顏佳華

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湘潭 411105)

行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的架構(gòu)設(shè)計與路徑選擇

顏佳華

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湘潭 411105)

設(shè)計行政權(quán)力運行監(jiān)控機制是一項系統(tǒng)、復(fù)雜的工程,需要遵循和把握法制與法治相統(tǒng)一的原則、程序與效果相統(tǒng)一的原則以及權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則。在此基礎(chǔ)上建立行政權(quán)力運行監(jiān)控的風(fēng)險防范機制、信息傳播機制、監(jiān)控協(xié)調(diào)機制、績效考核機制、責(zé)任追究機制和法律保障機制是防止以權(quán)謀私、保證行政權(quán)力沿著制度化和法制化軌道運行的根本舉措。

行政權(quán)力;運行監(jiān)控;原則;機制

加快行政權(quán)力運行監(jiān)控機制建設(shè)、堅決懲治和有效預(yù)防腐敗,關(guān)系人心向背和黨的生死存亡,是黨和政府必須始終抓好的重大政治任務(wù)。繼黨的十七大提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”[1]的命題后,黨的十七屆四中全會再次強調(diào)要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制,從而有效推進權(quán)力運行程序化和公開透明。而對行政權(quán)力運行展開監(jiān)控是一項系統(tǒng)性、規(guī)范性和操作性很強的工作,它需要對行政權(quán)力運行的監(jiān)控體系進行整體把握與系統(tǒng)梳理。因此,按照黨的十七大和十七屆四中全會的部署,科學(xué)設(shè)計行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的架構(gòu)、合理建構(gòu)行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的路徑,就成為各級政府亟需關(guān)注的重要問題。

一、行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的設(shè)計原則

行政權(quán)力運行監(jiān)控機制是指在合理劃分與配置行政權(quán)力的基礎(chǔ)上,為保證行政權(quán)力公正、高效、廉潔運轉(zhuǎn),通過制度安排而形成的權(quán)力監(jiān)控系統(tǒng)各要素之間相互聯(lián)系和相互作用的模式及其運作方式。因此,設(shè)計行政權(quán)力運行監(jiān)控機制是一項系統(tǒng)、復(fù)雜的工程,必須遵循和把握以下基本原則:

1、法制與法治相統(tǒng)一的原則

法制是遵循民主政治的原則,使社會生活法律化、制度化、規(guī)范化的思想主張或國家管理體制。法治則是依法治國的簡稱,是依據(jù)法律治理國家的思想主張和管理手段。[2]兩者最為本質(zhì)的區(qū)別,在于法制通常要求建立一套體系完整、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容科學(xué)的法律制度文本,法治則是制定良好的法律文本在現(xiàn)實生活中科學(xué)有效的運行與落實。借用亞里士多德所言,法治是“已成立的法律獲得普遍的服從”,而法制則要求 “大家所服從的法律是制定良好的法律”。[3]因而,行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的法制與法治相統(tǒng)一的原則,一方面要求制定系統(tǒng)、科學(xué)的行政權(quán)力運行與監(jiān)控的實體法和程序法,以使行政權(quán)力運行與監(jiān)控變得有法可依;另一方面,要求將制定良好的文本形態(tài)的行政權(quán)力運行監(jiān)控的法律制度體系,進一步科學(xué)高效的貫徹到行政權(quán)力運行監(jiān)控的現(xiàn)實行動中去。也就是說,行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的法制與法治相統(tǒng)一的原則,意味著行政權(quán)力運行與監(jiān)控的 “紙面上的法”和 “行動中的法”的有機鏈接,從而真正使得行政權(quán)力運行與監(jiān)控“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。

2、程序與效果相統(tǒng)一的原則

“程序”的詞義是指行政事務(wù)按時間先后依次安排的規(guī)范化的工作步驟?！靶Ч眲t指行政事務(wù)由某種力量、做法或行為產(chǎn)生的結(jié)果?，F(xiàn)代法治經(jīng)驗表明,一套公正合理的行政程序,往往是達到公正合理的行政效果的必要條件,盡管在某些情況下,行政程序?qū)τ谛姓?quán)力運行的約束似乎顯得多余甚至不合理,但它在多數(shù)場合卻能夠有效防止恣意,因而成為一種 “必要的惡”。因此,強調(diào)行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的程序與效果相統(tǒng)一,一方面意味著必須為行政權(quán)力運行與監(jiān)控設(shè)置高效合理的運作程序,另一方面要求人們在制造此種程序性的 “必要的惡”的同時,將其限制在合理的范圍內(nèi),從而有效提升行政權(quán)力運行與監(jiān)控的最終效能,以達到行政權(quán)力運行與監(jiān)控的工具理性和目的理性的有機統(tǒng)一。

3、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則

法治意義上的 “權(quán)力”,是指依法獲得的能夠使他人服從的強制力量?！柏?zé)任”不僅指主體應(yīng)盡的義務(wù),而且指未依法履行義務(wù)所必須承擔(dān)的否定性后果。按照現(xiàn)代公法原理,特定權(quán)力主體一旦獲得某種權(quán)力,便同時意味著某種義務(wù),如果權(quán)力主體違背此種義務(wù),或者在行政權(quán)力過程中恣意妄為,則會依法遭致相應(yīng)的否定性后果。由此看來,權(quán)力本來就與責(zé)任緊密相連,誠如法約爾所言,“責(zé)任是權(quán)力的孿生物,是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充。凡權(quán)力行使的地方,就有責(zé)任。”[4]因此,設(shè)置行政權(quán)力運行監(jiān)控機制,當(dāng)然必須遵循權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則,一方面依法明確行政權(quán)力運行過程中的權(quán)力行使主體的職責(zé)和權(quán)力監(jiān)控主體的監(jiān)控職責(zé);另一方面,如果行政權(quán)力行使主體和監(jiān)控主體違背法律行使各自的職權(quán),國家權(quán)力機關(guān)和執(zhí)法部門必須依法裁定其履行相應(yīng)義務(wù),甚至迫使其承擔(dān)某種否定性后果,從而以某種潛在的或現(xiàn)實的威懾力量,確保行政權(quán)力運行和監(jiān)控能夠正當(dāng)、有效、連續(xù)的推進。

二、行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的架構(gòu)設(shè)計

依循行政權(quán)力運行監(jiān)控機制設(shè)計的三項原則,從行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的實際過程進行考察,至少有六種機制需要我們深入研究,即行政權(quán)力運行監(jiān)控的風(fēng)險防范機制、信息傳播機制、監(jiān)控協(xié)調(diào)機制、績效考核機制、責(zé)任追究機制、法律保障機制。這六種子機制之間既相互區(qū)別,又保持著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。

1、行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的基本架構(gòu)

(1)風(fēng)險防范機制

是指對行政人員和各個崗位、特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部和人財物管理與使用的關(guān)鍵崗位進行風(fēng)險識別,從思想道德、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、外部環(huán)境等風(fēng)險維度入手,確定風(fēng)險發(fā)生的機率以及危害程度,從而采取相應(yīng)措施消除或者減少風(fēng)險發(fā)生的因素,將行政權(quán)力濫用的可能性減至最低程度的運行過程。

(2)信息傳播機制

是指行政權(quán)力的行使主體利用網(wǎng)絡(luò)、聲訊、文件資料等傳媒介質(zhì)向行政系統(tǒng)內(nèi)部和社會公眾發(fā)布各種政務(wù)信息;行政權(quán)力的監(jiān)控主體之間建立良好的信息傳播渠道的運行過程,它是實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)督有效結(jié)合的重要前提條件。

(3)監(jiān)控協(xié)調(diào)機制

是指對行政權(quán)力監(jiān)控過程中所遇到的矛盾和問題進行自我調(diào)節(jié)和處置的組織活動過程,它涉及監(jiān)控主體之間信息共享、監(jiān)控行為的相互配合與支持等方面。

(4)績效考核機制

是指對行政權(quán)力的行使者、行政權(quán)力監(jiān)控者的不作為、亂作為以及作為效度等方面進行評定和劃分等級的運行過程。

(5)責(zé)任追究機制

是指為了堅持權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一,同時規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)力的合理運行,依據(jù)一定的程序?qū)E用行政權(quán)力的行政人員以及未能有效履行監(jiān)控職責(zé)的監(jiān)控者進行責(zé)任認定與責(zé)任追究的運行過程。

(6)法律保障機制

是指為了確保行政權(quán)力的有序合理運行、推動行政權(quán)力運行監(jiān)控工作的順利進行,通過法律制度形式明確規(guī)定行政權(quán)力運行主體和監(jiān)控主體的職責(zé)權(quán)限、運作程序、法定效果 (包括違反法律所承擔(dān)的否定性后果),以使行政權(quán)力運行與監(jiān)控獲得法律權(quán)威和法律保障的運行過程。

以上六種子機制,能夠作為相互聯(lián)系、相互區(qū)分的要素,共同組成行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的基本架構(gòu)。

2、行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的內(nèi)在邏輯

行政權(quán)力運行監(jiān)控的六種子機制,均能夠在行政權(quán)力運行監(jiān)控過程中發(fā)揮不可或缺的作用,而且它們之所以能夠共同處于行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的整體架構(gòu)之內(nèi),原因在于它們之間存在著天然的內(nèi)在聯(lián)系或邏輯。

風(fēng)險防范機制是針對行政人員的思想道德風(fēng)險、制度機制風(fēng)險和崗位職責(zé)風(fēng)險而建立的,它是對于行政權(quán)力運行與監(jiān)控過程具有前瞻性的科學(xué)推測,從而理性 (當(dāng)然它是一種有限理性)預(yù)見和遏制行政權(quán)力運行和監(jiān)控過程可能出現(xiàn)的各種不利因素,達到防患于未然的功效。因此,有效的風(fēng)險防范機制,能夠大大減輕行政權(quán)力運行監(jiān)控的其他各類機制的運作成本與壓力,尤其在當(dāng)前風(fēng)險社會 (存在更多風(fēng)險并不斷增強)條件下,“預(yù)防而非治療”或者說“風(fēng)險防范”,已經(jīng)成為行政權(quán)力運行監(jiān)控必須謹記的首要格言。

信息傳播機制則貫穿于整個行政權(quán)力運行監(jiān)控過程之中,并能夠有效引導(dǎo)和支持其他機制功能的發(fā)揮。因為只有將政務(wù)信息準確、及時、全面的予以公開,并且各類行政權(quán)力監(jiān)控主體基于有效的信息甄別、篩選和利用機制,才可能對行政權(quán)力運行過程及其效果展開科學(xué)合理的判定,從而 (尤其在當(dāng)前信息社會)有效避免其他各類行政權(quán)力運行監(jiān)控機制陷入 “無米之炊”或遭受 “信息爆炸”的尷尬境地。

在對行政權(quán)力運行監(jiān)控的過程中,由于受體制、利益、環(huán)境等因素的影響,會出現(xiàn)各種各樣的矛盾和問題,影響行政權(quán)力運行監(jiān)控的效度,這就需要監(jiān)控協(xié)調(diào)機制的功能發(fā)揮。監(jiān)控協(xié)調(diào)機制同樣伴隨著行政權(quán)力運行監(jiān)控的每一環(huán)節(jié)和層次,它是行政權(quán)力運行監(jiān)控的各個要素相互銜接、相互配合、相互支撐的重要保障。

為了識別行政權(quán)力行使的合理性、判斷行政權(quán)力運行監(jiān)控主體的監(jiān)控效度,就需要運用績效考核機制,全面、科學(xué)、客觀地評價各個部門的工作績效,強化激勵效果、最終達到行政權(quán)力有序運行的效果。

而績效考核與責(zé)任追究機制又保持著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系,只有在科學(xué)的績效考核結(jié)果的前提下,對行政權(quán)力行使者與行政權(quán)力監(jiān)控者的責(zé)任追究才有可靠的依據(jù)。

最后,無論是風(fēng)險防范機制、信息傳播機制、監(jiān)控協(xié)調(diào)機制,還是績效考核機制、責(zé)任追究機制都必須在法律規(guī)定的框架下獲得保障。也就是說,行政權(quán)力運行監(jiān)控的其他機制只有通過法律對行政權(quán)力運行主體和監(jiān)控主體的職責(zé)權(quán)限、運作程序、法定效果 (包括違法所造成的否定性后果)作出明確規(guī)定,才可能使得行政權(quán)力的運行邊界、政務(wù)公開與信息傳播的方式、監(jiān)控主體的職責(zé)、程序和結(jié)果運用等等擺脫或然性,或者使上述其他行政權(quán)力運行的監(jiān)控機制不至于成為可有可無的過程,從而以更加確定的和權(quán)威的方式防范廉政風(fēng)險、保證行政權(quán)力運行監(jiān)控工作有序連續(xù)的開展。

三、行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的建構(gòu)路徑

推進行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的建設(shè)是防止以權(quán)謀私、保證行政權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運行的根本舉措。其建構(gòu)路徑具體包括以下方面:

1、規(guī)范廉政風(fēng)險評估,健全風(fēng)險防范機制

開展廉政風(fēng)險評估管理,是將預(yù)防腐敗的關(guān)口前移到行政權(quán)力行使之前,努力防患于未然,以最大限度地降低廉政風(fēng)險。由于廉政風(fēng)險評估在目前還未形成科學(xué)規(guī)范的運作模式,因而鑒于行政權(quán)力運行的主要特點以及易于發(fā)生權(quán)力腐敗的主要環(huán)節(jié),廉政風(fēng)險評估應(yīng)主要著力于以下幾個方面:其一,檢查行政權(quán)力的集中程度和自由裁量空間,科學(xué)分解、制衡過于集中的行政權(quán)力,適度縮小自由裁量空間或合理量化自由裁量標準,從而避免行政權(quán)力簡單的集中于少數(shù)部門、少數(shù)人之手、或者行政人員掌握不恰當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)力的情形。其二,基于以往的經(jīng)驗教訓(xùn),找出行政權(quán)力運行的廉政風(fēng)險點,并確定其風(fēng)險等級,有針對性的建立一系列行政腐敗防范制度,例如重大決策聽證制、內(nèi)部交流輪崗制、風(fēng)險提示制、民主評議制等等,從而有效降低行政權(quán)力運行過程的腐敗機會。其三,查找并及時堵塞行政權(quán)力的追責(zé)漏洞,建立有效嚴厲的行政腐敗懲罰機制,形成真實有效的對于行政腐敗的威嚇懲罰力量。

2、整合政務(wù)信息資源,完善信息傳播機制

任何形式的監(jiān)控的實現(xiàn)首先要求有一套信息獲取的渠道,并保證這些信息能夠傳達到相關(guān)部門或在一定范圍公開,否則監(jiān)控就難以展開。[3]。行政權(quán)力行使者只有增強行使權(quán)力的公開性和透明度,主動公開包括行政決策、行政執(zhí)行以及執(zhí)行結(jié)果全過程的政務(wù)信息,這樣才能為行政權(quán)力運行監(jiān)控工作的順利展開提供保障。目前,行政權(quán)力的行使者在政務(wù)信息公開的程度、公開的方式等方面具有較大的自由裁量權(quán),選擇性地公開信息、故意隱瞞政務(wù)信息的現(xiàn)象比較普遍。因此,應(yīng)當(dāng)進一步完善政務(wù)公開的細則,強化行政權(quán)力運行的動態(tài)公開。同時,各類監(jiān)控主體要整合政務(wù)信息資源,依托電子政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)行政權(quán)力網(wǎng)上實時監(jiān)控,使各類政務(wù)信息在監(jiān)控主體之間順暢傳播,進而為行政權(quán)力運行的監(jiān)控提供充足的監(jiān)控信息依據(jù)。

3、加強協(xié)調(diào)機制建設(shè),形成權(quán)力監(jiān)控合力

行政權(quán)力運行的監(jiān)控主體是由各級人大、紀委、政協(xié)、法院、行政監(jiān)察、審計和復(fù)議機構(gòu)、社會組織、新聞輿論機構(gòu)以及人民群眾等形成的比較系統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),這些機構(gòu)或群體在反腐倡廉工作中無疑發(fā)揮著重要作用。但不可否認,上述各種行政權(quán)力運行監(jiān)控主體或監(jiān)控機制尚未形成充分的監(jiān)控合力,監(jiān)控力度不夠、效果不佳等問題仍然比較突出。例如,某些監(jiān)控主體的職責(zé)不明、缺乏監(jiān)控所需的一定程度的獨立性、以及相互之間缺乏深入有效的合作與支持等等,均構(gòu)成削弱監(jiān)控效果的因素。因此,便需要不斷拓寬監(jiān)控渠道,明確各類監(jiān)控主體的具體職責(zé),增強監(jiān)控主體的獨立性和權(quán)威性,真正把黨內(nèi)監(jiān)督、專門機關(guān)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)控主體有機結(jié)合起來,從而推進各項監(jiān)控行為的銜接支持力度,形成對行政權(quán)力的監(jiān)控合力,最終提高監(jiān)控效能。

4、優(yōu)化績效考核指標,健全績效考核機制

績效考核指標對于識別行政權(quán)力運行的臨界點、判定行政權(quán)力行使者與監(jiān)控者的責(zé)任具有至關(guān)重要的作用。在對行政權(quán)力運行進行監(jiān)控的過程中,應(yīng)當(dāng)進一步根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢優(yōu)化對行政權(quán)力行使者與監(jiān)控者的考核指標體系,設(shè)立覆蓋行政權(quán)力的行使者、行政權(quán)力監(jiān)控者的不作為、亂作為以及作為效度等全方位的考核指標,將是否依法行政、是否做到了公開透明,是否按要求查找了廉政風(fēng)險點,是否制定了有效的防范措施、是否有效履行了監(jiān)控職責(zé)作為重要的考核指標,從而為績效評定和等級劃分確立合理的現(xiàn)實依據(jù)。

5、加大責(zé)任落實力度,優(yōu)化責(zé)任追究機制

責(zé)任追究作為一種懲戒措施,與表彰、獎勵制度相輔相成,是行政權(quán)力運行監(jiān)控機制的重要方面,它能夠較強地修正行政權(quán)力對于正常運行軌道的偏離,保證行政事務(wù)沿著正確方向運行和推進。在優(yōu)化行政責(zé)任追究機制的過程中,要注重明確行政權(quán)力行使者與監(jiān)控者的崗位職責(zé),對行政權(quán)力運行實施有效制約,并對行政監(jiān)控責(zé)任進行分解落實。其次,要在行政權(quán)力運行情況的考核評議基礎(chǔ)上,加大對行政權(quán)力行使者與監(jiān)控者的責(zé)任落實力度,達到既規(guī)范行政權(quán)力行使者的行為,又達到增強行政權(quán)力監(jiān)控者的監(jiān)控責(zé)任和意識的目的。

6、推進法制建設(shè)進程,完善法治保障機制

我國關(guān)于行政權(quán)力運行監(jiān)控的法制體系正逐步走向完善,現(xiàn)已形成由憲法統(tǒng)領(lǐng)的較為完整的行政法制體系。例如,由全國人大制定的行政法律,主要有行政訴訟法、行政監(jiān)察法、行政審計法、行政復(fù)議法、國家賠償法等等。除上述行政法律之外,還存在國務(wù)院制定的行政法規(guī),例如信訪條例、城市房屋拆遷管理條例、規(guī)劃環(huán)境影響評價條例,等等;以及中國共產(chǎn)黨制定的各種工作條例、工作規(guī)劃, (例如建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系 2008-2012年工作規(guī)劃、關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定、中國共產(chǎn)黨巡視工作條例 (試行)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法 (試行)等等),國務(wù)院各部委制定的部委規(guī)章,地方性法規(guī),最高院和最高檢作出的行政司法解釋等等。上述行政法制體系,對于行政權(quán)力的合理有序運行,以及預(yù)防懲治行政權(quán)力腐敗,發(fā)揮了重要功能。但是總體來看,不僅行政法制的質(zhì)量有待進一步提高,例如行政法的法源權(quán)威性不足、不完全規(guī)范的數(shù)量眾多等等;更為重要的是,行政法治狀況還不盡如人意,一定程度上還存在諸如行政權(quán)力運行不透明、行政機關(guān)暴力執(zhí)法、行政機關(guān)賬外賬、行政訴訟人情案等現(xiàn)象。因此,基于行政法制和行政法治相統(tǒng)一的維度,不僅需要完善文本形態(tài)的行政法律體系,更加需要提高實踐形態(tài)的行政法治水準,從而為行政權(quán)力運行監(jiān)控提供靜態(tài)法制與動態(tài)法治相結(jié)合的有效保障。

(編輯:惠斌;校對:朱恒)

[1]胡錦濤 .胡錦濤在黨的十七大上的報告 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2007-10 -24/205814157376.shtml,2007-10-24.

[2]顏佳華 .當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型期政府權(quán)力運行機制重塑研究[M].長沙:湖南人民出版社,2009.80-120.

[3]亞里士多德 .政治學(xué) [M].北京:商務(wù)印書館,1983.130-199.

[4]法約爾 .工業(yè)管理和一般管理 [M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1982.10-24.

[5]黃曉輝 .論國家權(quán)力監(jiān)控機制 [J].福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2009,(2):1-9.

Architecture Design and Path Selection for Monitoring Mechanism of Administrative Power Operation

YAN Jia-hua
(Public Management School,Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105)

The design of monitoring mechanism of administrative power operation is a systematic and complicated project.Therefore,it must follow three basic principles that of unifying legal system and rule of law,procedure and effect,power and duty.Following the three basic principles and inspecting the actual process of monitoring mechanism of administrative power operation,we need to research into six kinds of sub-mechanism including risk prevention,information trans mission,monitoring coordination,performance appraisal,responsibility investigation and legal guarantee.These kinds of sub-mechanism are different from each other,and have inherent logical relations between each other.

administrative power;operation;principle;mechanism

D630.9

A

2095-1361(2011)01-0084-04

2010-10-28

顏佳華 (1963- ),男,湖南茶陵人,湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院院長,教授,博士,博士生導(dǎo)師,研究方向:行政管理理論與實踐