胡 海,胡志英

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院,湖南 長沙 410006;2.衡陽市石鼓區(qū)司法局,湖南 衡陽 421008)

·民主與法制·

構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的實踐與思考

胡 海1,胡志英2

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院,湖南 長沙 410006;2.衡陽市石鼓區(qū)司法局,湖南 衡陽 421008)

“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制是在構(gòu)建社會主義和諧社會條件下應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物。建立“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制,整合人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的資源是社會發(fā)展的形勢要求,其核心內(nèi)容和基本要求是整合力量、整體聯(lián)動、健全制度、規(guī)范運(yùn)作。如何發(fā)揮“三調(diào)聯(lián)動”的職能作用,有效化解當(dāng)前多發(fā)多樣的社會矛盾糾紛,為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù),成為我們應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。文章從新形勢下“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制存在的必要性與可行性入手,分析了當(dāng)前“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制存在的問題與缺失,提出了完善“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的基本構(gòu)想。

人民調(diào)解;行政調(diào)解;司法調(diào)解;“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制

調(diào)解,作為重要的糾紛解決方式之一,具有成本低廉、糾紛解決徹底、便于人際關(guān)系的恢復(fù)等優(yōu)點?！叭{(diào)聯(lián)動”機(jī)制,即為完善司法體制機(jī)制,發(fā)揮社會自治功能,整合人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三大調(diào)解資源及其他社會力量,相互銜接互動、雙向?qū)勇?lián)動的體制和制度?！叭{(diào)聯(lián)動”機(jī)制是在構(gòu)建社會主義和諧社會條件下應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物。通過社會矛盾調(diào)處機(jī)制的平臺,實現(xiàn)信息溝通、資源共享、功能互補(bǔ),充分發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢,構(gòu)建多元化的對接聯(lián)動機(jī)制?！叭{(diào)聯(lián)動”機(jī)制從推介伊始,就表現(xiàn)出方興未艾的勢頭。它整合了行政資源和社會資源,形成了共建和諧社會的合力和機(jī)制,改變了過去一些部門存在條塊分割推諉扯皮的官僚主義低效率,加強(qiáng)了政府責(zé)任,強(qiáng)化了法治政府,重振了政府治理能力,推進(jìn)了民主政治建設(shè)。當(dāng)前,如何應(yīng)對多發(fā)多樣的社會矛盾糾紛,發(fā)揮人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解的職能作用,彰顯群眾自治、政府服務(wù)和調(diào)解為民的社會管理新理念,有效化解社會矛盾糾紛,為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù),成為當(dāng)前我們應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。

一、新時期“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制存在的必要性與可行性

(一)“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制存在的必要性

1.“三調(diào)聯(lián)動”是轉(zhuǎn)型時期化解矛盾糾紛的最佳方式

我國正處在社會轉(zhuǎn)型期,社會主義市場經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建使我們的社會物質(zhì)文化生活發(fā)生了巨大變化。社會糾紛也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面,民間私權(quán)意識覺醒,各種各樣的私權(quán)糾紛不斷涌現(xiàn),且數(shù)量驚人;另一方面,出現(xiàn)了許多新型的糾紛,如征地補(bǔ)償、拆遷安置、企業(yè)改制和政府行為帶來的糾紛等等,這些糾紛均具有復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點。同時,糾紛的種類、數(shù)量也明顯激增。一般而言,化解糾紛的方式可以劃分為私力救濟(jì)和公力救濟(jì)兩種。在現(xiàn)階段,私力救濟(jì)往往表現(xiàn)為借助自身力量或非政府力量的以暴易暴或以牙還牙。公力救濟(jì)表現(xiàn)為以國家強(qiáng)制力為后盾的判決、仲裁、裁決等。私力救濟(jì)盡管成本低、效率高,但容易造成社會的失范和無序;公力救濟(jì)雖然很規(guī)范,能夠解決合法性問題,但往往成本較高,并在解決合理性問題上有時尚顯乏力。而介于兩者之間的調(diào)解卻能夠發(fā)揮兩者的優(yōu)勢,彌補(bǔ)兩者的不足,既體現(xiàn)合理性,又彰顯合法性,同時也更符合我國的國情。我國自古以來就追求“和為貴”,《中庸》云:“和也者,天下之達(dá)道也?！绷攘葦?shù)字即道出了中國社會古老而常新的夢想——和諧?！皟?nèi)睦者家道昌,外睦者人事濟(jì)”的良好社會風(fēng)尚也一直是我國人民所追求的。在這種歷史文化背景之下,加強(qiáng)調(diào)解工作,把矛盾化解在激化之前就顯得尤為重要。所以,應(yīng)將調(diào)解特別是“三調(diào)聯(lián)動”作為化解矛盾糾紛的主要方式。

2.“三調(diào)聯(lián)動”可以增強(qiáng)解決社會矛盾糾紛的功效

運(yùn)用調(diào)解來解決糾紛在我國有悠久的歷史。早在西周奴隸制時代就有關(guān)于調(diào)解的記錄。調(diào)解解決糾紛的社會價值是非常值得考量的。一是調(diào)解解決糾紛的徹底性。調(diào)解能從情理、法理出發(fā)進(jìn)行調(diào)解,使雙方當(dāng)事人既實現(xiàn)解決糾紛,又能夠恢復(fù)感情。徹底掃除糾紛“復(fù)發(fā)”的可能。二是調(diào)解的主動性。調(diào)解能及時化解民間矛盾,防止矛盾激化,將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài),防止惡性事件的發(fā)生。三是調(diào)解的保密性。調(diào)解不涉及公開審理,可以保護(hù)當(dāng)事人的隱私。四是調(diào)解的功效性。即調(diào)解具有解決糾紛成本低、效力高的特點。調(diào)解方式靈活,無固定模式,無須像審判那樣嚴(yán)格執(zhí)行法律明文規(guī)定的程序,可以節(jié)約當(dāng)事人的時間。現(xiàn)階段,具有調(diào)解解決糾紛的機(jī)構(gòu)或者組織一般是指法院、行政機(jī)關(guān)與人民調(diào)解組織。但目前人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的發(fā)展不平衡,各有利弊,沒有真正實現(xiàn)功能互補(bǔ)和制度銜接。為了將調(diào)解的社會效果進(jìn)一步提升,就需要將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來,形成“三調(diào)聯(lián)動”的大調(diào)解模式?！叭{(diào)聯(lián)動”機(jī)制的形成,無異于將三種調(diào)解方式予以整合,取長補(bǔ)短,調(diào)解的社會價值必將進(jìn)一步提升。[1]

3.“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制能克服單一調(diào)解方式的局限性

現(xiàn)階段人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解雖各自發(fā)揮其作用,但三種調(diào)解有著其各自的優(yōu)勢與不足,如人民調(diào)解雖有主動、簡捷、及時、經(jīng)濟(jì)和易被人民群眾所接受等特點,有利于矛盾糾紛及時解決,防止矛盾糾紛的激化和升級,但其又有調(diào)解方式隨意性大、缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范、調(diào)解員文化程度參差不齊等不足。行政調(diào)解雖具有專業(yè)性和綜合性的優(yōu)勢,但其在調(diào)處社會糾紛特別是在調(diào)處與行政管理有關(guān)的糾紛時缺乏相對的獨立性和公正性。司法調(diào)解雖具法律效力高、當(dāng)事人對司法調(diào)解的認(rèn)同度高的優(yōu)勢,但訴訟成本高及以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決的現(xiàn)象時有發(fā)生,也暴露該調(diào)解的缺陷。因此,三種調(diào)解方式各有優(yōu)勢與不足,存在各自為陣效力不高的狀況。鑒此,如何整合資源,探究人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的建立就勢必成為趨勢。

(二)“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制存在的可行性

到目前為止,國家已陸續(xù)出臺了相關(guān)的規(guī)定。如最高人民法院、司法部于 2007年 8月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民調(diào)解工作的意見》,中共湖南省委、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解三調(diào)聯(lián)動機(jī)制的意見》,最高人民法院于 2009年 2月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》(法發(fā)〔2009〕6號),于 2009年 7月 24日制訂了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》(法發(fā)〔2009〕45號)。這些規(guī)定的相繼出臺,為“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制提供了制度上的支撐。2008年 3月 21日,中央政法委員會又下發(fā)了《關(guān)于開展黨的十七大精神和胡錦濤總書記在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會上的重要講話大學(xué)習(xí)、大討論活動的通知》,通知要求“堅持以定紛止?fàn)帪槟繕?biāo),健全完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的協(xié)調(diào)機(jī)制,充分發(fā)揮調(diào)解化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定第一道防線的作用”,這又將“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制推向了史無前例的高潮。同時也為“三調(diào)聯(lián)動”在我國的發(fā)展提供了良好“土壤”。

二、“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制面臨的問題與困難

(一)人民調(diào)解在“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制中存在的問題

人民調(diào)解在構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制中是解決社會矛盾和糾紛的第一道防線,擔(dān)負(fù)著眾多社會糾紛和矛盾的過濾作用,其隊伍的穩(wěn)定和人員的素質(zhì)是關(guān)涉人民調(diào)解工作成敗的關(guān)鍵,在構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制中,其面臨的主要問題包括:一是人民調(diào)解員的隊伍建設(shè)問題。根據(jù)《人民調(diào)解委員會組織條例》第四條規(guī)定,對人民調(diào)解員的推選標(biāo)準(zhǔn)是:“為人公正,聯(lián)系群眾,熱心人民調(diào)解工作,并有一定法律知識和政策水平的成年公民,可以當(dāng)選為人民調(diào)解委員會委員?！痹摋l例沒有對人民調(diào)解員的學(xué)歷水平提出要求?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》第十四條規(guī)定:“擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是:為人公正,聯(lián)系群眾,熱心人民調(diào)解工作,具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人員調(diào)解委員會委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度?！痹撘?guī)定只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會委員要求具備高中以上的學(xué)歷。在實踐中,許多人民調(diào)解員的學(xué)歷較低,知識陳舊,不能適應(yīng)新型社會矛盾解決的專業(yè)知識的需要。然而,對人民調(diào)解員進(jìn)行專業(yè)知識的培訓(xùn)是個長期的過程,但是在現(xiàn)有的選任程序中,不能保障調(diào)解員的長期擔(dān)任。換言之,不能保持調(diào)解員的連續(xù)性。調(diào)解員的隊伍素質(zhì)影響到調(diào)解工作的展開。二是人民調(diào)解組織的經(jīng)費保障問題。人民調(diào)解委員會是依附于村民委員會或者居民委員會的民間自治組織,設(shè)立該委員會的目的是解決居民或者村民之間的內(nèi)部紛爭,樹立良好的民風(fēng)民俗?；诖?《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》和《人民調(diào)解委員會組織條例》均規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取費用。調(diào)解人員的工作經(jīng)費和補(bǔ)貼經(jīng)費,由村民委員會或者居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機(jī)關(guān)通過爭取同級人民政府的支持,解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費。在這種情況下,人民調(diào)解委員會在調(diào)處案件過程中的辦公經(jīng)費和補(bǔ)貼經(jīng)費面臨缺乏之窘境,而人民調(diào)解員的津貼亦很微薄。由于經(jīng)費和津貼的不足,已嚴(yán)重影響和制約了人民調(diào)解隊伍的穩(wěn)定和工作的開展。如不采取一定措施,可能會導(dǎo)致人民調(diào)解員對調(diào)解工作熱情的喪失和調(diào)解工作的萎縮。三是人民調(diào)解的程序性保障問題。工作程序是人們從客觀實踐中總結(jié)出來的帶有規(guī)律性而又普遍適用的工作步驟。只有規(guī)范人民調(diào)解的工作程序,才能保證調(diào)解工作的質(zhì)量?！度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》沒有對人民調(diào)解的工作程序做出明確規(guī)定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調(diào)解協(xié)議合同的性質(zhì),對人民調(diào)解的程序規(guī)范提出了嚴(yán)格的要求。在現(xiàn)實社會中,人民調(diào)解委員會對糾紛的調(diào)處普遍存在著調(diào)處糾紛的隨意性。對于一些較為復(fù)雜或者跨地區(qū)、跨專業(yè)的紛爭,如果人民調(diào)解員沒有嚴(yán)格的調(diào)解程序的保障,會影響到案件事實的查明和調(diào)解的效果。因此,在人民調(diào)解中,應(yīng)完善相應(yīng)的調(diào)解程序,視案件的具體情形,規(guī)范調(diào)解的流程。

(二)行政調(diào)解在“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制中存在的問題

一是各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏在同級司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下構(gòu)建的專業(yè)性糾紛調(diào)解組織。實踐中有關(guān)行政職能部門幾乎沒有組建自己的專業(yè)調(diào)解組織,對于涉及到各自的行政管理權(quán)限范圍內(nèi)的糾紛,大多由行政機(jī)關(guān)工作人員自行開展調(diào)解工作。因其非專業(yè)人員,對行政調(diào)解則多為走形式和走過場,并不追求其效果,致使行政調(diào)解在實踐中基本沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功效。二是行政調(diào)解沒有可遵循的統(tǒng)一的調(diào)解程序。實踐中,行政調(diào)解不僅沒有可遵循的統(tǒng)一的調(diào)解程序,而且調(diào)解效力低下。行政調(diào)解通常按照其行使行政管理的權(quán)限對相關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)處,一般包括信訪調(diào)解、治安調(diào)解、城管調(diào)解、環(huán)保調(diào)解、交通調(diào)解等調(diào)解類型。在對糾紛進(jìn)行調(diào)處時,行政機(jī)關(guān)一般依據(jù)相關(guān)實體法的規(guī)定,但沒有明確規(guī)定具體部門在調(diào)解中應(yīng)遵循的程序,加之法律對調(diào)解后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的效力沒有保障,當(dāng)事人可以隨意反悔,這就使得行政人員對行政調(diào)解的態(tài)度較為冷漠,調(diào)解的過程僅是為了滿足形式的需求。從某種程度上說,這是造成行政調(diào)解萎縮的主要原因之一。

(三)司法調(diào)解在“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制中存在的問題

一是人民法院和人民調(diào)解組織的工作配合不夠緊密,沒有形成有效的銜接機(jī)制。人民法院對案件的調(diào)解是由法官行使調(diào)解權(quán)力的,委托調(diào)解或者協(xié)助調(diào)解在實踐中較少運(yùn)用,且參與調(diào)解的人員不限于人民調(diào)解員,這就使得人民法院同人民調(diào)解組織的聯(lián)系較為淡漠。從域外的制度來看,美國法院召開雙方當(dāng)事人或者律師參加的審理前會議協(xié)商案件的審理前準(zhǔn)備,其中一個很重要的協(xié)商內(nèi)容就是研究和解的可能性和是否利用審判外的程序解決糾紛的問題。二是人民法院對人民調(diào)解組織的工作指導(dǎo)和人員培訓(xùn)在實踐層面缺乏具體的有效操作,使其流于形式。根據(jù)我國法律規(guī)定,指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作是人民法院的職責(zé)之一。但是人民法院對其所在的基層人民調(diào)解工作的指導(dǎo)和人員培訓(xùn)雖然在實踐中出現(xiàn)過,但是這種指導(dǎo)和培訓(xùn)沒有能夠形成長期的、固定的、可實施的具體的制度,二者的工作指導(dǎo)和人員培訓(xùn)僅是一種宣示性的形式,沒有發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)作用。因此在“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制建設(shè)中,應(yīng)當(dāng)設(shè)計合理的制度使得人民法院和人民調(diào)解員實現(xiàn)有效的連結(jié)。[2]

三、完善“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的基本思路

(一)加強(qiáng)立法是健全“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的關(guān)鍵

當(dāng)前,從中央到地方各級黨委政府,都以法律或政策等形式對調(diào)解工作作了相關(guān)規(guī)定,這對調(diào)解工作的發(fā)展和完善起到了積極的促進(jìn)作用。但是,調(diào)解作為化解糾紛、構(gòu)建和諧社會的一種重要機(jī)制,至今我國還沒有一部專門的調(diào)解法律或法規(guī)對調(diào)解制度的性質(zhì)、地位、組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范運(yùn)行等方面加以明確,這與當(dāng)前我們黨從全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)所提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的要求相比還有很大差距,與建立健全正確處理當(dāng)前新型的人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制不相符。綜觀世界各國,幾乎所有重視非訴訟糾紛調(diào)解制度的國家都有一部專門的調(diào)解法,如美國的《解決糾紛法》、日本的《民事調(diào)解法》、挪威的《糾紛調(diào)解法》等,這些法律對其本國的非訴訟糾紛調(diào)解制度的推廣和完善起到了至關(guān)重要的作用。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛調(diào)解法》,聯(lián)合國也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件?？梢?當(dāng)今世界非訴訟糾紛調(diào)解立法正在蓬勃興起,訴訟外糾紛解決方式的實踐發(fā)展和理論研究方興未艾。我國作為調(diào)解制度的發(fā)源地,更應(yīng)積極探索、總結(jié)經(jīng)驗,不斷完善,緊跟時代潮流,加快調(diào)解立法研究,盡快出臺專門的調(diào)解法,為整合調(diào)解資源、促進(jìn)“三調(diào)聯(lián)動”、建立健全“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制提供堅實的法律保障。

(二)采用科學(xué)分流制度是建立“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的重點

可以建立由政法委領(lǐng)導(dǎo)掛帥、綜治辦牽頭,綜治辦、信訪辦、司法所、派出所、法庭駐點法官和法律服務(wù)所等單位人員共同組成的“三調(diào)聯(lián)動”辦公室,實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多元化矛盾糾紛解決機(jī)制有機(jī)結(jié)合,形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治部門協(xié)調(diào)配合、職能部門各司其職、社會各界共同參與的矛盾糾紛“大調(diào)解”格局。采取綜治辦、信訪辦、司法所人員長駐辦公,派出所民警、法庭法官、法律服務(wù)所法律工作者駐點辦公的工作模式。實行“預(yù)警預(yù)防,定期排查,統(tǒng)一接待,分流調(diào)處,整體聯(lián)動,應(yīng)急處理,限期辦結(jié),考核獎懲”的工作原則,各種社會矛盾糾紛及來信來訪人員由“三調(diào)聯(lián)動”辦公室統(tǒng)一受理,進(jìn)行科學(xué)分流處理,實現(xiàn)“三調(diào)聯(lián)動”的有效對接。對接的內(nèi)容主要包括:實現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解的有效對接、實現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解的有效對接以及實現(xiàn)人民調(diào)解與辦理治安案件和輕微刑事案件的有效對接。

(三)實現(xiàn)三大調(diào)解相互銜接是完善“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的核心

建立“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制,整合人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的資源是社會發(fā)展的形勢要求,其核心內(nèi)容和基本要求是整合力量、整體聯(lián)動、健全制度、規(guī)范運(yùn)作。

1.人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接

一是建立庭前調(diào)解機(jī)制。可以在法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口,由有經(jīng)驗的法官以及優(yōu)秀的人民調(diào)解員負(fù)責(zé)調(diào)解。對未經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的家事案件、小額的債務(wù)糾紛以及小額損害賠償糾紛、鄰里糾紛等一般民事案件和因民間糾紛引發(fā)的輕微刑事案件,當(dāng)事人到法院起訴的,立案庭應(yīng)主動宣傳人民調(diào)解工作的特點、優(yōu)勢,告知并建議當(dāng)事人首先選擇人民調(diào)解組織調(diào)解。當(dāng)事人同意接受人民調(diào)解組織調(diào)解的,法院可將案件轉(zhuǎn)移至調(diào)解委員會處理。二是構(gòu)建訴訟中委托調(diào)解制度。案件進(jìn)入訴訟程序后,對于有可能通過調(diào)解解決的案件,司法機(jī)關(guān)可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解。法院也可以專門設(shè)置負(fù)責(zé)調(diào)解的法官與人民調(diào)解員一并進(jìn)行調(diào)解。一方面,司法機(jī)關(guān)可以在保證公正與效率的前提下減少訴訟成本,節(jié)約司法資源,實現(xiàn)訴訟效益最大化;另一方面,人民調(diào)解組織通過參與司法調(diào)解,可以強(qiáng)化業(yè)務(wù)素質(zhì),提高業(yè)務(wù)水平。三是建立借助社會力量的協(xié)助調(diào)解制度。最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第 3條第 1款規(guī)定:“根據(jù)民事訴訟法第 87條,人民法院可以邀請與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體或者其他組織和具有專門知識、特定社會經(jīng)驗、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個人協(xié)助調(diào)解工作?！边@表明人民法院可以邀請協(xié)助調(diào)解的對象十分寬泛,有利于調(diào)動一切積極力量,發(fā)揮一切積極因素,化解矛盾、平息糾紛。人民調(diào)解員受邀協(xié)助調(diào)解,可以將其在訴前沒有實現(xiàn)的調(diào)解目標(biāo)在訴訟過程中加以完成。而邀請房產(chǎn)、勞動、工商、版權(quán)、工會、婦聯(lián)等部門和團(tuán)體協(xié)助進(jìn)行調(diào)解、協(xié)調(diào),可以發(fā)揮行業(yè)特長,引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成合情、合理、合法的調(diào)解協(xié)議。四是建立人民調(diào)解與刑事和解的結(jié)合機(jī)制。刑事和解是由調(diào)解人召集犯罪被害人和犯罪加害人協(xié)商促成和解,并使罪犯改過自新,復(fù)歸社會的矯治方法。近年來,江蘇鹽城、無錫和上海楊浦區(qū)等地的刑事和解委托人民調(diào)解工作,按照聯(lián)合國《關(guān)于在刑事事項中采用恢復(fù)性司法方案的基本原則》和我國有關(guān)人民調(diào)解參與刑事和解工作的法律、法規(guī),在制度設(shè)計上采取委托的形式,委托人是公安、檢察、法院等機(jī)關(guān),受托人是相關(guān)的人民調(diào)解委員會,而委托的前提條件是當(dāng)事人的自愿或者司法機(jī)關(guān)的同意。對于輕微刑事案件的委托調(diào)解,公安機(jī)關(guān)在立案前后可以將案件委托給相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的人民調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解,經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,公安機(jī)關(guān)不予立案或作撤案處理;檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段認(rèn)為可以委托人民調(diào)解的,且當(dāng)事人愿意調(diào)解的,檢察機(jī)關(guān)可以將案件委托給相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的人民調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,案件作不起訴處理。案件進(jìn)入審判階段后,法院在庭審前或?qū)徖碇?經(jīng)法院征得當(dāng)事人同意,可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,可由人民調(diào)解組織出具調(diào)解協(xié)議書,也可以經(jīng)人民法院審查確認(rèn)后出具調(diào)解書。[2]五是健全司法對調(diào)解協(xié)議效力的確認(rèn)制度。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力,雖然《人民調(diào)解若干規(guī)定》確定了其具有合同效力,但是在司法實踐中,當(dāng)事人一旦訴至法院,法院基本上還是對糾紛重新審理,浪費了調(diào)解資源。因此,對于調(diào)解協(xié)議,如果雙方當(dāng)事人予以認(rèn)可,可以請法院進(jìn)行審查,如沒有違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)容,可以向法院申請,以法院裁定書的形式對調(diào)解協(xié)議予以確認(rèn)。

2.行政調(diào)解與司法調(diào)解的銜接

一是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)定紛止?fàn)幍哪芰鸵庾R。為人民群眾提供解決糾紛的渠道和辦法,是行政機(jī)關(guān)依法行政、執(zhí)政為民的義務(wù)所在。如果因為部門間的相互推諉,給群眾帶來困擾,從而導(dǎo)致矛盾激化,無疑表明行政機(jī)關(guān)定紛止?fàn)幍囊庾R不強(qiáng)、能力較差。因此,行政機(jī)關(guān)應(yīng)更新理念,強(qiáng)化定紛止?fàn)幍囊庾R和能力,切實做到依法行政,從源頭上防范矛盾糾紛的產(chǎn)生、發(fā)展和升級。二是通過立法明確行政調(diào)解協(xié)議的效力。目前,對行政調(diào)解的法律效力的規(guī)定還存在缺陷,即當(dāng)事人不履行經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,不負(fù)任何責(zé)任。這種規(guī)定顯然不夠合理。應(yīng)當(dāng)在立法或司法解釋中引入現(xiàn)代行政程序法的基本理念,給予行政調(diào)解有效的法律效力保障。三是加強(qiáng)法院對行政調(diào)解協(xié)議的審查。對于行政調(diào)解中存在的有失公正的調(diào)解行為,如違反回避規(guī)定的調(diào)解、上級主管部門對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的調(diào)解、嚴(yán)重違法調(diào)解的行政調(diào)解等調(diào)解行為,法院應(yīng)予以重新審查。

3.人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接

一般情況下,人民調(diào)解與行政調(diào)解的范圍不盡相同。但是現(xiàn)實生活中卻有非常多的行政違法事件帶來的民事權(quán)益糾紛。如果單純由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解,有時會導(dǎo)致其工作量過大,有的調(diào)解耗費時間過長,耽誤其他行政管理行為。如果能將“二調(diào)”結(jié)合或許會帶來雙贏。現(xiàn)在全國很多地方已經(jīng)逐漸推廣行政調(diào)解與人民調(diào)解的結(jié)合。具體做法包括:遇有治安事件,如 110轉(zhuǎn)來的案件,由民警先期出現(xiàn)場、做材料,進(jìn)行初步的行政管理或者處罰。如果同時涉及相關(guān)的民事權(quán)益糾紛、或者只是純粹的民事糾紛,民警可以予以調(diào)解;糾紛復(fù)雜、不便于現(xiàn)場調(diào)解的可以交由人民調(diào)解員來調(diào)處。如此,人民調(diào)解與行政管理形成了明確的分工。當(dāng)然,進(jìn)駐派出所的人民調(diào)解員是需要經(jīng)過相關(guān)程序選拔并且給予相應(yīng)的物質(zhì)保障的。另外,調(diào)解書的制作也是相當(dāng)規(guī)范的。這種做法可以擴(kuò)展到其他行政領(lǐng)域。在矛盾糾紛多發(fā)的領(lǐng)域或部門可以考慮設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)或人民調(diào)解工作室,配備專職調(diào)解人員,重點化解好企業(yè)重組改制、勞動就業(yè)保障、城鎮(zhèn)房屋拆遷、農(nóng)村土地征用、土地承包、環(huán)境污染、醫(yī)療衛(wèi)生、涉法涉訴上訪戶以及消費者權(quán)益保護(hù)、社會公共服務(wù)等方面的突出矛盾糾紛。[1]

四、結(jié)語

“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制是在構(gòu)建社會主義和諧社會條件下應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物。傳統(tǒng)的調(diào)解本身是多元化的,盡管人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在性質(zhì)上和調(diào)解協(xié)議的效力上有所不同,然而各種調(diào)解不僅在方式、原則和理念上有許多共同之處,而且構(gòu)成了一個相互影響和銜接的整體?；?對三大調(diào)解資源的整合和協(xié)作就成為“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制建設(shè)中的核心。而實現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解的對接、行政調(diào)解與司法調(diào)解的對接以及人民調(diào)解與行政調(diào)解的對接則是健全“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的關(guān)鍵。實踐證明,“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的有效運(yùn)用對加強(qiáng)政府責(zé)任、完善政府服務(wù)、化解矛盾糾紛、推進(jìn)民主法治發(fā)揮了積極的作用。

[1]陳丹寧,趙曉潔.論人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解的有效銜接[J].消費導(dǎo)刊,2010,(4).

[2]王合靜.人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解之協(xié)作的實證研究——以武漢市武昌區(qū)的調(diào)研為例 [J].法制與社會,2009,(1).

[3]徐永偉.構(gòu)建人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解結(jié)合機(jī)制的實踐與思考[J].人民調(diào)解.2008,(12).

責(zé)任編輯:秦小珊

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1004-3160(2011)02-0116-05

2010-12-31

1.胡海,男,湖南長沙人,中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任、教授,衡陽市石鼓區(qū)人民政府副區(qū)長,主要研究方向:行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué);2.胡志英,女,湖南衡陽人,衡陽市石鼓區(qū)司法局副局長,主要研究方向:行政法學(xué)。