武瑞清 沈曉霞

（1.山西警官高等?？茖W校，山西 太原 030021；2.河北公安警察職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

公安機關突發(fā)事件的應急處置

武瑞清1沈曉霞2

（1.山西警官高等?？茖W校，山西 太原 030021；2.河北公安警察職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

在明確應急處置在整個公共安全突發(fā)事件中地位的基礎上，深入分析和闡述了組建應急指揮系統(tǒng)、制定應急處置執(zhí)行計劃、啟動預警機制、發(fā)布預警信息和加強后勤保障工作等關于突發(fā)事件應急處置方面的基本問題，希望以此對公安機關應急處置理論和實踐有所益處。

公安機關；突發(fā)事件；應急處置

本世紀的前二十年是我國重要的戰(zhàn)略發(fā)展機遇期，同時，我國社會也進入了“突發(fā)公共事件的高發(fā)期”，而在突發(fā)事件的處置中，公安機關責無旁貸。也就是說，面對日益復雜的社會治安形勢，防止可能發(fā)生的突發(fā)事件，處置已經發(fā)生的突發(fā)公共事件，減少損失，保護公民的人身權和財產權，維護社會穩(wěn)定，是公安機關的基本職能。因此，應急處置的研究，成為擺在各級公安機關面前的一個亟待解決的重大課題。

所謂突發(fā)事件，一般是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。主要包括自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)公共安全事件。筆者認為，突發(fā)事件是指突然發(fā)生的可能威脅到國家安全、人民生命財產安全，需要各級各類應急組織在短時間內作出聯(lián)合反應以防止損失與危害進一步擴大的各種事件。這個概念的提出，一方面強調造成的經濟損失、人員傷亡及對社會的重大影響，更重要的是突出處置工作的重要性。隨著人們對安全目標的追求，對突發(fā)事件的認識也在不斷地深入。目前，對突發(fā)事件的研究逐漸被提到前所未有的高度，研究的層次也從僅注重分析其外在表現(xiàn)，逐漸發(fā)展到研究總結其內在規(guī)律，從而為突發(fā)事件的應急處置提供理論上的指導。

一、公安機關突發(fā)事件應急處置的定位

應急處置的功能和作用既是建立在預防、防范工作的基礎上，又是根據實戰(zhàn)需要對預防、防范工作調整和整合。進一步講，預防、防范工作是應急處置功能和作用發(fā)揮的基礎和前提，實戰(zhàn)是檢驗應急處置效果的標準。因此，應急處置既要考慮預防、防范工作所能提高的各種資源和條件，又要考慮具體實戰(zhàn)所要求的實際需要。只有這樣，才能做好應急處置工作。

從應急處置的基本要求上看，預防、防范應著重做好以下幾個方面的工作：一是通過制度化的宣傳教育，強化社會各群體和階層的公共安全意識；二是制定各種公共安全突發(fā)事件處置預案，組織相關組織和人員開展經常性的演練，提高應對公共安全突發(fā)事件的能力，規(guī)范應對公共安全突發(fā)事件的行為；三是與其他社會組織，包括一些國家和國際組織建立制度化的溝通、協(xié)調和協(xié)作機制，進一步拓展和強化公安機關處置公共安全突發(fā)事件整體能力；四是加強和規(guī)范與媒體的制度化的溝通和聯(lián)系，為處置公共安全突發(fā)事件營造良好環(huán)境條件；五是與政府相關部門和社會相關組織及人員共同做好處置公共安全突發(fā)事件的物資和技術儲備；六是建立健全公共安全突發(fā)事件的預警機制，尤其要注重中、長期預警，以盡量防范公共安全事件的發(fā)生。除此以外，還要注重相關法律法規(guī)的建立和健全，以及依據相關法律法規(guī)建立健全強有力的統(tǒng)一的處置公共安全突發(fā)事件的機構或組織。建立在這樣的預防、防范基礎上，應急處置才有可能取得良好的效果。否則，應急處置只是一個空中樓閣，其效果是可想而知的。大量事實證明，缺少良好預防防范工作支撐的應急處置往往是失敗的。

筆者認為，公安機關突發(fā)事件應急處置應定位于突發(fā)事件的前兩個階段，即前期防范階段和預警階段。而這兩個階段對于突發(fā)事件的應急處置來講，具有十分重要的意義。許多慘烈的犧牲、巨大的傷亡以血的代價警示我們：要提高廣大民警的應急處置意識，培養(yǎng)處置戰(zhàn)術素養(yǎng)和防護能力刻不容緩。遵循客觀規(guī)律，創(chuàng)新應急處置體制與機制，更新知識與智能，提高應急處置技戰(zhàn)術水平才是避免犧牲、減少傷亡的治本之策。加強應急處置尤其是應急預警機制的研究，能增強全警風險意識，最大限度地保存實力，最大限度地降低成本，以最小的代價換取最大的勝利，這也是公安工作可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

二、公安機關突發(fā)事件應急處置中存在的問題

（一）突發(fā)事件處置的法律體系尚不健全

首先，急需清理現(xiàn)有的應急法律規(guī)范。現(xiàn)有的與突發(fā)事件處置相關的法律分布于多個法律法規(guī)，內容散亂，缺乏統(tǒng)一性，不方便行政機關具體執(zhí)行和操作。從現(xiàn)有法律和法規(guī)或規(guī)章對警察應急性行政權力的規(guī)定來看，主要側重于突發(fā)事件處置階段的權力，很少規(guī)定在應急階段的權力。

其次，法律、法規(guī)對突發(fā)事件中警察職責的規(guī)定模糊。由于職責模糊，造成公安機關在突發(fā)事件處置中遇到許多問題：一是指揮主體的不確定問題。由于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定公安機關在遇到危機事件時的職責，所以公安機關在面對來自各方面的命令時不知該聽命于誰，服從于誰。二是公安機關各個警種之間難以協(xié)調配合的問題。如在一次事故發(fā)生后，公安局的治安民警迅速到達現(xiàn)場，立刻確定了警戒區(qū)域，但是，當偵查、法醫(yī)等技術人員趕到時，卻被擋在了警戒區(qū)域外面不得進入。

（二）預警防范體系尚未建立起來

預警防范體系應包括基礎防范、情報預警兩大塊功能。近年來，我國公安機關正積極探索“情報信息主導警務”的新途徑。實際上，我國公安機關歷來重視防范能力建設，采取了許多措施加強社會治安防范工作。但由于對預警防范理解上存在偏差，長期重視基礎防范工作，忽視情報預警工作的重要性，整個預警防范體系的兩大功能嚴重脫節(jié)，尚未形成一整套有效的預警防范體系。

（三）公安應急處置的后勤保障乏力

面對日益頻繁的突發(fā)事件，公安應急處置的后勤保障工作越發(fā)顯得重要，存在的問題也不斷凸顯出來。主要表現(xiàn)為：

首先，突發(fā)事件中公安后勤保障系統(tǒng)反應遲緩。目前，我國公安系統(tǒng)中，除武警、邊防等軍事化單位建立了較完善的應急后勤保障系統(tǒng)外，大部分警種的后勤保障系統(tǒng)尚不具備快速反應能力。在突發(fā)事件的初始階段，后勤保障往往準備不足,物資供應跟不上。另外，由于缺乏專業(yè)的公安物流系統(tǒng)，在2003年“非典”危機后期，對各種物資的需求量大大下降，但是大量物資已經訂購，整個后勤保障體系效率不高，致使保障物資不能及時到位。

其次，突發(fā)事件中公安后勤保障供需失衡。在突發(fā)事件處置中，一方面表現(xiàn)為不足，另一方面又表現(xiàn)為過量，供需之間嚴重失衡。以“非典”時期的后勤保障為例，在“非典”之初，裝備警察的各種防護設施和藥品供不應求，且不能及時到位，在“非典”以后囤積庫中，造成了不必要的浪費。

三、公安機關突發(fā)事件應急處置的主要工作

公安機關突發(fā)事件的應急處置工作是一系列行為活動的系統(tǒng)工程，它不僅要借助具體的方式、方法，還要依靠有形的組織體制、有效的指揮系統(tǒng)，同時還要依托完善的管理保障機制。其中，以下幾項關鍵性工作在公安機關突發(fā)事件應急處置過程中應當重點關注和優(yōu)先解決。

（一）指揮系統(tǒng)的建立

公安機關突發(fā)事件應急處置指揮系統(tǒng)是以黨政部門的領導和指揮機關為主體的、專司公安機關突發(fā)事件應急處置活動的專門性組織體制，它是跨地區(qū)、跨行業(yè)的具備指揮、調度職能的應急管理實體。建立這個系統(tǒng)應關注下列環(huán)節(jié)：

1.建立指揮機構。具體包括指揮機構層次建制（總指揮部、分指揮部、現(xiàn)場指揮部）；指揮人員配備（總指揮長、副總指揮長、現(xiàn)場指揮長、指揮輔助人員、指揮保障人員等）；指揮機構組成（決策部門、輔助決策部門、信息情報部門、通信部門、裝備財務保障部門、監(jiān)控部門等）。

2.確定指揮機構的職責。具體包括各層級指揮機構權責范圍劃定、分指揮部責任職能的規(guī)制與頒布、各級指揮長及人員職責的確立等。

3.核定指揮機構編制并配備人員。

4.綜合分析指揮機構環(huán)境因素與關系。具體包括建立指揮機關應協(xié)調的上級和友鄰關系、考慮處置對象范圍的主要性質、指揮機構設置的社會環(huán)境、自然環(huán)境等。

（二）加強突發(fā)事件的公安應急處置后勤保障

1.資金保障。國家應加大對應急管理的資金投入力度。建立健全國家、地方、企業(yè)、社會相結合的公安應急保障資金投入機制，適應公安應急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面建設與更新維護資金的要求。

2.設施保障。國家應加強各類公安應急處置資源的管理。建立國家、地方和基層單位應急處置資源儲備制度，在對現(xiàn)有各類應急資源普查和有效整合的基礎上, 統(tǒng)籌規(guī)劃應急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資和緊急避難場所，以及運輸能力、通信能力、生產能力和有關技術、信息的儲備。加強對儲備物資的動態(tài)管理，保證及時補充和更新。

（三）處理我國突發(fā)事件的公安應急處置的公共關系

在突發(fā)事件發(fā)生后，各種猜測和小道消息在公眾之間傳播，媒體有時也會出來炒作，而且通常會與事實不符。公安機關必須出面，以公開和坦誠的形象、積極解決問題的態(tài)度盡快使危機得到化解。在處置過程中，公安機關應處理好與政府機構和非政府組織的關系，處理好與媒體和社會中介組織的關系，處理好與企業(yè)和公眾的關系。

（四）信息情報工作的開展

信息情報工作是公安機關突發(fā)事件應急處置工作的前提和基礎，從某種意義講，公安機關突發(fā)事件應急處置過程就是信息轉換的過程，即通過對信息情報的不斷搜集、加工、處理、傳遞、使用、更新并發(fā)揮信息情報的價值，進而實現(xiàn)對公安機關突發(fā)事件的應急處置。由此，信息情報工作就成為公安機關突發(fā)事件應急處置工作的重要環(huán)節(jié)之一。做好該項工作，主要關注以下四個環(huán)節(jié)：

1.準確把握公安機關突發(fā)事件的信息情報范圍。其中來自六個方面的信息情報要特別注意：一是社情民意；二是社會熱點問題；三是誘發(fā)社會不安定的因素和苗頭；四是突發(fā)的群體性事件；五是境內外敵對勢力的滲透破壞活動和民族宗教問題；六是重大事故和自然災害等。

2.選擇科學有效的信息情報搜集方法和渠道。下列方法和渠道可以重點采用：一是通過各級公安機關的信息指揮中心搜集傳遞信息情報；二是通過社會求助信息網絡系統(tǒng)；三是構建政府與社會互聯(lián)的信息交互網絡系統(tǒng)；四是依靠群眾自治組織的信息力量；五是通過專門力量的信息采集和調研；六是身臨現(xiàn)場搜集傳遞信息情報。

3.不斷提高信息情報的管理水平。主要在四個方面加大工作力度：一是提高信息情報的加工處理水平；二是提高信息情報的服務水平；三是提高信息情報工作的效率和質量；四是提高信息情報工作的科學化、現(xiàn)代化和規(guī)范化水平。

4.建立信息情報自動化系統(tǒng)。即通過信息技術、通信技術、信息工程技術和現(xiàn)代管理技術，建立以電子計算機為核心的現(xiàn)代化設備和軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)信息情報的快速和優(yōu)化處理，為公安機關突發(fā)事件的處置提供技術支持和平臺。這個系統(tǒng)集信息情報獲取、傳輸、處理、指揮、控制和綜合保障為一體，是公安機關突發(fā)事件處置自動化的基礎設施，也是指揮人員實施指揮的具體技術手段。建構信息情報自動化系統(tǒng)將受公安機關突發(fā)事件處置的管理體制、規(guī)模、級別、用途等因素的影響和制約，但該系統(tǒng)幾項基本功能則必須具備。具體包括：信息情報采集系統(tǒng)、傳輸系統(tǒng)、處理系統(tǒng)、顯示系統(tǒng)、存貯系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)、指令執(zhí)行系統(tǒng)、聲像處理系統(tǒng)等。

建立信息情報自動化系統(tǒng)特別要注意突出實戰(zhàn)性、實用性，力爭在現(xiàn)代化技術含量上實現(xiàn)信息情報自動化系統(tǒng)體系化、信息情報查詢傳輸自動化、指揮決策職能化、指揮通信高效化。

四、關于公安機關突發(fā)事件應急處置的幾點思考

（一）深化突發(fā)事件的公安應急處置技術創(chuàng)新

建立公共安全科技支撐體系。堅持自主創(chuàng)新和引進消化吸收相結合，形成公共安全科技創(chuàng)新機制和應急管理技術支撐體系。扶持一批在公共安全領域擁有自主知識產權和核心技術的重點企業(yè)，實現(xiàn)成套核心技術與重大裝備的突破，增強安全技術保障能力。加強對公共安全產品的質量監(jiān)督管理，實行嚴格的市場準入制度，確保產品質量安全可靠。

（二）強化突發(fā)事件的公安應急處置教育培訓

1.開展突發(fā)事件的公安應急處置培訓。根據處置環(huán)節(jié)，培訓內容應包括：指揮系統(tǒng)制定戰(zhàn)術，派遣警力，部署現(xiàn)場各項解救工作；執(zhí)行解救任務的各部分警力快速反應，到達現(xiàn)場；急救；化解危機專項技術運用；危機中與媒體的關系；最終武力解救和化解危機; 危機調查。

2.優(yōu)化師資隊伍，貼近實戰(zhàn)開展教學。應選擇懂醫(yī)療、心理學、機械、建筑等專業(yè)技術的教師。

3.針對不同對象，分層次因材施教。應根據警員的身份、專業(yè)、在突發(fā)事件中的職能，有針對性地開展不同層次、不同內容的培訓。

4.面向公眾宣傳突發(fā)事件應急處置培訓。開展公眾自我防護的教育和宣傳，大力宣傳普及公共安全和應急防護知識。加強應急管理科普宣教工作，提高社會公眾維護公共安全意識和應對突發(fā)公共事件能力。

（三）建設和完善法律、法規(guī)

一是加大立法的力度，不斷完善處置突發(fā)事件的法律法規(guī)體系，使突發(fā)事件的應急處置有法可依；二是不斷提高處置公共突發(fā)事件的水平，提高依法行政、依法管理的意識和能力，既科學合理地運用權力，又最大限度為社會提供良好的服務。

（四）加強突發(fā)事件處置國際合作

1.與國際組織合作。與國外警界開展國際交流與合作。加強與有關國家、地區(qū)及國際組織在應急處置領域的溝通與合作，參與有關國際組織并積極發(fā)揮作用，共同應對各類跨國或世界性突發(fā)公共事件。大力宣傳我國在應對突發(fā)公共事件應急處置方面的政策措施和成功做法，積極參與國際應急救援活動，向國際社會展示我國的良好形象。密切跟蹤研究國際應急處置發(fā)展的動態(tài)和趨勢，參與公共安全領域重大國際項目研究與合作，學習、借鑒有關國家在災害預防、應急處置和應急體系建設等方面的有益經驗,促進我國應急管理工作水平的提高。

2.加強各種突發(fā)事件應急處置的國際合作。隨著國際間交往的增多，發(fā)生在一國的突發(fā)事件可能會迅速波及他國，造成對全球經濟、政治等方面的連帶性沖擊，需要全球共同應對。綜觀近年來各國所發(fā)生的一些重大的突發(fā)事件，凡是對處理得比較有效、值得稱道的政府，都十分注重突發(fā)事件處置過程中的國際合作。

綜上所述，我國公安機關突發(fā)事件的應急處置，在近幾年國家所發(fā)生的重大的突發(fā)事件中，都有了很大地發(fā)展和進步，但同時，我們應該看到無論從理論還是從實踐方面，公安機關突發(fā)事件的應急處置都還處于起步階段，有待于我們在實踐中不斷總結，在理論上不斷深化和拓展。

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D631.4

A

1672-6405（2011）03-0030-03

武瑞清（1977- ），山西夏縣人，山西警官高等?？茖W校公安管理系講師。

沈曉霞（1977- ），江蘇睢寧人，河北公安警察職業(yè)學院講師。

2010-08-15

王鳳玲〕