下發(fā)的《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》，我國地方政府債務(wù)包括:地方政府負有償還責任的債務(wù)、地方政府負有擔保責任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)。

地方政府負有償還責任的債務(wù)，是指地方政府部門和其他相關(guān)單位舉借，確定由政府財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務(wù)。

一、我國地方政府債務(wù)風險的表現(xiàn)

(一)地方政府債務(wù)的規(guī)模風險。

地方政府債務(wù)規(guī)模風險是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風險。我國對地方政府負債實行嚴格控制。但是，事實上地方政府會用一些規(guī)避法律的、非規(guī)范的融資方式舉債，最主要的方法就是搭建地方融資平臺。①潘文軒:《地方政府投融資平臺運行風險及其化解》，《財政與稅務(wù)》2010年第8期。

根據(jù)中國人民銀行的統(tǒng)計，截至2009年5月底，全國共有地方政府投融資平臺3800家左右，總負債規(guī)模5．26萬億元。根據(jù)中國銀監(jiān)會和來自債券市場的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2010年6月末，中國地方融資平臺貸款達7．66萬億元;城投債(現(xiàn)已停止審批)余額為4882．5億元，再加上財政部代發(fā)的地方政府債券2670億元，2010年上半年，地方政府公開可以計算的總債務(wù)已超過8．42萬億元?？紤]到地方融資平臺的投資項目對資金需求有一定的剛性，我國積極的財政政策還在繼續(xù)實行，以及對地方政府債務(wù)統(tǒng)計口徑較小等因素，并參照我國地方政府本級財政收入預(yù)算，2010年我國地方政府債務(wù)率將達139%。②政府債務(wù)率=負債/地方政府本級財政收入。而世界上許多國家地方政府的債務(wù)率一般控制在100%左右，相對而言，我國地方政府債務(wù)率已經(jīng)偏高。③斯蘭:《警惕地方政府債務(wù)危機》，《中國改革報》2010年3月5日。我國地方政府債務(wù)數(shù)量和規(guī)模正在超常增長和急劇累積，規(guī)模債務(wù)風險凸顯。如此龐大的地方政府債務(wù)已嚴重影響到本級財政的運轉(zhuǎn)，成為中國宏觀經(jīng)濟運行中重大潛在風險因素之一。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風險

地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風險是指地方政府債務(wù)中不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴大，在地方政府債務(wù)總額中所占的比重越來越高。我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有地方融資平臺、政策性投資公司的呆壞賬損失、未根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定而承擔責任的債務(wù)、政府直接干預(yù)下的國企或金融機構(gòu)債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、地方政府擔保問題等。這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)一般不出現(xiàn)在財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。但實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損失不容忽視。

二、我國地方政府債務(wù)風險的成因

(一)不合理的財稅制度

1994年11月14日，中共十四屆三中全會確定建立以分稅制為基礎(chǔ)的新的財稅目標。分稅制改革，將稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三種形式，從明晰中央和地方的事權(quán)著手，按照事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則，劃分中央和地方的收入。分稅制改革之后，中央集中的財政收入得到快速增長，表現(xiàn)為中央財政收入占總收入的比重大大增加。相反，地方財政收入所占比重大幅減少。隨著中央政府財力的增強，為了平衡中央和地方政府的財力，中央政府明確強調(diào)轉(zhuǎn)移支付的目標，即將財政的溢出效益轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的均等化。但是，由于中央政府與地方政府之間事權(quán)、財權(quán)不清晰，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度法律權(quán)威性不夠等原因，致使我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)，表現(xiàn)為一般轉(zhuǎn)移支付比例過低，大量采用的是專項轉(zhuǎn)移支付，資金使用效率不高，并存在大量的擠占挪用現(xiàn)象，同時缺乏有效的約束和效益評估機制，中央財政調(diào)控權(quán)沒有充分發(fā)揮均等化功能。

稅費改革前，為解決財源不足問題，地方政府大多借助收費這一渠道;稅費改革后，地方政府相當一部分收費項目被規(guī)范進各種稅收之中并被歸入中央稅或共享稅，由此導(dǎo)致地方收費渠道的大幅萎縮。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公共需求也在不斷增加，對財政資金的要求也越來越多，而地方財政收入急劇減少，再加上地方政府間轉(zhuǎn)移支付體制尚不健全，由此造成地方政府債務(wù)的不斷累積。

(二)投融資體制不健全

目前，我國仍處于向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府在投融資活動中行政干預(yù)較多。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市化進程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，但由于缺乏有效的多元化的投融資方式，導(dǎo)致地方政府融資渠道比較混亂。再加上不甚合理的財政制度，導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財政支持。對此，地方政府只能打政策“擦邊球”，依靠組建投融資平臺，向金融機構(gòu)進行融資，進而造成大量的地方政府債務(wù)。目前地方投融資平臺的大規(guī)模增加已成為地方政府負債的主導(dǎo)性原因。

(三)地方政府債務(wù)監(jiān)管機制滯后

要對地方政府債務(wù)進行監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準確、規(guī)模清晰。目前，我國尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計、計量體系，并且由于地方政府債務(wù)存在合法性問題，使得地方政府債務(wù)自產(chǎn)生以來就缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。政府無法掌握債務(wù)的整體情況，因而無法對地方政府債務(wù)進行實時的監(jiān)管和控制。同時，由于信息披露機制的缺乏，多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體含混不清，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且性質(zhì)多樣，使得監(jiān)管的難度大大增加。另一方面，地方政府運用手中權(quán)力可以較為容易的擴大債務(wù)規(guī)模。然而，這些以銀行貸款或以政府信用做擔保籌集的社會資金如果運用不當，則會進一步擴大地方政府債務(wù)規(guī)模。

(四)不科學(xué)的政績考核助長了盲目舉債

目前，我國對地方政府官員的政績考核還不能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展程度與當?shù)刎斄Φ某惺艹潭?，而是主要通過GDP指標和財政收入作為考察標準。同時，我國多數(shù)基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任職期限較短，為增加任內(nèi)政績使地方GDP在短時間內(nèi)實現(xiàn)快速增長，其有效手段就是增加投資與政府購買。因此，地方政府在財力不足的情況下，只能通過舉債的方式促進GDP的增長。地方政府官員行為短期化和盲目舉債，除了不斷增加政府債務(wù)數(shù)額規(guī)模，積聚財政風險以外，還在一定程度上透支了政府信譽，損害了政府的形象和公信力。

三、防范與化解地方政府債務(wù)風險的舉措

(一)規(guī)范管理地方政府債務(wù)，控制債務(wù)余額

依法理財是社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是化解地方政府債務(wù)風險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風險，中央政府應(yīng)當不斷完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，包括政府融資投資決策條例、決策失誤責任條例和償還條例等，并對政府融資實行規(guī)范化、法制化管理。目前，核算我國地方政府債務(wù)的方法是收付實現(xiàn)制，由于收付實現(xiàn)制存在天然的缺陷，應(yīng)逐步過渡到使用權(quán)責發(fā)生制來核算地方政府債務(wù)。根據(jù)權(quán)責發(fā)生原則對政府債務(wù)進行確認和計量后，政府及其相關(guān)部門所負擔的全部債務(wù)事項，只要償債責任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當期發(fā)生的債務(wù)行為對以后年度的財務(wù)責任和影響，以此對預(yù)算會計主體所擔負的債務(wù)風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現(xiàn)實的和未來的償債風險。①李冬妍:《打造公共財政框架下全口徑預(yù)算管理體系》，《財政研究》2010年第3期。同時，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。

(二)完善相關(guān)法律規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)合理的債務(wù)融資渠道

我國《預(yù)算法》及其相關(guān)法律條文規(guī)定，禁止地方政府舉借債務(wù)。因此，地方政府不得不通過融資平臺公司、政府擔保的方式來融通資金，解決資金短缺問題，因而形成了大量隱性債務(wù)。這與世界各國的通行做法不一致，也有悖于政府管理公共事務(wù)的客觀規(guī)律。

政府通過為公民提供公共產(chǎn)品和進行公共服務(wù)來實現(xiàn)資源配置，在這一過程中形成合理、適度的政府債務(wù)，即賦予地方政府合法舉債權(quán)，使其能夠更好地提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)資源配置職能的內(nèi)在要求是地方政府的合法權(quán)利。資本市場對于地方政府融資具有重要的意義，良好的資本市場能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產(chǎn)組合，有利于加強風險管理。②財政部預(yù)算司課題組:《世界銀行專家談地方政府債務(wù)管理理論及國際經(jīng)驗》，《財政與稅務(wù)》2010年第1期。與其讓事實上已經(jīng)存在的政府負債以不規(guī)范的方式存在，缺乏有效的監(jiān)督，不如正視地方政府的舉債行為，完善相關(guān)法律規(guī)定，保證地方政府的直接融資活動在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上有序進行。

(三)嚴格舉債程序，設(shè)立相應(yīng)的償債準備金

規(guī)范地方政府舉債程序，舉借新債的單位要報請同級人大及其常委會審議并向財政部門提出申請，財政部門審核后報同級人民政府審定。對風險較大的競爭性項目，應(yīng)嚴格限制地方政府債務(wù)資金的參與。并禁止地方政府盲目為企業(yè)提供擔保、過度組建投融資平臺，促使其降低過度負債的概率。同時，明確償債責任單位并根據(jù)本地實際，完善償債準備金制度。各級政府應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的償債準備金。通過國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、預(yù)算撥款和預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)劑等多種渠道設(shè)立綜合償債基金或?qū)ｍ梼攤穑３謨攤鶞蕚浣饋碓捶€(wěn)定。償債基金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。

(四)完善債務(wù)風險防范預(yù)警機制

政府應(yīng)實際地評估當前債務(wù)情況，測定地方債務(wù)風險程度，逐步形成地方政府債務(wù)風險監(jiān)控與預(yù)警機制。從中央到地方，建立包括預(yù)期借款需求占政府收入的比例、債務(wù)水平、財政赤字等指標的風險預(yù)警指標體系，對地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行動態(tài)監(jiān)測。逐步提高我國財政風險的綜合預(yù)警能力。應(yīng)堅持債務(wù)定期分析和報告制度，對超過預(yù)警線的政府債務(wù)應(yīng)及時發(fā)出預(yù)警通知，以引起高度重視，及時預(yù)防債務(wù)風險的發(fā)生。發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)財政風險的地方，政府應(yīng)給予足夠的重視并提前啟動預(yù)警預(yù)案，盡早采取防范措施。這種剛性約束，不僅可以有效控制地方政府債務(wù)的風險，而且有利于杜絕地方政府的短期行為，如“政績工程”和“形象工程”，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和科學(xué)的發(fā)展觀。

(五)將地方政府債務(wù)納入地方主要決策者和金融監(jiān)管負責人的問責范圍

全國人大財經(jīng)委2009年向全國人大常委會報告中央決算審查結(jié)果時指出，地方政府舉借債務(wù)應(yīng)按照法律規(guī)定執(zhí)行，并報同級人大審批;加強預(yù)算信息在政務(wù)公開中的披露義務(wù)。財政部已表示要切實加強地方政府債務(wù)管理，重點清理和規(guī)范地方政府融資平臺公司融資和擔保承諾行為，堅決制止以財政性收入等違規(guī)擔保承諾的做法。這些要求表明，加強地方政府債務(wù)管理是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，建立法制政府、服務(wù)型政府的前提。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人推動經(jīng)濟發(fā)展，要以法律為依據(jù)。對于相關(guān)的違法行為，要盡快建立和啟動責任追究程序。同時，如果地方政府及其融資平臺公司從金融機構(gòu)獲得大規(guī)模貸款，或者在無擔?；蛴行У盅旱那闆r下，即項目收益及財政收入無保證的情況下獲批發(fā)行項目債券，金融監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。

F812．7

A

1003－4145［2011］09－0138－03

2011－02－19

尹 芳，女，湖南懷化學(xué)院工商管理系副教授、高級會計師。

(責任編輯:欒曉平luanxiaoping@163．com)