徐 清

(南通市審計局，江蘇南通 226300)

黨的十七大明確提出，要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。這是新時期發(fā)展理念的進(jìn)一步升華，在經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的變化、投入產(chǎn)出效益的提高、人民生活質(zhì)量的改善等提出了更高要求。可以說轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是“決定現(xiàn)代化命運(yùn)的重大抉擇”。與之相適應(yīng)，新時期“免疫系統(tǒng)”論的提出拓展和深化了國家審計的職能，一方面加快了審計自我轉(zhuǎn)型發(fā)展，另一方面也為審計參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這一重要?dú)v史進(jìn)程，充分發(fā)揮應(yīng)有作用指明了方向。

一、從審計角度看經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式何以轉(zhuǎn)變

勿庸置疑，改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的成就，基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度，解決了人民溫飽問題，目前經(jīng)濟(jì)總量已超過日本，居世界第二位，社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化。但隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中深層次的矛盾正在逐漸顯現(xiàn)，發(fā)展的質(zhì)量和效益難于提高，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式難于為繼。從績效審計“3E”的角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在要素資源投入不經(jīng)濟(jì)、使用效率低、發(fā)展效果統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足和考核指標(biāo)過于單一等問題，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變已刻不容緩。

1、經(jīng)濟(jì)性

經(jīng)濟(jì)性是指投入的最小化程度，就是在維持一定水平的投入時，盡可能降低成本，或充分使用已有資源以獲得最大和最佳比例的投入。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長有以下幾個特點(diǎn):一是粗放型。投入大量資源并造成較大浪費(fèi)。目前我國萬元GDP能耗是世界平均水平的3.4倍，33種主要產(chǎn)品的單位資源消耗比國際平均水平高出46%。二是投資和巨額信貸拉動型。為應(yīng)對金融危機(jī)，啟動了4萬億投資計劃，也是以基礎(chǔ)投資為主，并實(shí)行寬松的貨幣政策。三是出口導(dǎo)向 (外需)型。目前中國經(jīng)濟(jì)增長高度依賴國際市場，外貿(mào)依存度達(dá)60%，遠(yuǎn)高過世界平均水平。四是勞動密集型。依靠廉價勞動力的比較優(yōu)勢來賺取國際產(chǎn)業(yè)鏈低端的微薄利潤，目前中國技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)率不足40%。人民日報的文章曾指出，中國企業(yè)缺乏核心技術(shù)，90%的出口是貼牌，稱這是一條“國際競爭力難以提升的低端之路”。總的看來，從自然資源、人力資源和資本 (金)資源的使用和消耗來看，是不經(jīng)濟(jì)的。

2、效率性

效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，是指既定的投入水平下使產(chǎn)出水平最大化，或在既定水平下使投入水平最小化。實(shí)際上效率性與經(jīng)濟(jì)性是同一層次的概念，兩者并不能嚴(yán)格區(qū)分。上述資源利用的不經(jīng)濟(jì)，同樣也可以看成資源利用效率低，即資源的投入與經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)出相比，代價太高，長期看，具有不可持續(xù)性。保羅·克魯格曼早在十多年前就認(rèn)為，東亞投入驅(qū)動型的增長有損于經(jīng)濟(jì)增長效率的提高，從長期看將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的緩慢并最終導(dǎo)致崩潰。按照波特爾的經(jīng)濟(jì)波段理論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體可分三個階段，先是要素驅(qū)動階段，然后是投資驅(qū)動階段，第三是創(chuàng)新驅(qū)動階段。目前中國正處于第一、第二階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就是要實(shí)現(xiàn)向第三階段轉(zhuǎn)化，以避免克魯格曼所預(yù)言結(jié)果的出現(xiàn)。

3、效果性

效果性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。它包括公平、質(zhì)量、滿意度等多種因素。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式與傳統(tǒng)“效率中心主義”的公共行政價值理念密切相關(guān)，在一些政策中直接體現(xiàn)，如分配制度中的“效率優(yōu)先，兼顧公平?！憋@然，它將效率置于效果之前。這種增長方式忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終結(jié)果和社會影響，帶來一系列問題:一是考核目標(biāo)單一，唯GDP是論。因?yàn)樾Ч栽u價較復(fù)雜且難于普遍量化，而GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)易于考核，各地均過于重視該指標(biāo)，廣受詬病。二是資源消耗過高，后備資源儲備不足，環(huán)境承載壓力過大。近年來石油、鐵礦石、稀土等話題屢受社會關(guān)注，環(huán)境問題更是引起全人類擔(dān)憂。三是貧富差距拉大?；嵯禂?shù)遠(yuǎn)超國際警戒線，居民收入和消費(fèi)占GDP的比重持續(xù)下降，醫(yī)療、教育、住房成為壓在普通民眾頭上的三座大山，擴(kuò)大內(nèi)需難以落實(shí)。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，經(jīng)濟(jì)之外的矛盾、問題日益顯現(xiàn)，并有交織和激化的趨勢。經(jīng)濟(jì)深層次出現(xiàn)問題，必將在上層建筑及社會生活方面表現(xiàn)出來。近年出現(xiàn)的食品安全危機(jī)充分體現(xiàn)了“道德退步到了何等程度”;城市化過程中暴力拆遷屢屢上演，激化干群矛盾;政府“三公”消費(fèi)頻頻曝光，使得政府公信力大受影響。諸如此類問題均是以經(jīng)濟(jì)增長重數(shù)量、輕質(zhì)量，重經(jīng)濟(jì)、輕社會，重過程、輕結(jié)果引致。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不單是經(jīng)濟(jì)問題，更是建設(shè)和諧社會的根本性問題，是效率導(dǎo)向型發(fā)展理念進(jìn)步到結(jié)果導(dǎo)向型發(fā)展理念的必然結(jié)果。

經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是審計觀察分析轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必然性的最佳視角。同時也是審計更好地履行監(jiān)督職責(zé)，在更高層面發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，服務(wù)于這一重大歷史性轉(zhuǎn)變的最佳切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

二、國家審計服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變何以可能

審計監(jiān)督作為國家政治體系中一項(xiàng)重要的制度安排，是一種處于較高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式，相對于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督有其自身的一些優(yōu)勢:一是獨(dú)立性，《憲法》明確規(guī)定:審計機(jī)關(guān)“依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉。”二是廣泛性，形象的說法是“財政資金使用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”。這使得審計的覆蓋面要大于其他行業(yè)性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，而且審計還可以對其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督進(jìn)行再監(jiān)督。三是權(quán)威性，這種權(quán)威性來源于國家根本大法——憲法。審計監(jiān)督是憲法唯一加以明文規(guī)定的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。上述三個特點(diǎn)是審計的基本特征，它為審計切實(shí)履行職能、發(fā)揮作用提供了基本可能。但面對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一根本性大局，審計已不能僅僅滿足于發(fā)揮查錯糾弊，維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)資產(chǎn)保值、增值等作用，新形勢下必須實(shí)現(xiàn)審計理念與職能的重大轉(zhuǎn)變。只有在以上三項(xiàng)基本特征的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)以下三大審計價值增值，才有可能完成歷史賦以的使命。

1、宏觀性

宏觀性審計就是要從大的方面、整體方面去研究把握審計中發(fā)現(xiàn)的問題。傳統(tǒng)審計一般從財務(wù)賬冊入手，這些賬冊、資料對經(jīng)濟(jì)行為的描述限于一個特定的企業(yè)、組織或一項(xiàng)資金。因此，審計人員擅長于微觀性審計，提出的建議意見也針對查出的特定事項(xiàng)。微觀性審計的最大問題就是不能從微觀問題中發(fā)現(xiàn)普遍性、規(guī)律性和根本性的問題，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，結(jié)果是屢審屢犯。事實(shí)上微觀是宏觀的基礎(chǔ)，審計發(fā)現(xiàn)的不適應(yīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的諸多現(xiàn)象、問題和障礙，如部分地區(qū)財政收入結(jié)構(gòu)不合理，部分企業(yè)創(chuàng)新能力不足、能耗過高等問題，基本上都是宏觀政策或宏觀調(diào)控在具體層面上的微觀表現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)從微觀審計向宏觀審計的轉(zhuǎn)變，一是要擅于歸納、總結(jié)和提升。審計人員分析問題要拓寬廣度、挖掘深度、改變角度、增加維度，只有將問題置于宏觀背景下考察，才能將視線提升到一定的高度，也才能發(fā)現(xiàn)共性、傾向性、苗頭性的問題。二是要以歷史和辯正的眼光看待宏觀性。不能脫離問題講宏觀，泛泛而談。要從問題產(chǎn)生的地區(qū)、單位的現(xiàn)實(shí)情況、歷史背景來考察，在審計職能范圍之內(nèi)，提出切合實(shí)際、合乎邏輯的建議。

2、體制性

體制的定義是“社會活動的組織體系和結(jié)構(gòu)形式”，與其相關(guān)的兩個概念是制度和機(jī)制。一般認(rèn)為制度位于社會體系的宏觀層面和基礎(chǔ)層面，而體制和機(jī)制是制度的外在表現(xiàn)形式。制度具有穩(wěn)定性，而體制、機(jī)制相對具有易變性［1］。就審計而言，與體制性 (機(jī)制性)相對而言的是事項(xiàng)性 (某個具體事項(xiàng))，這對矛盾組合類似于宏觀與微觀的關(guān)系，是一個硬幣的兩面。審計要宏觀，一般指的就是從體制或機(jī)制層面發(fā)現(xiàn)問題，提出建議。之所以從體制層面進(jìn)行審計，其目的就是發(fā)現(xiàn)根本性的制度問題，因?yàn)橹贫仁墙?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立起來的上層建筑，而上層建筑在一定條件下反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從90年代中央提出轉(zhuǎn)變增長方式到目前提出轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，效果并不如意，吳敬璉 (2010)指出: “其一，這一轉(zhuǎn)變遇到了許多體制性的障礙;其二，有利于創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境還有待建立［2］”。厲以寧 (2011)也指出“不改體制，制度難于維持，改了體制，社會主義不僅會繼續(xù)保存下來，而且會發(fā)展得更好”［3］。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式究其實(shí)就是要改變不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的體制、機(jī)制，而轉(zhuǎn)變的前提必須是先做出制度性安排，其過程也是陸續(xù)出臺、實(shí)施和完善一系列配套性政策、措施的過程。審計就是要關(guān)注這些政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，從體制層面發(fā)現(xiàn)問題、解剖問題，提供審計服務(wù)。

3、建設(shè)性

建設(shè)性是指審計工作完成后提出具有創(chuàng)造性與可行性的建議和意見，對宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)管理起到改善、加強(qiáng)、提高和促進(jìn)的作用。建設(shè)性相對應(yīng)的是批判性。審計履行綜合的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，帶有強(qiáng)烈的批判性，這種特性直接來源于獨(dú)立性。沒有獨(dú)立的財政能力，沒有獨(dú)立地思考問題的能力，沒有獨(dú)到的見解，就談不上對事物的批判，這也是審計發(fā)揮獨(dú)特作用的重要原因之一。如果說批判性側(cè)重于發(fā)現(xiàn)和揭示問題，則建設(shè)性更側(cè)重于解決問題;如果說批判性是“破”，建設(shè)性則是“立”。審計服務(wù)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，僅止于指出、發(fā)現(xiàn)存在的問題，顯然是不夠的，更重要的是從審計的角度提出具有洞察力、高層次、可操作性的建議和意見，并注重相關(guān)建議、意見的落實(shí)和整改。審計從批判性走向建設(shè)性是歷史的必然，唯其如此，審計才能全方位、全過程的發(fā)揮作用。

三、國家審計服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變何以入手

1、定位的準(zhǔn)確性

思路決定出路，而提出符合實(shí)際思路的前提必須是認(rèn)清自身的優(yōu)勢和不足以及所處的環(huán)境，也就是說要定位準(zhǔn)確。目前國家審計在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程和社會政治生活中的最準(zhǔn)確定位應(yīng)該是，審計本質(zhì)是一個國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)” (劉家義，2008)。其功能是審計機(jī)關(guān)受人民委托，依法、獨(dú)立、專門、主動去揭示和查處問題，預(yù)防和防御經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行中的障礙、矛盾和風(fēng)險，促進(jìn)其他各個系統(tǒng)功平衡，使國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行安全。該論斷將審計從事后監(jiān)督發(fā)展到了事前預(yù)防，從被動監(jiān)督發(fā)展到了主動揭示，從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督發(fā)展到社會風(fēng)險防范。當(dāng)前，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是審計工作的核心任務(wù)。在這一過程中，審計并不是無所作為，其作用只會加強(qiáng)不會削弱。它通過“預(yù)防、揭露、抵御”等功能為順利轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供服務(wù)，是轉(zhuǎn)變過程中重要的預(yù)警機(jī)制和監(jiān)督保障機(jī)制。但也應(yīng)看到，審計并非“萬能”。首先，轉(zhuǎn)變過程是各系統(tǒng)各司其職，共同發(fā)揮作用的過程，審計不能替代其他系統(tǒng)功能;其次，現(xiàn)有行政型審計模式?jīng)Q定了當(dāng)前審計獨(dú)立性和權(quán)威性相對較弱，審計機(jī)關(guān)并不獨(dú)立于政府部門，從形式上看隸屬于政府部門的內(nèi)部審計，其審計關(guān)注點(diǎn)和質(zhì)量都存在一定的局限性。

2、實(shí)踐的創(chuàng)新性

審計服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變關(guān)鍵還要看審計實(shí)踐。除了采用新的方法和手段外，目前，主要應(yīng)在審計方式和審計內(nèi)容上有所突破。

(1)審計方式創(chuàng)新

傳統(tǒng)審計方式一般是財務(wù)收支審計和資產(chǎn)負(fù)債損益審計，更偏重于微觀審計。適應(yīng)新形勢的審計方式應(yīng)是績效審計。最高審計機(jī)關(guān)國際組織指出:“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”。近年來，績效審計也在國內(nèi)得到較快發(fā)展，其重要意義已被廣泛認(rèn)可， 《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中要求:“全面推進(jìn)績效審計，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制”［4］。但必須指出，實(shí)施績效審計，關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性應(yīng)有所側(cè)重，按照結(jié)果導(dǎo)向型的公共價值理念，效果性目標(biāo)是績效審計中最重要的目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ揭彩菄H上運(yùn)用最普遍的審計模式，重點(diǎn)關(guān)注效果性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和評價。

(2)審計內(nèi)容創(chuàng)新

第一，強(qiáng)化財政資金審計。財政資金是審計的主線。一是關(guān)注財稅體制問題，當(dāng)前地方政府財權(quán)、事權(quán)不匹配，由此引發(fā)的土地財政、高額負(fù)債等一系列問題均與此有關(guān)，它也與政府運(yùn)行風(fēng)險緊密相關(guān);二是要關(guān)注財政資金使用效益情況，促進(jìn)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，各級財政投入了大量的惠農(nóng)、民生和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金，審計要關(guān)注其分配、管理和使用績效情況，促進(jìn)財政加大扶持力度，科學(xué)合理設(shè)置項(xiàng)目，提高使用效果;三是加大政府部門“三公”消費(fèi)審計力度，重點(diǎn)是查處損失浪費(fèi)情況，進(jìn)一步完善制度，加快改革。

第二，關(guān)注資源環(huán)境審計。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要目標(biāo)。一是關(guān)注各級政府部門在資源環(huán)境領(lǐng)域政策與制度的制定、落實(shí)情況以及相關(guān)資金分配、管理、使用情況。重點(diǎn)是土地、礦產(chǎn)、森林等資源開發(fā)利用是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否存在污染危害人民群眾身體健康，政府投入的保護(hù)、治理資金使用績效如何等;二是企業(yè)綠色供應(yīng)鏈審計。1996年美國密歇根州立大學(xué)的制造研究協(xié)會首次提出綠色供應(yīng)鏈概念:“綠色供應(yīng)鏈?zhǔn)黔h(huán)境意識、資源能源的有效利用和供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)的交叉融合，是實(shí)現(xiàn)綠色制造和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，其目的是使整個供應(yīng)鏈的資源利用效率最高，對環(huán)境的負(fù)面影響最小”。它包括生產(chǎn)系統(tǒng)、消費(fèi)系統(tǒng)、物流系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)及社會系統(tǒng)五個子系統(tǒng)［5］。綠色供應(yīng)鏈審計是對采購、制造、銷售、物流和消費(fèi)各環(huán)節(jié)環(huán)境成本進(jìn)行審查，突破目前企業(yè)審計中一般只關(guān)注制造領(lǐng)域節(jié)能減排降耗的局限，實(shí)現(xiàn)企業(yè)上下游供應(yīng)鏈環(huán)境資源審計的全覆蓋。

第三，引入社會創(chuàng)新能力審計。按照熊彼特的說法，增長的源泉來自于創(chuàng)新。創(chuàng)新表現(xiàn)為新工藝、新技術(shù)、新材料、新市場、新組織方式。于企業(yè)層面而言，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)質(zhì)上就是新生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的重新組合，以實(shí)現(xiàn)增長的可持續(xù)性。社會創(chuàng)新中，政府是引導(dǎo)，企業(yè)是主體，企業(yè)家是關(guān)鍵。因此，一是關(guān)注政府部門創(chuàng)新氛圍的營造情況。重點(diǎn)是引導(dǎo)創(chuàng)新的相關(guān)政策的制定、落實(shí)，財政引導(dǎo)資金投入使用績效，創(chuàng)新平臺、載體建設(shè)情況等;二是關(guān)注企業(yè)在創(chuàng)新體系中主體性功能的發(fā)揮狀況，重點(diǎn)是研發(fā)資金投入、研發(fā)人才引進(jìn)、新技術(shù)使用、新產(chǎn)品開發(fā)以及企業(yè)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合情況等。

第四，擴(kuò)展民生審計。政府在民生領(lǐng)域的作用是主體性的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)就是要強(qiáng)民富民。十七大提出“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。加強(qiáng)民生審計是擴(kuò)大公共服務(wù)、推進(jìn)社會體制改革和促進(jìn)社會公平正義的需要，是社會管理的重要方面，是結(jié)果導(dǎo)向?qū)徲嫷闹匾獌?nèi)容之一。審計要樹立“民本審計觀”理念 (李金華，2006)，加強(qiáng)關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益的農(nóng)業(yè)、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等專項(xiàng)資金的審計，關(guān)注相關(guān)領(lǐng)域改革政策措施的落實(shí)和執(zhí)行情況;繼續(xù)深化養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等五項(xiàng)保險基金審計，促進(jìn)擴(kuò)大社會保障資金規(guī)模和覆蓋范圍，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次;加大救災(zāi)救濟(jì)款物審計力度，促進(jìn)完善災(zāi)害救助制度和機(jī)制;強(qiáng)化住房保障資金審計，促進(jìn)完善住房保障制度，落實(shí)黨和國家的惠民政策?？傊?，審計應(yīng)關(guān)注事關(guān)群眾利益的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)。

第五，規(guī)范國有企業(yè)審計。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱，國有企業(yè)審計的根本目的在于促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的完善，促使國有企業(yè)真正成為市場經(jīng)濟(jì)的平等參與者，而非壟斷者。目前國有企業(yè)，特別是國有大型企業(yè)，存在的諸多問題已引起了社會的高度關(guān)注，如憑借壟斷獲取超額利潤、收入偏高、產(chǎn)品和服務(wù)價格持續(xù)上漲、利潤未上繳國家等。審計要促進(jìn)國有企業(yè)深化改革，一是實(shí)施國有資本收益審計，關(guān)注企業(yè)收益管理情況，是否納入財政預(yù)算管理，投向和使用效果如何［6］;二是關(guān)注與群眾生活密切相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)的成本情況，企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品價格是否符合實(shí)際;三是關(guān)注國有金融企業(yè)提供的金融服務(wù)及金融監(jiān)管體系建設(shè)情況，促使金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多支持，進(jìn)一步健全監(jiān)管體系，防范風(fēng)險，保障金融安全;四是關(guān)注企業(yè)投資方向和新產(chǎn)品投入是否符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求;五是關(guān)注綠色供應(yīng)鏈、技術(shù)創(chuàng)新之外的其他社會責(zé)任履行情況，如產(chǎn)品質(zhì)量、職工安全生產(chǎn)、社會捐助、職工收入增長等。

3、對權(quán)力的制約性

現(xiàn)代政府是權(quán)力有限型政府，審計作為現(xiàn)代憲政制度的重要組成部分，按受托責(zé)任理論，其對政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是應(yīng)負(fù)的使命之一。

(1)對政府行政職能履行的監(jiān)督

高尚全 (2010)指出: “政府的角色應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的環(huán)境，而不是主體，主角應(yīng)該是企業(yè)，政府要創(chuàng)造好的政策環(huán)境、法律環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?！碑?dāng)前，政府行政履職過程中最大的問題是權(quán)力過大，掌握了大量資源，沒有分清市場和政府的邊界，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)。審計對政府權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的目的是強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，促使政府轉(zhuǎn)型，推進(jìn)公共型 、服務(wù)型、廉潔型政府建設(shè)。一是要關(guān)注政策、措施和行政審批權(quán)限履行的適當(dāng)性和效果性。重點(diǎn)是政府是否提供了有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境，因?yàn)閬碜杂谄髽I(yè)活力的經(jīng)濟(jì)繁榮，其基礎(chǔ)在于政府提供制度類公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量 (曼瑟·奧爾森，2000);二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計，對政府預(yù)算收支進(jìn)行全面監(jiān)督，充分發(fā)揮預(yù)算的約束作用，并與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，合力推進(jìn)“陽光財政”;三是強(qiáng)化政府投資績效審計，優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，促使政府資金投向更廣泛的民生領(lǐng)域，進(jìn)一步提高資金效益;四是加強(qiáng)審計反腐倡廉力度，遏止利用公權(quán)力直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，憑借行政壟斷和權(quán)力“尋租”的腐敗行為。

(2)對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是中國特色的審計模式。2010年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，審計機(jī)關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況開展審計。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計除了對領(lǐng)導(dǎo)干部廉政情況、單位的財務(wù)收支、資產(chǎn)負(fù)債等審計外，應(yīng)拓展審計評價內(nèi)容，要對一個地區(qū)、單位或企業(yè)的自主創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)和民生改善等方面進(jìn)行評價，改變以往單純圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行評價的局限，探索建立完善的體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的評價指標(biāo)體系，客觀、全面、科學(xué)評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展理念。

4、結(jié)果的公開性

為了提高國家審計工作過程及其結(jié)果的透明度，以加強(qiáng)公眾對政府執(zhí)政能力和受托管理的公共財產(chǎn)使用情況進(jìn)行必要監(jiān)督，應(yīng)該建立國家審計結(jié)果公告制度［7］。目前審計結(jié)果公告制度正逐漸推開，審計結(jié)果公開作為政府行政公開的一部分，除了提高工作透明度，有利于推進(jìn)“陽光政務(wù)”建設(shè)以及加強(qiáng)監(jiān)督作用外，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中也能發(fā)揮重大作用。一是作為一種行政信息公開，審計結(jié)果公告制度能有效保障人民群眾的知情權(quán)，在一定程度上解決社會管理中的“信息不對稱”問題，是社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制的有機(jī)組成部分。社會轉(zhuǎn)型過程中，各種矛盾交織，利益各方交易因信息不對稱而使矛盾激化，審計以獨(dú)立身份進(jìn)行審計后，將結(jié)果公開，有利于各方做出正確的判斷，客觀上有助于降低社會管理成本。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是發(fā)展理念的根本性改變，審計將發(fā)現(xiàn)的不適應(yīng)轉(zhuǎn)變的問題、情況公告，對當(dāng)事各方，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部從思想深處轉(zhuǎn)變過時的理念有一定促進(jìn)作用;三是審計結(jié)果公告可以引入更廣泛的社會輿論監(jiān)督，如審計結(jié)果對全社會公告后，社會輿論可以在更大范圍內(nèi)討論相關(guān)問題，其影響和作用將更為放大。目前審計結(jié)果公告應(yīng)在遵守《保密法》的基礎(chǔ)上，遵循“循序漸進(jìn)”的原則，實(shí)現(xiàn)由小范圍到大范圍，由專項(xiàng)資金到單位收支，由財務(wù)收支到經(jīng)濟(jì)責(zé)任，由一種方式到多種方式的轉(zhuǎn)變。審計結(jié)果公告應(yīng)成為廣大公民了解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和政府權(quán)力運(yùn)行情況的有效渠道。

［1］葛家澍.制度·市場·企業(yè)·會計［J］.財會通訊 (綜合版)，2006，(3):16－22.

［2］高尚全，吳敬璉等.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式遇到了許多體制性障礙 ［EB/OL］.www.ifeng.com，2010－04－12.

［3］厲以寧，馬國川.世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的啟示 ［J］.讀書，2011，(3):3－9.

［4］審計署.審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃［EB/OL］.www.audit.gov.cn，2008－07－11.

［5］袁桂萍.企業(yè)環(huán)境成本控制模式探討［J］.財會通訊 (綜合版)，2007，(9):18－20.

［6］楊 靜.切實(shí)加強(qiáng)審計監(jiān)督，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整［EB/OL］.www.audit.gov.cn，2011－03－24.

［7］許家林，申慧慧.關(guān)于國家審計結(jié)果公告制度建設(shè)的研究與分析 ［J］.財會通訊 (綜合版)，2006，(5):10－14.