閆海

(遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110136)

發(fā)票是購(gòu)銷商品、提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，開具、收取的收付款憑證。發(fā)票的原始功能是一種商事憑證，能夠全面、準(zhǔn)確、真實(shí)地記錄單位或個(gè)人發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。在商事糾紛的司法實(shí)踐中，依據(jù)高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)票被認(rèn)為具有較高的證明力，特別是經(jīng)過認(rèn)證或被用于抵扣的發(fā)票可以作為當(dāng)事人之間交易關(guān)系的成立及交易所涉商品、服務(wù)及其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的名稱、種類、單價(jià)、數(shù)量的證明。［1］同時(shí)，發(fā)票也是一種會(huì)計(jì)核算最基礎(chǔ)的原始憑證之一。購(gòu)貨方一般依據(jù)發(fā)票進(jìn)行資金支付、實(shí)物運(yùn)轉(zhuǎn)和驗(yàn)收入庫(kù)等核算;銷貨方據(jù)此進(jìn)行資金收入、實(shí)物出庫(kù)、銷售費(fèi)用攤銷、成本結(jié)算和納稅義務(wù)發(fā)生等核算。［2］財(cái)政、稅務(wù)、工商、物價(jià)、審計(jì)、金融等監(jiān)督管理活動(dòng)需要會(huì)計(jì)信息提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，尤其在我國(guó)，由于發(fā)票上載明征稅客體較為詳細(xì)的信息，為核實(shí)計(jì)稅收入和抵扣稅款提供原始、可靠的依據(jù)，也為計(jì)算應(yīng)稅所得額、應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)提供必備資料，［3］因此發(fā)票又被稱為稅務(wù)發(fā)票，并有“第二鈔票”之譽(yù)。“以票管稅”、“以票控稅”也成為我國(guó)稅收征管的重要特色。

一、我國(guó)發(fā)票管理的立法回顧

1、我國(guó)發(fā)票管理內(nèi)外分別立法的起步階段

1986年國(guó)務(wù)院《稅收征收管理暫行條例》第28條規(guī)定，“發(fā)票由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。未經(jīng)縣級(jí)或者縣級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，任何單位、個(gè)人都不得自行印制、出售或者承印發(fā)票。除經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)可的特殊票據(jù)外，發(fā)票必須套印縣級(jí)或者縣級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)的發(fā)票監(jiān)制章”;第29條規(guī)定，“納稅人和代征人必須按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定保管和使用發(fā)票”。為解決發(fā)票管理缺少全國(guó)統(tǒng)一辦法，各地自行制定，以致實(shí)際執(zhí)行中存在不少問題，同年財(cái)政部依據(jù)《稅收征收管理暫行條例》第28、29條規(guī)定，制定《全國(guó)發(fā)票管理暫行辦法》，以適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，加強(qiáng)對(duì)發(fā)票的統(tǒng)一管理。由于該辦法僅適用于內(nèi)資企業(yè)，1991年國(guó)家稅務(wù)局發(fā)布《關(guān)于外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)發(fā)票管理的暫行規(guī)定》，加強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)的發(fā)票管理。

2、我國(guó)發(fā)票管理統(tǒng)一立法的建立階段

1992年七屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《稅收征收管理法》，這是我國(guó)稅收法治建設(shè)的一個(gè)重要的里程碑。該法第14條第1款規(guī)定， “發(fā)票必須由省、自治區(qū)、直轄市人民政府稅務(wù)主管部門指定的企業(yè)印制;未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府稅務(wù)主管部門指定，不得印制發(fā)票”;同時(shí)第48條規(guī)定，“違反本法第十四條規(guī)定，非法印制發(fā)票的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)銷毀非法印制的發(fā)票，沒收違法所得，并處罰款”。此外，第14條第2款規(guī)定授權(quán)條款，“發(fā)票的管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。1993年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部根據(jù)《稅收征收管理法》，制定《發(fā)票管理辦法》。該辦法第44條規(guī)定授權(quán)條款，“本辦法由國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)解釋，實(shí)施細(xì)則由國(guó)家稅務(wù)總局制定”。根據(jù)該授權(quán)，同年國(guó)家稅務(wù)總局頒布《發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》及《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》。上述立法對(duì)發(fā)票的印制、領(lǐng)購(gòu)、開具、保管、檢查及違法處理予以較為詳細(xì)的規(guī)定，并統(tǒng)一我國(guó)對(duì)內(nèi)對(duì)外發(fā)票管理制度，標(biāo)志我國(guó)發(fā)票管理開始進(jìn)入統(tǒng)一化、規(guī)范化、法制化發(fā)展的新階段。

3、我國(guó)發(fā)票管理立法的發(fā)展階段

1995年八屆全國(guó)人大常委會(huì)修訂《稅收征收管理法》。其中第14條第1款修改為，“增值稅專用發(fā)票由國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門指定的企業(yè)印制;其他發(fā)票，按照國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門的規(guī)定，分別由省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局指定企業(yè)印制”;增設(shè)第2款，“未經(jīng)前款規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)指定，不得印制發(fā)票”。

2001年九屆全國(guó)人大常委會(huì)修訂《稅收征收管理法》。增設(shè)第21條第1、2款，“稅務(wù)機(jī)關(guān)是發(fā)票的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)發(fā)票印制、領(lǐng)購(gòu)、開具、取得、保管、繳銷的管理和監(jiān)督。單位、個(gè)人在購(gòu)銷商品、提供或者接受經(jīng)營(yíng)服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定開具、使用、取得發(fā)票”;此外罰則部分進(jìn)一步明確，第71條規(guī)定，“違反本法第二十二條規(guī)定，非法印制發(fā)票的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)銷毀非法印制的發(fā)票，沒收違法所得和作案工具，并處一萬元以上五萬元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。此外，第23條還規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)稅收征收管理的需要，積極推廣使用稅控裝置。納稅人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安裝、使用稅控裝置，不得損毀或者擅自改動(dòng)稅控裝置”。依據(jù)《稅收征收管理法》第93條授權(quán)，2002年國(guó)務(wù)院修訂《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第27條還規(guī)定， “賬簿、記賬憑證、報(bào)表、完稅憑證、發(fā)票、出口憑證以及其他有關(guān)涉稅資料應(yīng)當(dāng)合法、真實(shí)、完整。賬簿、記賬憑證、報(bào)表、完稅憑證、發(fā)票、出口憑證以及其他有關(guān)涉稅資料應(yīng)當(dāng)保存10年;但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。2006年國(guó)家稅務(wù)總局依據(jù)上述立法及《增值稅暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則，修改制定《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》。2010年國(guó)務(wù)院修訂《發(fā)票管理辦法》，該次修法主要針對(duì)制售和使用假發(fā)票、不依法開具發(fā)票等違法行為花樣翻新且日益嚴(yán)重，進(jìn)一步加強(qiáng)防控措施，并加大對(duì)發(fā)票違法行為的行政處罰，2011年國(guó)家稅務(wù)總局依據(jù)2010年修正《發(fā)票管理辦法》，而且制定了新的《發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》。

4、我國(guó)發(fā)票犯罪的刑事立法

1979年五屆全國(guó)人大審議通過的《刑法》僅在第124條規(guī)定偽造稅票罪，實(shí)踐中一些發(fā)票犯罪行為除適用該規(guī)定外，還以投機(jī)倒把罪及偷稅罪等罪名加以刑事處罰。1995年八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》，加大對(duì)利用增值稅專用發(fā)票進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的懲治力度，并規(guī)定死刑刑罰。1997年八屆全國(guó)人大修訂《刑法》，其中第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪第六節(jié)危害稅收征管罪規(guī)定直接與發(fā)票有關(guān)的8個(gè)罪名:虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票罪;偽造、出售偽造的增值稅專用發(fā)票罪;非法出售增值稅專用發(fā)票罪;非法購(gòu)買增值稅專用發(fā)票、購(gòu)買偽造的增值稅專用發(fā)票罪;非法制造、出售非法制造的用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票罪;非法制造、出售非法制造的發(fā)票罪;非法出售用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票罪;非法出售發(fā)票罪。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1994年至2004年的10年間，我國(guó)因涉及增值稅專用發(fā)票犯罪被處以死刑近200人，其中因偽造增值稅專用發(fā)票被判死刑20人，15人被執(zhí)行死刑;因倒賣、虛開增值稅專用發(fā)票被判死刑175人，55人被執(zhí)行死刑。［4］2011年十一屆全國(guó)人大通過《刑法修正案 (八)》，明確取消13個(gè)經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪的死刑，其中包括虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票罪和偽造、出售偽造的增值稅專用發(fā)票罪，另外增設(shè)虛開普通發(fā)票罪。廢除發(fā)票犯罪等一些經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪的死刑，滿足尊重人權(quán)的刑事法治要求，符合罪刑均衡的法理精神，體現(xiàn)刑法價(jià)值判斷的一致性，適應(yīng)我國(guó)稅收征管水平的提高，也進(jìn)一步要求采取更為有效的稅收監(jiān)管措施，從源頭上和外部環(huán)境上堵塞發(fā)票管理的漏洞。［5］

二、我國(guó)發(fā)票管理的工作展望

1、推動(dòng)發(fā)票的票種簡(jiǎn)并與式樣統(tǒng)一

我國(guó)發(fā)票種類繁多，依據(jù)稅收管轄權(quán)限可分為國(guó)稅發(fā)票與地稅發(fā)票;依據(jù)發(fā)票的填開方式可分為機(jī)打發(fā)票、手工發(fā)票和定額發(fā)票;依據(jù)發(fā)票管理模式可分為專業(yè)發(fā)票和非專業(yè)發(fā)票。不僅如此，不同種類的發(fā)票式樣各異、規(guī)格不一、防偽措施各不相同。這種票種繁多、各省各異的狀況，不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范管理，降低了稅務(wù)管理效率，成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)普通發(fā)票管理信息化的主要瓶頸。納稅人要向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)領(lǐng)購(gòu)多種發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)售、繳銷驗(yàn)舊發(fā)票過程中，也由于票種過多，辦稅效率低下，延長(zhǎng)了納稅人的辦稅時(shí)間，因此不利于納稅人方便使用，不便于公眾辨別真?zhèn)?，以致納稅人的經(jīng)營(yíng)成本增加。

我國(guó)發(fā)票稅務(wù)管理應(yīng)通過科學(xué)設(shè)置票種和設(shè)計(jì)式樣，將現(xiàn)有票種大幅度精簡(jiǎn)、壓縮、合并;根據(jù)發(fā)票紙張的通用尺寸，合理設(shè)計(jì)若干標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格的式樣，以及簡(jiǎn)化和統(tǒng)一票面印制要求，最大限度地提高發(fā)票的通用性和適用性，滿足不同納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的開具需求。簡(jiǎn)并發(fā)票票種、統(tǒng)一發(fā)票式樣，是我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)堅(jiān)持“以人為本”，落實(shí)“兩個(gè)減負(fù)”，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會(huì)滿意度，優(yōu)化納稅服務(wù)的重要體現(xiàn)。

2、促進(jìn)發(fā)票稅務(wù)管理的規(guī)范化、信息化

1994年的稅制改革建立以專用發(fā)票為主要扣稅憑證的增值稅征管制度，為了有效防止偽造、倒賣、虛開專用發(fā)票等涉稅違法犯罪行為，我國(guó)決定引入現(xiàn)代化技術(shù)手段強(qiáng)化增值稅征收管，開始金稅工程建設(shè)。1994年啟動(dòng)的金稅一期工程建立相互獨(dú)立運(yùn)行的防偽稅控系統(tǒng)和交叉稽核系統(tǒng)并開始試運(yùn)行。2001年啟動(dòng)的金稅二期工程建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)、四個(gè)子系統(tǒng)的基本框架。一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，就是從國(guó)家稅務(wù)總局到省、地市、縣四級(jí)統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)主干網(wǎng);四個(gè)系統(tǒng)則包括防偽稅控開票子系統(tǒng)、防偽稅控認(rèn)證子系統(tǒng)、交叉稽核子系統(tǒng)、發(fā)票協(xié)查信息管理子系統(tǒng)，四個(gè)子系統(tǒng)緊密相聯(lián)、相互制約，構(gòu)成了完整的增值稅管理監(jiān)控系統(tǒng)，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國(guó)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。2008年金稅工程三期啟動(dòng)，計(jì)劃用4年時(shí)間，完成“一個(gè)平臺(tái)，兩級(jí)處理，三個(gè)覆蓋，四個(gè)系統(tǒng)”的建設(shè):“一個(gè)平臺(tái)”是指建立一個(gè)包含網(wǎng)絡(luò)硬件和基礎(chǔ)軟件的統(tǒng)一的技術(shù)基礎(chǔ)平臺(tái);“兩級(jí)處理”是指依托統(tǒng)一的技術(shù)基礎(chǔ)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息在總局和省局集中處理;“三個(gè)覆蓋”是指應(yīng)用內(nèi)容逐步覆蓋所有稅種、覆蓋稅務(wù)管理的重要工作環(huán)節(jié)，覆蓋各級(jí)國(guó)、地稅機(jī)關(guān)，并與有關(guān)部門聯(lián)網(wǎng);“四個(gè)系統(tǒng)”是指通過業(yè)務(wù)的重組、優(yōu)化和規(guī)范，逐步形成一個(gè)以征管和外部信息業(yè)務(wù)為主，包括行政管理和決策支持等輔助業(yè)務(wù)在內(nèi)的信息管理應(yīng)用系統(tǒng)。［6］隨著金稅工程的開展，我國(guó)專用發(fā)票的信息化管理已經(jīng)達(dá)到較高水平，而普通發(fā)票則較為滯后。實(shí)現(xiàn)發(fā)票管理水平質(zhì)的飛躍，首先應(yīng)從開具方式著手，進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)打票使用。目前普通發(fā)票的手工票占據(jù)比例較大，增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)票管理難度，無法有效提高稅源監(jiān)控的質(zhì)量和水平，也為虛開發(fā)票留下了生存空間，致使發(fā)票稅源監(jiān)控的作用受到削弱，稅收流失難以控制。2001年修正《稅收征收管理法》第23條就規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)稅收征收管理的需要，積極推廣使用稅控裝置。納稅人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安裝、使用稅控裝置，不得損毀或者擅自改動(dòng)稅控裝置”。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在科學(xué)設(shè)置票種，合理設(shè)計(jì)式樣，在對(duì)現(xiàn)有票種和式樣進(jìn)行大幅度簡(jiǎn)并和優(yōu)化的基礎(chǔ)上，通過擴(kuò)大機(jī)打發(fā)票使用范圍，大力壓縮手工發(fā)票。對(duì)經(jīng)營(yíng)額較大，或通過計(jì)算機(jī)實(shí)施企業(yè)管理的納稅人，應(yīng)引導(dǎo)其使用機(jī)打發(fā)票。限制和壓縮手工票的開具限額和使用范圍，手工發(fā)票的限額應(yīng)嚴(yán)格控制在百元版和千元版，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，逐步縮小手工發(fā)票使用量乃至取消手工發(fā)票。

全面提高稅源監(jiān)控的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)發(fā)票管理信息化，要解決發(fā)票印制、發(fā)售、開具、取得、繳銷各個(gè)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)采集問題，進(jìn)而通過發(fā)票數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用，為稅源監(jiān)控提供大量有效的信息，因此需要借助金稅工程建立普通發(fā)票開具和信息采集、查詢平臺(tái)。雖然金稅工程設(shè)立之初是針對(duì)專用發(fā)票管理的，但是隨著工程的進(jìn)展，相關(guān)的普通發(fā)票也逐漸納入工程之內(nèi)。例如，我國(guó)增值稅立法允許部分非增值稅專用發(fā)票抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，即運(yùn)輸發(fā)票、農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)憑證、海關(guān)進(jìn)口增值稅專用繳款書(海關(guān)完稅憑證)和廢舊物資發(fā)票等，目前這“四小票”已經(jīng)納入增值稅防偽稅控系統(tǒng)。此外，針對(duì)2008年修正《增值稅暫行條例》放開對(duì)一般納稅人購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅額可以從銷項(xiàng)稅額中抵扣的限制，國(guó)家稅務(wù)總局連續(xù)發(fā)文推行機(jī)動(dòng)車銷售統(tǒng)一發(fā)票稅控系統(tǒng)與稽核系統(tǒng)。因此，金稅工程三期應(yīng)當(dāng)著力應(yīng)用范圍逐步覆蓋所有稅種，普通發(fā)票管理盡可能地納入其中，實(shí)現(xiàn)發(fā)票稽查從“票表比對(duì)”到“網(wǎng)絡(luò)比對(duì)”的提升，完成從“以票控稅”向“信息管稅”的轉(zhuǎn)變。

3、為納稅人提供便利的發(fā)票辨?zhèn)尾樵兎?wù)

“道高一尺，魔高一丈”，針對(duì)假發(fā)票泛濫，我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)一方面應(yīng)不斷提高防偽技術(shù)，另一方面也要從服務(wù)型政府的角度，方便納稅人對(duì)發(fā)票辨?zhèn)蔚牟樵?。因?yàn)榧侔l(fā)票的使用不僅危及對(duì)國(guó)家稅收征收，而且對(duì)善意取得的納稅人也產(chǎn)生影響。例如國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于納稅人善意取得虛開增值稅專用發(fā)票已抵扣稅款加收滯納金問題的批復(fù)》 (國(guó)稅函［2007］1240號(hào))就指出，購(gòu)貨方與銷售方存在真實(shí)交易，且購(gòu)貨方不知取得的增值稅專用發(fā)票是以非法手段獲得的，為納稅人善意取得虛開的增值稅專用發(fā)票。如能重新取得合法、有效的專用發(fā)票，準(zhǔn)許其抵扣進(jìn)項(xiàng)稅款;如不能重新取得合法、有效的專用發(fā)票，雖然免除滯納金的課征，但是不準(zhǔn)其抵扣進(jìn)項(xiàng)稅款或追繳其已抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅款。

2011年修正《發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》第34條規(guī)定，“用票單位和個(gè)人有權(quán)申請(qǐng)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)票的真?zhèn)芜M(jìn)行鑒別。收到申請(qǐng)的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理并負(fù)責(zé)鑒別發(fā)票的真?zhèn)?鑒別有困難的，可以提請(qǐng)發(fā)票監(jiān)制稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)助鑒別。在偽造、變?cè)飕F(xiàn)場(chǎng)以及買賣地、存放地查獲的發(fā)票，由當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)鑒別”。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)納稅人維權(quán)辨?zhèn)?，通過各種公共媒體和宣傳工具，普及發(fā)票防偽知識(shí)以及識(shí)別發(fā)票真?zhèn)蔚姆椒ǎ粩嗵岣哂闷眴挝缓蛡€(gè)人依法使用發(fā)票的自覺性，鼓勵(lì)廣大消費(fèi)者主動(dòng)索取發(fā)票，維護(hù)其自身合法權(quán)益，維護(hù)正常的稅收秩序，另外，還應(yīng)當(dāng)建立發(fā)票辨?zhèn)尾樵兿到y(tǒng)，充分利用現(xiàn)有資源和技術(shù)手段，建立健全發(fā)票管理和查詢系統(tǒng)，收集發(fā)票印制、領(lǐng)購(gòu)、開具、繳銷、丟失、被盜、作廢信息，并通過專用系統(tǒng)進(jìn)行分析和評(píng)估，再以12366納稅服務(wù)熱線、稅務(wù)網(wǎng)站以及短信平臺(tái)，為納稅人和消費(fèi)者提供辨別真?zhèn)蔚男畔⒉樵兎?wù)。

4、稅收管理從以票控稅到資金流控稅

目前稅收征管手段和方法的科技含量相對(duì)較低，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地從企業(yè)電算化系統(tǒng)中獲取有關(guān)銷售、經(jīng)營(yíng)、物流方面的信息，征管方式滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成稅收征管的困境。目前，發(fā)票是稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握和監(jiān)控納稅人實(shí)際經(jīng)營(yíng)收入、利潤(rùn)的主要手段，是管理和檢查納稅人是否足額繳納稅款的主要依據(jù)，但是國(guó)家稅控管理的基礎(chǔ)涉稅數(shù)據(jù)，不是直接來自納稅人的交易過程，而是來自事后不同方向不斷的重復(fù)錄入，稅控?cái)?shù)據(jù)的重復(fù)錄入，不僅效率低下容易出錯(cuò)，而且無法保證其統(tǒng)一性，更為各種不法的企圖提供了大量的機(jī)會(huì)。只有在原始稅控?cái)?shù)據(jù)能夠及時(shí)、完整、真實(shí)獲取的情況下，建立在其上面的各類稅收管理業(yè)務(wù)，以及以后的稅務(wù)決策支持才有意義。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，局限于從發(fā)票管理的視角強(qiáng)化稅收征管以遏制稅收的流失，無法達(dá)到釜底抽薪的效果。

隨著稅收管理手段的進(jìn)步，“以票控稅”的理念必須進(jìn)行調(diào)整和改變，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用各種信息化手段加強(qiáng)對(duì)納稅人的稅源管理，降低征稅對(duì)發(fā)票的依賴程度，以提高征管的質(zhì)量和效率。最終取消發(fā)票“信息載體”的“稅控”功能，使其不再扮演稅收征管的主角，實(shí)現(xiàn)其商事憑證與原始會(huì)計(jì)憑證的角色回歸，才是我國(guó)稅制改革的最終取向。

淡化“以票控稅”，剝離了發(fā)票的管稅職能后，不僅可以從根本上解決發(fā)票管理所引起的諸多問題，而且可以實(shí)行更為科學(xué)、有效的方法，即“以資金流控稅”。所謂“以資金流控稅”是指以資金的流向確定稅收的原則，較“以票控稅”具有多方面的優(yōu)勢(shì)，即資金流的涵蓋范圍更加廣泛，能全面地記錄和反映生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程，資金流所反映的情況也更加真實(shí)。取消發(fā)票的“控稅”功能，代之以“以資金流控稅”的新理念和模式，將是我國(guó)發(fā)票管理改革基本方向。