彭 超

(華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，200237)

對流浪乞討人員的調(diào)查與分析

彭 超

(華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，200237)

近幾年，中國針對流浪乞討人員實施的一些政策在社會發(fā)展的不同階段發(fā)揮了重要作用，也凸顯出中國政治文明和法制建設(shè)的進步。然而由于種種原因，城市流浪乞討人員的基數(shù)依然龐大，組織、拐賣、誘騙未成年人乞討等違法行為仍屢禁不止。為了有效保護流浪乞討人員和維護社會穩(wěn)定，應(yīng)采取諸如改變救助手段，加大財政支持;加快救助立法，消除法律盲區(qū);轉(zhuǎn)變救助思路，拓寬救助渠道;依法嚴懲涉及流浪乞討人員的犯罪行為等多種有效措施，以加強對城市流浪乞討人員的管理和救助工作。

流浪乞討人員;弱勢群體;社會救助

1982年國務(wù)院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，將流浪乞討人員視為影響社會治安的“盲流”而給予強制收容遣送?！皩O志剛案件”發(fā)生后，違反人權(quán)、違反法律的過激做法，受到社會各方面的強烈譴責。2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式實施，舊的“收容遣送制度”退出了歷史舞臺。2006年以后，公安部、民政部等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》。這些政策在社會發(fā)展的不同階段對流浪乞討人員的管理發(fā)揮了重要作用，充分體現(xiàn)了社會進步和人文關(guān)懷，也顯現(xiàn)出我國政治文明和法制建設(shè)的進步。然而由于種種原因，城市流浪乞討人員基數(shù)依然龐大，且呈上升趨勢，組織、拐賣、誘騙未成年人乞討等違法行為仍屢禁不止。近幾年來，檢察機關(guān)通過支持民政局起訴、以檢察院名義提起附帶民事訴訟等方式，對流浪乞討人員在人身損害賠償請求權(quán)方面，通過訴訟的方式啟動了司法救濟程序進行救濟。社會各界對此頗有爭議，贊成者有之，但理性的批評之聲更是不絕于耳。

針對以上問題，本文從流浪乞討人員的基本狀況、流浪乞討原因、現(xiàn)行救助措施等方面進行了初步調(diào)查和分析，并提出加強流浪乞討人員管理和救助的相關(guān)建議。

一、流浪乞討人員現(xiàn)狀分析

改革開放以后，我國對人口流動逐漸放寬了政策，特別是沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展促使大量農(nóng)民工進城打工。與之相伴，流浪乞討人員也大量涌入城市，流浪者隊伍也在層出不窮地更新。那么，這個隊伍究竟以多少形態(tài)存在著，他們流浪乞討的原因是什么?調(diào)查之后，我們做了以下兩種分類：其一，“原生態(tài)乞討”。這類乞討人員的個人或者家庭一般曾遭受天災(zāi)人禍，本人又喪失了勞動能力，或者是無兒無女、無住所、無退休金的“三無老人”，為了吃口飯不得不當街乞食。其二，“職業(yè)型乞討”。這種流浪乞討多為生財之道，甚至是“蘇乞兒”式的舉家乞討，并過著“早八晚九”的規(guī)律乞討生活。這類乞討人群存在以下三種形態(tài)：一是“好逸惡勞型”。他們本身有一定的勞動能力，但在勞動力市場上沒有一技之長，加之工業(yè)城市不需要過多的純體力勞動者，處于劣勢的他們因長期失業(yè)而心灰意冷，乞討成為他們選擇的生活方式之一。二是“兼職型”。這類人主要是一些在農(nóng)閑季節(jié)外出行乞的農(nóng)民，他們有的是為了子女讀書、蓋房;有的是為了掙點外快，近幾年甚至出現(xiàn)了農(nóng)閑時一村人集體外出行乞的狀況。三是“工具型”。這類人主要借助生理缺陷或疾病進行乞討，主要包括未成年人、老年人、殘疾人等，老年人往往以獨自游走的方式行乞，嬰兒、未成年人、殘疾人則是在親屬的帶領(lǐng)下行乞，其中最嚴重的就是有些幕后操縱者或是組織，利用哄騙、利誘、收買等方式控制一批殘疾人、未成年人，通過操縱行乞而從中獲利。

1．部分流浪乞討人員游走在合法與違法的邊緣。在火車站、客車站附近，有一部分流浪乞討人員長期徘徊在那里，他們替旅店、客車等拉客、喊客，代旅客買票。由于相互之間競爭激烈，經(jīng)常出現(xiàn)強行拉客、強行代購車票以及價格欺詐甚至伺機進行偷盜、搶劫等違法犯罪行為。一些人有輕微違法行為，又不夠刑事拘留或治安處罰的條件，但對城市的治安環(huán)境和旅客人身安全卻構(gòu)成了一定威脅。加之流浪乞討人員中違法犯罪行為具有突然性，難以實施有效打擊。他們往往混在人群中，以實施搶奪為主要手段，作案時間短、逃離迅速，公安機關(guān)在沒有抓住現(xiàn)行的情況下，因缺乏證據(jù)，難以實施有效打擊。據(jù)統(tǒng)計，在火車站、汽車站的犯罪案件中70%為青少年作案，這些青少年多為流浪人員，經(jīng)常實施搶奪、盜竊等違法犯罪活動。其中一少部分還吸毒、患有嚴重傳染病，處理起來難度很大，造成了這些人難以管理、無法管理的局面，以致部分流浪乞討人員有恃無恐、瘋狂作案。

2．流浪乞討人員對城市公共衛(wèi)生環(huán)境造成極大負面影響。流浪乞討人員由于居無定所，有的在城鄉(xiāng)結(jié)合部的待征地、農(nóng)地附近搭建的窩棚住宿。夏秋季節(jié)，往往三三兩兩躺臥在人行道上、樹蔭下或草坪內(nèi)，滿臉污垢、衣著不整，隨地大小便，嚴重影響市容市貌，成為城市公共衛(wèi)生、城市環(huán)境治理中的一大公害。流浪乞討人員也是流行疾病、艾滋病等傳染病暴發(fā)和傳播的高危人群，對城市公共衛(wèi)生防疫構(gòu)成潛在的威脅。

3．職業(yè)乞討者已成為社會詬病。一位救助站的工作人員告訴我們，“面對職業(yè)乞討者，我們沒有權(quán)利制止，只能揭穿其騙術(shù)，提醒民眾不要輕信施舍。而應(yīng)將救助資金捐給國家救助機構(gòu)或慈善機構(gòu)，因國家還未出臺具體管理辦法，目前救助機構(gòu)對職業(yè)乞討者的管理仍是空白”。據(jù)統(tǒng)計，目前救助管理站所救助的乞討人員中，職業(yè)乞討者占了一半，每年都會有大量“三無”人員被遣送回鄉(xiāng)，但往往是屢遣屢返，難以禁絕。

4．對流浪乞討人員的人身損害維權(quán)缺少法律依據(jù)。流浪乞討人員受到人身侵害時，如何對其實施司法救助已成為當前急需解決的問題。如果他們的人身權(quán)益得不到保障，顯然與建立和諧社會的奮斗目標相違背。近幾年來，檢察機關(guān)、民政局、救助站和社區(qū)委員會等單位，通過支持起訴或以原告身份直接提起訴訟的形式行使了對社會流浪乞討人員的人身損害賠償請求權(quán)。從2005年“高淳案”和2006年“青島嶗山區(qū)案”等一系列案例可以看出，檢察機關(guān)對于案件的啟動及結(jié)果具有非常重要的推動作用，但也僅僅是推動而已。因我國法律還沒有明確規(guī)定，目前檢察機關(guān)還無法通過提起民事訴訟來有效維護這類受害者的權(quán)利。

二、民眾對流浪乞討人員的態(tài)度

針對當今的行乞問題，我們對校園學(xué)生進行了一次問卷調(diào)查，按照隨機的方式向被問卷人發(fā)放問卷，主要有三個問題：一是“您如何看待路邊的乞丐，有什么感覺?”回答者中11%的人表示同情(均為女性)，66%的人表示不會理解，16%的人表示應(yīng)由政府救助。二是“看見乞丐是否會給錢?”24%的人表示看情況再說，73%的人表示不會給，只有3%的人表示會給。三是“在兩年內(nèi)參加過多少次對災(zāi)區(qū)或貧困地區(qū)捐款捐物活動?”61%的人表示參加過一次，32%的人表示未參加過，問卷中沒有一人參加過兩次以上救助。本次問卷調(diào)查中可以看出，在校學(xué)生對于現(xiàn)今社會上的行乞現(xiàn)狀有一定的認知度，但大多數(shù)同學(xué)沒有考慮過這個問題。問卷中，同學(xué)們也表示現(xiàn)在的乞丐不知道哪個是真的，哪個是假的，大多數(shù)同學(xué)上街也經(jīng)常受到乞討者的糾纏。

考慮到民眾對社會現(xiàn)狀的關(guān)注度較高，我們走訪了部分社區(qū)的居民，主要了解三個問題：一是“您認為造成流浪乞討現(xiàn)象的主要原因是什么?”回答者中82%的人認為是家庭困難，15%的人認為是好吃懶做，3%的人認為是地方經(jīng)濟落后或者是天災(zāi)人禍，沒有人認為是找不到工作。二是“您認為能有效減少流浪乞討現(xiàn)象的措施有哪些?”54%的人認為應(yīng)完善救助制度，13%的人認為應(yīng)幫助他們就業(yè)，7%的人認為應(yīng)限制人口流動，11%的人認為無法解決，還有15%的人認為應(yīng)當禁止乞討。三是“您了解我國當前的流浪乞討人員救助制度嗎?”23%的人表示了解一點，77%的人表示不清楚。

三、對流浪乞討人員救助的幾點建議

流浪乞討現(xiàn)象與人口流動、家庭困難、意外事件、城鄉(xiāng)動遷、個人因素等多種原因相關(guān)，民政、司法、城管、救助單位等多個部門只有多管齊下、相互配合，才能有效保護流浪乞討人員、維護社會穩(wěn)定。

1．改變救助手段，加大財政支持。救助管理站不僅要負責進入救助站的被救助人員的救助，還應(yīng)主動與公安、城管等其他部門聯(lián)合救助，增加對街頭流浪乞討人員的巡查頻次，發(fā)現(xiàn)一例、救助一例。街道、社區(qū)應(yīng)建立街頭流浪乞討人員救助咨詢服務(wù)隊，擴大城市邊緣地段的覆蓋面，確保信息反饋的時效性。同時，政府也需要加大財政投入，落實專項救助工作經(jīng)費和救助安置經(jīng)費，并列入財政預(yù)算。對因貧、病、殘疾等乞討人員的救助工作，應(yīng)由民政部門牽頭，財政和衛(wèi)生部門分別就經(jīng)費預(yù)算和救治工作給予配合。

2．建立系統(tǒng)的資源共享系統(tǒng)。救助管理站應(yīng)配備被救助者的基本資料與采血DNA數(shù)據(jù)庫，配合社會福利機構(gòu)的救助工作和公安機關(guān)、檢察機關(guān)的調(diào)查取證工作。對符合條件的流浪乞討人員，可安置到社會福利機構(gòu)。同時，應(yīng)動員各類社會力量積極參與，讓更多的社會力量在救助工作中發(fā)揮作用。在我國，個人對乞討者的施舍還是相當普遍的，但慈善組織進行專門救助的還不多，我們可以嘗試“社會代養(yǎng)”、“家庭寄養(yǎng)”等新型救助手段，積極吸納民間組織和熱心人士對流浪乞討人員的救助工作，這樣不僅可以滿足部分家庭的特殊需要，還可以減輕財政經(jīng)費負擔，緩和政府福利機構(gòu)資金短缺、人滿為患的現(xiàn)狀。

3．加快救助立法，消除法律盲區(qū)。我國戶籍制度改革滯后，對流動人口缺乏有效管理。常常因為流浪乞討者身上沒有身份證明資料而無法及時查明身份，其人身權(quán)益無法通過司法等程序進行救濟?！吨腥A人民共和國憲法》第33條第3款明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”;黨的十七大報告也明確指出，要保障“人權(quán)事業(yè)健康發(fā)展，著力保障改善民生，促進社會公平正義，推動建設(shè)和諧社會”。雖然《民事訴訟法》第108條及最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“作為原告必須是與案件有直接利益關(guān)系的公民、法人”，但在道路交通事故社會救助基金沒有設(shè)立或侵權(quán)人不愿意賠償?shù)那闆r下，救助站就成了賠償款的保管單位。檢察機關(guān)支持民政部門、救助管理站作為侵權(quán)案件中的訴訟主體，賦予其法律職權(quán)，是當前關(guān)注民生、服務(wù)民生的歷史使命，也是落實黨的十七大建設(shè)和諧社會的內(nèi)在要求。另外，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的法律、法規(guī)，強化社會控制，并在相關(guān)法律的框架內(nèi)制定地方性法規(guī)，將一些法律解釋細化和可操作化。例如，對未成年的流浪乞討者，可以參照《未成年人保護法》、《義務(wù)教育法》、《流動少年兒童就學(xué)暫行辦法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，對其進行強制性救助;投資興建兒童福利院和流浪兒童保護中心，實行人財物單列，配備專業(yè)人才，內(nèi)設(shè)文化教育、醫(yī)療保健、文化活動、心理咨詢、技能培訓(xùn)等功能，把服務(wù)救助流浪兒童的工作落到實處。

4．轉(zhuǎn)變救助思路，拓寬救助渠道。救助工作不能盲目進行，捐款只是救助的方式之一。教育、幫教也是參加公益、化解社會矛盾的重要手段。公安、檢察機關(guān)的救助對象應(yīng)當拓寬范圍與渠道(不應(yīng)局限于當事人，還應(yīng)從維護和諧社會、化解社會矛盾方面對社會上的乞討人員實施救助)，要區(qū)別哪些需要救助，哪些需要從法律視角上予以幫助、疏導(dǎo)、教育。

5．依法嚴懲涉及流浪乞討人員的犯罪行為。對流浪乞討人員也要實施“區(qū)別對待”的管理手段，特別是針對惡討、強討、騙討行為，應(yīng)按照情節(jié)輕重實施批評教育、治安管理等舉措。各地政法部門也應(yīng)聯(lián)合執(zhí)法，依法從重從快打擊虐待和故意傷害流浪乞討人員的違法犯罪行為。同時也要堅持解救與打擊并重，特別是對拐賣、拐騙、組織利用未成年人乞討牟利或組織其進行違法犯罪活動的犯罪行為，應(yīng)按照組織兒童乞討罪、拐賣兒童罪、拐騙兒童罪、組織未成年人進行違反治安管理活動罪等堅決打擊，情節(jié)輕微的批評教育;情節(jié)嚴重的予以治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

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1007－4937(2011)04－0139－03

2011－05－15

彭超(1989－)，男，河北南皮人，從事社會學(xué)研究。

楊大威〕