成光琳

（華中科技大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢 430074）

非公有制企業(yè)社會保障責(zé)任建設(shè)的制約因素分析

成光琳

（華中科技大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢 430074）

改革開放30多年來，我國的非公有制經(jīng)濟得到飛速發(fā)展，非公有制企業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的主要支柱，在促進經(jīng)濟發(fā)展、滿足市場需求、增加財政稅收、緩解就業(yè)壓力等方面都發(fā)揮著重要作用。但是，非公有制企業(yè)在財富聚集的過程中，發(fā)達國家在資本原始積累時期出現(xiàn)的企業(yè)社會責(zé)任缺失問題也在中國發(fā)生。相當數(shù)量的非公有制企業(yè)漠視勞動者權(quán)益，不與勞動者簽訂正式勞動合同，肆無忌憚地拖欠員工工資，不參加法定的社會保險或無限期拖欠保費；部分非公有制企業(yè)不提供應(yīng)有的勞動保護，不提供相應(yīng)的職業(yè)福利，忽視職業(yè)病對勞動者的危害。事實表明，非公有制企業(yè)社會責(zé)任的缺失，尤其是非公有制企業(yè)社會保障責(zé)任的缺失，已成為我國轉(zhuǎn)型期的社會問題以及社會矛盾的突出表現(xiàn)形式，并損害著公平正義和社會和諧。而企業(yè)的社會保障責(zé)任作為企業(yè)社會責(zé)任的重要內(nèi)容，同時也承載著維護員工權(quán)益與企業(yè)長遠發(fā)展的雙重重任。分析非公有制企業(yè)社會保障責(zé)任缺失的原因，加強非公有制企業(yè)社會保障責(zé)任的建設(shè)，已經(jīng)成為擺在我們面前一個迫切而又急需解決的焦點問題。

一、社會保障領(lǐng)域的法制建設(shè)不完善

（一）非公有制企業(yè)社會保障責(zé)任法律規(guī)定性弱

中國的社會保障一開始是作為國有企業(yè)改革的配套措施出現(xiàn)的，該領(lǐng)域的法規(guī)及政策也一直以公有制企業(yè)為主。當然，政府在實施的過程中也考慮到非公有制企業(yè)的社會保障問題。在1997—1999年的3年時間里，國務(wù)院先后頒布實施了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的決定》、《關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《失業(yè)保險條例》和《社會保險費征繳暫行條例》等法規(guī)條例，明確將非公有制企業(yè)員工納入社會保障范圍。2003年1月1日施行的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》明確規(guī)定：“民營中小企業(yè)有實行社會保障的義務(wù)?！钡捎谌狈尚械姆杀O(jiān)督機制，處罰措施難以起到威懾作用，有法不依現(xiàn)象難有改觀。

2010年10月28日，《中華人民共和國社會保險法》歷經(jīng)3年4次審議后，終于在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上獲得通過，這是最高國家立法機關(guān)首次以立法形式確立了社會保險制度的基本框架，法制建設(shè)的突破性進展值得欣喜，但《社會保險法》作為一部具有指導(dǎo)原則和基本框架性質(zhì)的法律規(guī)范，不可否認仍然留下諸多法律空白。比如，目前社會保險資金的管理仍然存在分頭管理的弊端卻沒有規(guī)定具體的解決辦法；在社會保障資金的管理、投資信息的披露方面，該法也涉及不多；在如何打破利益格局，建立獨立、完善、安全的社會保障資金的監(jiān)管和投資體制方面沒有制定可操作性的規(guī)范。另外，《社會保險法》規(guī)定了很多授權(quán)性條款，這就要求相關(guān)部門盡快根據(jù)實際情況制定具有可操作性的配套法規(guī)。

（二）針對農(nóng)民工社會保障的專項法律尚未出臺

自1998年以來，我國相繼建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險等相關(guān)法律，但針對農(nóng)民工社會保障問題始終沒有專項立法，農(nóng)民工社會保障權(quán)益的規(guī)定散見于一些地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件中?！渡鐣ｋU法》雖然規(guī)定城鄉(xiāng)居民都有享受社會保險的權(quán)利，但鑒于農(nóng)民工身份及工作的特殊性，各地法規(guī)不統(tǒng)一，政策實施辦法也迥然不同，彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至矛盾之處，從而使農(nóng)民工的社會保障權(quán)益無法切實落實[1]。另外，《社會保險法》規(guī)定個人最低繳費年限為15年，否則不能按月享受基本養(yǎng)老金。而農(nóng)民工流動頻繁，轉(zhuǎn)移接續(xù)的手續(xù)目前還比較繁瑣，多數(shù)人很難達到該年限標準。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。

從當前的實際情況來看，我國正處于“強資本、弱勞工”的格局狀態(tài)，經(jīng)濟利益的驅(qū)使讓一些地方政府和企業(yè)主聯(lián)合而形成利益共同體，從而損害農(nóng)民工的合法權(quán)利。在基于“經(jīng)濟人”的假設(shè)前提下，很多非公有制企業(yè)選擇逃避對農(nóng)民工的社會保障責(zé)任。在地方政府監(jiān)管不力和企業(yè)行為缺乏制度約束狀況下，單純依靠社會責(zé)任意識為農(nóng)民工提供完善社會保障的可能性非常有限。因此，企業(yè)的社會責(zé)任需要企業(yè)自覺履行，但更要靠法律的監(jiān)督和約束。從西方發(fā)達國家企業(yè)社會責(zé)任發(fā)展的路徑來看，針對弱勢群體的保護性立法十分必要。

二、配套制度設(shè)計存在缺陷，政策監(jiān)督機制缺失

（一）原有社會保障配套政策的傾向性明顯，實施難度較大

我國實行幾十年的計劃經(jīng)濟體制，導(dǎo)致國家和社會對公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)的重視程度不同。在國企改制過程中，為保持社會穩(wěn)定和公有制主體地位，國家首先重視公有制企業(yè)職工的社會保障問題，在這個前提下，公有制企業(yè)的社會保障工作起步早、針對性強、相對比較規(guī)范。正是因為社會保障制度的設(shè)計初衷是針對公有制企業(yè)，特別是國有企業(yè)及城鎮(zhèn)職工的，在費用征繳、待遇支付等方面許多規(guī)定適用于那些用人制度相對規(guī)范、用工穩(wěn)定的企業(yè)，而非公有制企業(yè)在社會保障制度的可操作性方面遇到了諸多難題。即使《社會保險法》已經(jīng)出臺，但在一個擁有十幾億人口的國度實現(xiàn)完全意義上的全民保險可謂路途遙遠且荊棘叢生。

首先，由于我國生產(chǎn)力發(fā)展極不平衡，國家對社會保險基金統(tǒng)籌層次較低。目前的社會保障制度使得原本就不平衡的社?；鸱峙涓缓侠?。

其次，失業(yè)保險制度的權(quán)利和義務(wù)不對稱，促進再就業(yè)功能效能低下。一些地方由于自身培訓(xùn)力量不足，民營中小企業(yè)失業(yè)保險參保率不高，社會保險機構(gòu)支付失業(yè)人員基本生活保障金占了絕對比重，而發(fā)揮促進失業(yè)職工再就業(yè)功能的培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼支出少之又少，享受到失業(yè)保險制度優(yōu)惠政策的職工和單位也就很少，造成了繳費企業(yè)想盡量少繳，猶豫徘徊的企業(yè)一直拖欠保費或干脆不繳費。

再次，在制定相關(guān)政策時，沒有充分考慮非公有制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營特點。制度設(shè)計過于簡單，缺乏具體的指導(dǎo)措施和操作辦法，使得很多非公有制企業(yè)對勞動和社會保障政策存在模糊認識，甚至把商業(yè)保險和社會保險混為一談，使非公有制企業(yè)參保步伐遠遠落后于公有制企業(yè)。

最后，社會保障制度存在的城鄉(xiāng)差別違背了公平原則。近年，隨著農(nóng)村勞動力大規(guī)模擁入城市，農(nóng)民工在生活習(xí)慣、文化素質(zhì)、經(jīng)營活動、地區(qū)特征等方面具有較強的異質(zhì)性，原有的社會保障體系沒有考慮這一群體的復(fù)雜性以及由此帶來的特殊需求，僅僅是簡單地將他們吸納到原有體系中，使得許多相關(guān)規(guī)定并不適用。

（二）政府職能部門監(jiān)督不力，地方保護主義盛行

在社會保障政策實施過程中，很多地方政府把保障員工權(quán)益與本地經(jīng)濟發(fā)展對立起來，片面認為提升員工社會保障水平會造成勞動力成本增加，企業(yè)負擔(dān)加重，或者認為擴大養(yǎng)老保險覆蓋面有礙投資環(huán)境的改善，影響外商投資的興趣，從而影響非公有制企業(yè)的發(fā)展。如此導(dǎo)致的直接后果是非公有制企業(yè)履行社會保障責(zé)任存在極大的隨意性，并且社會保障機構(gòu)、勞動管理部門的執(zhí)法嚴肅性、強制性受到了質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。

另外，一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟而片面注重企業(yè)的利潤和稅收，地方官員存在著盲目的GDP崇拜，即為了經(jīng)濟發(fā)展的高指標而不惜犧牲廣大企業(yè)員工的利益，在“政績”工程的推動下，隨意加大政策實施彈性，對非公有制企業(yè)不參保或少參保的現(xiàn)象置若罔聞。

（三）城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”戶籍制度的影響

自1998年以來，我國社會保障制度的改革步伐不斷加快。但迄今為止，圍繞戶籍制度所進行的各種保障制度改革難以有新的突破，原因是改革的重心明顯傾向于城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)民往往處于社會保障的邊緣地帶[2]。改革開放后，基于生存考慮和對美好生活的向往，走出農(nóng)田的農(nóng)民來到城市或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，他們有了一個新的身份——“農(nóng)民工”，但由于他們還是農(nóng)村戶口，真正的身份依然是農(nóng)民，所以他們?nèi)匀槐黄帘卧诔鞘械纳鐣Ｕ先χ?，由戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會保障缺失的根源。

（四）企業(yè)工會未能充分發(fā)揮有效作用

目前，非公有制企業(yè)中的工會組織及其活動開展存在著許多缺陷和不足。

1.非公有制企業(yè)員工入會積極性不高，企業(yè)主對建立工會組織和開展工會活動態(tài)度消極。一些非公有制企業(yè)即使建立了工會組織，也往往流于形式，缺乏協(xié)調(diào)和處理勞資矛盾的能力。

2.非公有制企業(yè)工會組織基礎(chǔ)先天不足，工會組建遇到很大困難和阻力，作用難以充分發(fā)揮。從法律層面講，職工參加和組織工會是法律賦予的權(quán)利，但實際上一些非公有制企業(yè)對組建工會存有疑慮，限制、阻撓甚至禁止職工依法組織和參加工會的現(xiàn)象比較普遍。目前，政府部門對企業(yè)拒建工會的現(xiàn)象缺乏剛性處罰措施，缺少配套的、可操作性的具體規(guī)定和制度，執(zhí)法力度顯然不夠。同時，一些非公有制企業(yè)工會的后續(xù)規(guī)范化建設(shè)沒有及時跟進，其組織機構(gòu)、制度措施、經(jīng)費保障等不能真正落實，導(dǎo)致一些非公有制企業(yè)工會先天不足，作用難以發(fā)揮。另外，不少工會存在行政化傾向，許多工會有名無實，工作形式化突出，實際作用發(fā)揮不夠。

3.現(xiàn)行組織體制的不完善造成工會的工作效能受到掣肘。目前非公有制企業(yè)工會的建立、生存發(fā)展都是依賴企業(yè)雇主一方，一些工會主要聽命于企業(yè)的管理者，對違反勞動法律的事情熟視無睹。原因在于非公有制企業(yè)工會領(lǐng)導(dǎo)人與企業(yè)業(yè)主是“雇用”關(guān)系，工會多數(shù)是由企業(yè)主控制或操縱，普通雇員任工會干部，因怕替工人說話得罪老板被“炒魷魚”而不敢大膽維權(quán)。這就與工會是由勞動者通過選舉產(chǎn)生的代表勞動者利益的組織，是勞動者借助團體力量與強勢用工單位抗爭的組織屬性背道而馳。

三、非公有制企業(yè)對社會保障責(zé)任認識和能力不足

（一）非公有制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對社會保障責(zé)任的認知出現(xiàn)偏差

企業(yè)作為員工社會保障的責(zé)任方之一，對員工負有不可推諉的責(zé)任和義務(wù)。由于非公有制企業(yè)是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，長期以來往往把企業(yè)的功能視為純經(jīng)濟性的，認為企業(yè)存在的唯一目標就是追求自身利益的最大化，責(zé)任感和道德感往往成為其稀缺資源。

我國非公有制企業(yè)的中堅力量是民營中小企業(yè)，從產(chǎn)生之日起，它們就是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人單位。作為私有制性質(zhì)的經(jīng)濟主體，非公有制企業(yè)主總是想方設(shè)法減少勞動力的成本開支，而社會保險費用及各項福利支出不可避免地增加了企業(yè)的用工成本，客觀上降低了盈利水平。這些既是企業(yè)所有者又是企業(yè)經(jīng)營者的非公有制企業(yè)主對此當然心存不甘，因為利潤最大化是他們的經(jīng)營目標和主要追求，而保障員工權(quán)益、解決員工后顧之憂則往往不作為其首選考慮。這種認知的偏差已經(jīng)導(dǎo)致大多數(shù)非公有制企業(yè)面臨著嚴重的人才危機和信任危機，其根源就在于企業(yè)家落后的“資本雇傭勞動力”觀念，認為員工和企業(yè)的關(guān)系只是勞動力雇傭關(guān)系。很多非公有制企業(yè)主相信，只要有高薪，市場上的人才用之不竭，隨時可以攬取，根本沒有從思想意識上真正重視過人才，真正尊重他們的人格，加之一些帶有明顯家族特征的民營企業(yè)任人唯親，裙帶關(guān)系嚴重，使優(yōu)秀人才難以真正融入企業(yè)。

（二）非公有制企業(yè)大多處于成長期，難以實現(xiàn)“以人為本”

我國的非公有制企業(yè)是在改革開放的大背景下創(chuàng)業(yè)和成長起來的，大多處于起步上升階段，這使得多數(shù)企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)具有一些先天弱點，如起步水平低、投資比較盲目，積累不足、資金力量薄弱，企業(yè)生命周期短、行為短期化等。從非公有制企業(yè)發(fā)展的歷程看，大部分企業(yè)抗風(fēng)險能力不強，經(jīng)營不穩(wěn)定，因而用工隨意性大，人員變動快，往往不按規(guī)定與職工簽訂勞動合同，這種用工上的短期行為給業(yè)主逃避社會保障責(zé)任提供了便利。在產(chǎn)品競爭方面，民營中小企業(yè)普遍存在諸如科技含量低、缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)等弱點，能夠體現(xiàn)其競爭力的也僅僅是成本優(yōu)勢，而這種低成本主要依靠的是低廉勞動力，一旦人工成本上升必然帶來企業(yè)發(fā)展受阻，這種得益于生產(chǎn)力解放下的短期效益，使很多民營中小企業(yè)的市場競爭力處于脆弱狀態(tài)，一些非公有制企業(yè)對社會保障費用的繳納持消極態(tài)度也就順理成章。

目前很多非公有制企業(yè)在管理理念上還是停留在古典階段，尤其在監(jiān)管不到位的情況下，企業(yè)往往通過增加員工的勞動強度、延長勞動時間來求得企業(yè)經(jīng)濟利益，忽視員工的正當權(quán)益，根本沒有樹立以人為本的經(jīng)營理念，不把改善員工的工作條件和安全保障等問題提上日程，只是依靠單純地壓低勞動力價格，降低勞動力成本來謀求表面的、短期的利益，從而導(dǎo)致員工情緒懈怠、工作積極性下降。長此以往，最終導(dǎo)致企業(yè)的競爭力降低，事實上反而增加了企業(yè)的成本，損害了自身的長遠利益。

四、非公有制企業(yè)員工生存壓力大，維權(quán)意識薄弱

（一）勞動力供大于求，就業(yè)壓力大

“資本短缺，勞動力過剩”，勞動和資本不平衡、不對稱，是所有國家工業(yè)化進程中，特別是發(fā)展中國家工業(yè)化過程中普遍存在的問題。在相當長一段時期內(nèi)，我國勞動力數(shù)量龐大的狀況將會持續(xù)存在。由于就業(yè)崗位大大少于勞動力數(shù)量，非公有制企業(yè)用工有較大的選擇空間，使得需要就業(yè)的勞動者從求職到就業(yè)處于弱勢地位。中小企業(yè)的員工往往迫于生計而降低待遇要求。為呵護來之不易的就業(yè)崗位，他們并不要求與就業(yè)單位簽訂勞動合同，在勞動時間、工作場地、收入報酬、勞動關(guān)系等方面的要求也偏低，他們考慮更多的是眼前能否找到工作，至于自己能否享有社會保障的權(quán)利則置之度外，甚至在遭受不公平對待時也不敢對抗資方的種種侵權(quán)行為。在巨大的就業(yè)壓力環(huán)境下形成的勞動力供求不平衡態(tài)勢，造成了勞動力市場上的“尋低競爭”，在非公有制企業(yè)勞資關(guān)系上則表現(xiàn)為越來越低的工資、越來越長的勞動時間、較少的勞動保護和低覆蓋率的社會保險等。

（二）非公有制企業(yè)員工流動性強，短期行為傾向明顯，維權(quán)意識較差

從非公有制企業(yè)用工特點看，流動性強是其特點之一，這也是造成社會保障責(zé)任建設(shè)滯后的主要原因。一方面，中小企業(yè)在非公有制企業(yè)中占據(jù)較大比例，這些企業(yè)一般市場競爭力較弱，抗擊市場風(fēng)險的能力不強，所以高倒閉率成為其重要特點。企業(yè)一旦倒閉，勞動者又要在勞動力市場中尋找新的就業(yè)崗位。另一方面，現(xiàn)階段我國中小企業(yè)用工形式極不規(guī)范，隨意解雇、辭退員工的現(xiàn)象普遍存在，員工自動離職率也相當高。不僅過高的員工流動率加大了社會保險的統(tǒng)籌難度，而且許多勞動者本身由于對社會保險的技術(shù)操作程序不了解，對未來的預(yù)期較低，對社會保險的兌付也持懷疑態(tài)度，加之針對非公有制企業(yè)的社會保障制度的不完善，使非公有制企業(yè)員工的社會保障難度加大。

從非公有制企業(yè)員工的社會保障認識與維權(quán)意識看，由于文化素質(zhì)和認知層次的差距，與國有大中型企業(yè)相比，非公有制企業(yè)員工的維權(quán)意識還顯得相對薄弱。

一方面，非公有制企業(yè)員工中有相當一部分來自農(nóng)村，受教育的程度較低。由于文化層次較低，他們普遍具有短期行為傾向，使得他們自身對參加社會保險興趣不大甚至排斥。作為社會保險的受益主體，根據(jù)規(guī)定，企業(yè)員工也須繳納一部分社會保險費。參加社保（以最基本的養(yǎng)老保險為例）除單位代繳的一部分外，個人還必須承擔(dān)一部分，而這部分錢對收入較低的勞動者來說，數(shù)目較大，如果讓本來收入就偏低的企業(yè)員工以直接減少當前收入的方式，來為一種在他們看來很不確定的未來受益付賬，這是他們所不愿接受的。有的非公有制企業(yè)員工就直接要求企業(yè)將為其繳納的社保經(jīng)費作為工資發(fā)給其本人，很多企業(yè)就順應(yīng)這一要求，采取酬薪一次結(jié)清的辦法，即員工的工資也包含社會保險、公積金等其他福利費。這種職工自己不愿繳費、也不監(jiān)督雇主為自己繳費的局面，造成了參保主體的缺位。

另一方面，非公有制企業(yè)員工缺乏基本的法律知識，不知道如何運用法律武器來保護自己的權(quán)益，維權(quán)意識薄弱。有些企業(yè)員工以為社會保險可交可不交，把法定保險與補充性的商業(yè)保險混為一談。還有很多員工不了解職業(yè)中毒和職業(yè)病的辨別與危害，相當比例的員工都是在超過了投訴期限才想到訴諸法律，有些甚至在一兩年之后才發(fā)現(xiàn)自己患了職業(yè)病，造成無可挽回的身心傷害。

鑒于非公有制企業(yè)社會保障責(zé)任缺失的原因涉及政府、社會、企業(yè)、個人等多層面影響，在推進其履行責(zé)任的過程中，就應(yīng)該從法律與制度建設(shè)入手，發(fā)展與完善并舉，既為非公有制企業(yè)的發(fā)展壯大提供公平、寬松的環(huán)境，提高其履行社會保障責(zé)任的能力，又要充分借鑒國外先進經(jīng)驗，多管齊下，形成全社會參與、多層次協(xié)同、激勵與約束機制相互作用的局面，使非公有制企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與社會進步并行不悖，互利多贏。

[1]鄭功成，等.中國農(nóng)民工問題與社會保護[M].北京：人民出版社，2007.

[2]鄧鴻勛,陸百甫.走出二元結(jié)構(gòu)——農(nóng)民工、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)[M].北京:中國發(fā)展出版社,2006.

2011-05-07

成光琳（1968— ），女，湖南永州人，華中科技大學(xué)社會學(xué)系博士研究生。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）