郜紹輝

(鄭州航空工業(yè)管理學院 人文社會科學系 河南 鄭州 450015)

市場經濟與公民社會的不斷成長與成熟，使進一步深化行政體制改革的呼聲越來越強。但怎么去深化新一輪的行政體制改革，依然是需要理論界和實務界不斷探索的新課題。本文基于對“開胸驗肺”的案例分析，從行政倫理學的視角，試圖對深化行政體制改革的相關問題進行探析。

一、當前行政體制面臨的最大挑戰(zhàn)

公共行政精神的衰微是當前行政體制改革面臨的最大挑戰(zhàn)。這是基于“開胸驗肺”案例與歷次行政體制改革的分析結論

(一)“開胸驗肺”事件出現的原因探析——“利益”、“制度”、仰或“公共行政精神衰微”

2009年中國發(fā)生了一件社會各方在認知上不得不做出反省的事件——“開胸驗肺”。反思整個事件，學者給出的解釋有如下兩種：

1.利益說。該主張基于經濟學中“經濟人”的基本假設，認為作為理性人，各方在既定條件下必然采取能夠使自己利益最大化的措施，包括經濟利益、政治利益等。在該事件中，相關部門和人員一味地追逐利益，而忘記了自己的“法律責任”和“政治責任”：相關企業(yè)對于得了職業(yè)病的員工，非但不為其治療或提供相關證明材料，反而私扣工人的健康檔案，瞞天過海；某些地方政府部門片面地追求經濟效益和一時的政績，對企業(yè)安全生產缺乏必要的監(jiān)管，漠視企業(yè)的違法行為，以此來換取本地經濟的發(fā)展。

2.制度說。該主張采用現代政治學中重要的學派——制度主義學派的基本視角和方法，認為制度是規(guī)范人和機構行為的基本方式，若人和機構的行為出現偏差，根源在于制度設計的不完善，而基本藥方則在制度設計的創(chuàng)新與完善。在該事件中，相關法律法規(guī)不盡合理和不完善是該事件出現的制度誘因。我國現行的《職業(yè)病防治法》和《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》規(guī)定，申請職業(yè)病鑒定者，必須出具由用人單位提供的職業(yè)史、工作場所、健康檔案等。但讓用人單位主動提供這些材料證明并不是容易的事，而對于拒絕提供證明的個別企業(yè)，相關法律并沒有做出相應的制度安排；職業(yè)病防治所的壟斷性也為這件事情的發(fā)生提供了可能性——若職業(yè)病防治所不是唯一的鑒定機構，該事件就有可能不會出現。

以上兩種學說對問題的分析可謂入木三分，但我們需要另外一種解讀。因為無論是利益說，還是制度說都不能從根本上回答：當地職業(yè)病防治研究所為什么不為張海超的塵肺病做出如實地診斷？二者在解釋該問題上陷入了“循環(huán)論證”的怪圈，不能從根本上解釋和回答該問題。利益說認為，由于自身的利益驅動才使該市職業(yè)病防治研究所等機構在處理該問題時行為異常。但該學說遺留的問題是作為公共利益的法定代表與載體，相關機構為什么能夠把所謂的部門利益和個人利益置于公共利益之上呢？利益說并沒有回答這個問題，要解釋這一問題，需要另外的角度：制度層面。制度上的不健全使個人利益與部門利益侵占公共利益有了可能性。制度說同樣存在著相似的問題。制度說認為，制度的不健全使該市職業(yè)病防治研究所等機構在處理該問題時的異常行為成為可能。但制度層面存在一個悖論：誰來監(jiān)督 “監(jiān)督者”？需要給監(jiān)督者安排一個監(jiān)督者。按照這樣的邏輯，該問題無解！從制度層面并不能回答該問題。它同樣需要另外的一個角度：利益層面。利益讓制度異化，利益讓制度成為一種追逐部門利益和個人利益的工具與手段。

因此我們需要從另外一個角度解讀該問題：公共行政的價值層面。從該角度，我們可以打破以上兩種學說的“循環(huán)論證”，從而可以更本質地回答“當地職業(yè)病防治研究所為什么不為張海超的塵肺病做出如實地診斷”的問題。無論是利益還是制度都要以公共行政的價值為基礎，也即以公共行政精神為依托。正如弗雷德里克森指出:“公共行政是建立在價值與信念基礎之上的,用‘精神’這個概念描述這些價值和信念是最適合不過了?！盵1]因此，公共利益之所以被部門利益或私人利益所侵犯，公共行政的相應制度之所以被異化，根源于二者對公共精神的疏離。所以，若從公共行政倫理的角度來審視，“開胸驗肺”事件的根源在于相關公共行政機構在精神層面的缺失：公共行政精神的衰微。

(二)“開胸驗肺”事件與歷次行政體制改革的分析結論——當前行政體制面臨的最大挑戰(zhàn)：公共行政精神的衰微

1.“開胸驗肺”事件的啟示：各種類似于“開胸驗肺”案例的突發(fā)事件大量出現說明當前行政體制在公共行政精神層面存在問題。

管中可以窺豹，一葉可以知秋。類似于“開胸驗肺”事件的各種突發(fā)事件的發(fā)生機理概和“開胸驗肺”的發(fā)生機理類似。它們之所以發(fā)生，很重要的原因在于公共行政機構在治理各種公共問題時，它們在價值與倫理層面的失范與失位：對公共行政精神的忽視。正如學者史云貴所認為的那樣，“一系列社會群體性事件的背后，普遍存在著一些基層干部把‘為人民服務’異化成‘為老板服務’的執(zhí)政黨宗旨異化問題”[2]。而這些具有“同質性”的突發(fā)性事件的大量出現反過來共同證明了，“開胸驗肺”案例所說明的結論——公共行政機構在治理該類問題時，在公共行政精神方面存在問題。

2.歷次行政體制改革的述評：歷次行政體制改革都以制度“理性”為改革的邏輯基點，而價值與精神層面——公共行政精神的塑造則是改革的盲點。

眾所周知，從改革開放到目前為止，我們國家已經進行了6次行政體制改革：1982、1988、1993、1999、2003、2008年?；仡櫼酝臍v次改革，我們不難發(fā)現歷次改革的根本目的皆在于調整、規(guī)范政府和市場、社會之間的關系，試圖通過確立政府和市場、社會三者各自的邊界，而使政府做政府應該做的事情，市場做市場應該做的事情，社會做社會應該做的事情；改革所采取的措施則是以行政機構的調整來規(guī)范三者的關系。換句話說，歷次行政體制改革都以制度“理性”為改革的邏輯基點——通過宏觀層面的制度建構與創(chuàng)新來規(guī)范和調整政府職能。但政府顯然是由兩部分構成，而非一部分構成：“第一是政府活動或通過政府進行活動結構和組織。第二是在與政府有關機構和組織中發(fā)揮功能的人的信仰、價值和經驗體系?！盵3]155而后者指的就是公共行政的精神。制度建構和創(chuàng)新僅僅是政府組織構成的一個維度和內容，而不是全部維度和內容；公共行政的精神是政府組織構成不可或缺的維度和內容。所以長久以來，我們的改革都是單一向度的——進行制度建構與創(chuàng)新，而忽略了改革的另一重要向度——價值與精神的塑造與改革，即公共行政精神的塑造與改革。因此，歷次行政體制改革存在著改革的盲點——忽略了公共行政精神的塑造。雖然歷次行政體制改革都達成了改革的預期目標，取得了巨大成就——政府職能更加明晰，機構設置更加科學規(guī)范，但我們的行政體制依然存在著問題，面臨著重大的挑戰(zhàn)——對公共行政精神的忽視。也正是在此意義上，重塑公共行政之精神是未來深化行政體制改革的新維度與新方向！我們需要一次以重塑公共行政精神與價值為內容的公共行政倫理改革運動。

二、當前行政體制公共行政精神衰微的表現及根源

(一)當前行政體制公共行政精神衰微的表現

1.行政體系“職業(yè)化”。該表現是行政體制公共行政精神衰微的最“合乎法律”的表現。該表現在理論上被稱之為“禮貌的倫理”——“我們遵紀守法，依照法規(guī)與標準行事，而不是依照人民的意愿行事”[3]27。也就是說行政體系在運作的過程中，行政主體表現出對制度的僵死的“尊重”，卻不是對制度背后表達的公共行政價值與精神的“尊重”，而這種“尊重”被行政主體認為是一種“職業(yè)化”，或一種“職業(yè)主義”。在“開胸驗肺”案例中，當地職業(yè)病防治研究所拒絕對不符合相應條件的當事人做職業(yè)病鑒定的行為就屬于行政體系“職業(yè)化”的表現——他們表達的更多的是對一種既有制度的尊重。

2.行政體系“官僚化”。該表現是行政體制公共行政精神衰微的最常態(tài)的表現。該表現更多地被稱之為“官僚主義”作風。該表現不但表現在推諉扯皮、敷衍塞責，作風拖拉，辦事效率低等具體方面，同樣直接表現在“借以實現公認的最高目的的手段變成了目的，如公共行政體系中的為實現公共目的而賦予的權力、職位，被一些人變成了自己實際追求的目的，變成了只關心自己的地位，而對整個公共行政的目的表現出消極的態(tài)度和行為”[4]。

3.行政體系“非公共化”。該表現是行政體制公共行政精神衰微的結果最為嚴重的表現——直接影響行政體系的合法性。該表現在理論上更多地被稱之為“公共權力的異化”。也就是說公共權力成為謀取私利的工具與手段，從而使公共行政的價值和精神受到損害。具體主要表現在兩個層面：公共權力部門化和公共權力個人化。因此，行政體系“非公共化”是行政體制公共行政精神衰微的三種表現中危害最為嚴重的一種表現！

(二)當前行政體制公共行政精神衰微根源探究

1.改革實踐自身所處的階段性。任何改革都不是一蹴而就的，相反它必須經過一定的過程與程序。而這些過程與程序一般包括三個階段：技術——制度——價值，且這三個階段具有次序性：依次而進行——只有解決了技術和制度問題，價值層面的改革才可能進入到改革者的視野之中。行政體制改革遵循同樣的規(guī)律。眾所周知，我們過去的改革皆圍繞制度建構和創(chuàng)新而進行。換句話說，過去的改革我們還處于改革的第二階段，即制度階段，我們的改革并沒有進入第三階段：價值階段。所以我們的改革思維更多的是“制度理性”，而非“價值理性”。這樣，對公共行政精神的改革與塑造沒有進入改革者的視野之中，也就在情理之中了。

2.傳統(tǒng)公共行政理論的缺陷。傳統(tǒng)公共行政理論，都傾向于“效率主義”——把“效率”當成是公共行政管理的首要價值甚至是唯一的價值。在他們看來，公共行政的出發(fā)點和終點都是效率。在效率主義的影響下，傳統(tǒng)公共行政理論幾乎把公共行政簡約成技術與量化的方法論，而對有關公共生活的根本價值、目的、倫理、甚至理論均缺乏反省。對公共行政實踐沖擊最大的是公共選擇學派。如果說“效率主義”還僅僅是價值維度的選擇上對公共行政實踐產生影響的話，那么公共選擇派則直接從根本上否定了公共機構管理和私人管理在價值層面的不同。該學派把經濟學的“經濟人”假設引入到政治領域、行政領域，認為，人就是人，并不因占有一個總經理位置或擁有一個部長頭銜而在人性上有一點點的改變。這一觀點不但對公共行政倫理的影響是災難性的——在公共領域，利己主義是必然的不可避免；更重要的是這一觀點，讓理論界和實務界在邏輯思維上達成高度的一致：制度邏輯。人性是如此的不可靠，所以需要從制度層面，也只有從制度層面考慮，才能解決公共治理和公共機構的問題。在這種邏輯關系下，公共行政理論的思考問題的方式就集中于“制度”層面，忽略甚至是否定了“價值”層面。而在這種理論指導下公共行政改革的實踐必然出現偏差。因此，我們的改革遵循的是“效率主義”和“制度邏輯”，很少涉及公共行政的價值和精神。

3.傳統(tǒng)儒家文化與思維方式：“家國合一”。傳統(tǒng)儒家文化與思維方式最大的特征就是家國合一。黑格爾在剖析中國社會的倫理特征時就認為，傳統(tǒng)中國社會純粹建立在一種“道德的結合上，國家的特性便是客觀的‘家庭孝敬’。中國人把自己看作是屬于他們家庭的，而同時又是國家的兒女。在家庭之內，他們不是人格，因為他們在里面生活的那個團結的單位，乃是血統(tǒng)關系和天然義務。在國家之內，他們一樣缺少獨立的人格；因為國家內大家長的關系最為顯著，皇帝猶如嚴父，為政府的基礎，治理國家的一切部門?！盵5]而這種“家國合一”的文化與思維方式的特征使中國人很難區(qū)分公共領域與私人領域。雖然市場經濟的建構與發(fā)展正在打破這一文化與思維的特征，但文化與思維的慣性與依賴性使家國合一的思維依然在影響著人們的行為與思想。傳統(tǒng)儒家文化與思維方式的影響，在公共行政領域，我們還缺少一種具有公共行政精神與價值的文化與思維方式。

三、公共行政精神的價值意蘊

何為“公共行政精神”？我們認為，所謂的“公共行政精神”指的是公共行政自身所“蘊含”的價值與信仰體系。它取決于公共行政自身的本質，與公共行政的實踐無關。如沃爾多所認為的那樣，公共行政是政府的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻。作為管理的藝術與科學，其必然遵循“管理”的邏輯，因此也就必然蘊含“管理”的價值和信仰體系；而作為政府的科學與藝術，其必然遵循“政府”的邏輯，因此也就必然蘊含“政府”的價值和信仰體系。所以， “公共行政精神”包含兩個層面的價值意蘊：管理層面和政府層面，二者缺一不可。

(一)管理層面的“公共行政精神”：效率、經濟

管理的基本邏輯在于“效率”——利用已有的資源產生最大的產出，在于“經濟”——使用更少的資源實現某一預定產出。所以管理的基本價值意蘊在于“效率”和“經濟”。作為管理活動的分支，公共行政同樣不例外：效率、經濟從來都被認為是公共行政的價值意蘊。

正是站在“管理學”的角度，從“管理”邏輯出發(fā)，傳統(tǒng)和主流的公共行政學派認為，效率和經濟是公共行政基本的價值追求。傳統(tǒng)公共行政學派的重要代表人物盧瑟·古里克就認為，在行政科學中(無論是公共行政還是私人行政)，基本的“善”就是效率，行政學科的基本目的就是以最少的人力和材料的效率來完成手頭的工作。而盛行于20世紀70、80年代的新公共管理運動的基本價值與信仰同樣在于“效率”。無論是主張“授權”，還是主張“企業(yè)化”、“私有化”，其基本的價值考量都在于試圖提升政府的“效率”。即使是具有不同思維的新公共行政學派和新公共服務學派，也并不否認公共行政的“效率”價值意蘊，只是不主張把“效率”作為唯一的價值意蘊。

(二)政府層面的“公共行政精神”：社會公平

政府的的基本邏輯在于“社會公平”——追求并實現社會公平。所以政府基本的價值意蘊在于社會公平。作為政府的重要組成部分，公共行政同樣不例外：社會公平應該是公共行政的價值意蘊。

相對于“效率”一直被認為是公共行政的價值意蘊，“社會公正”的價值意蘊好像一直處于被遮蔽。根本原因在于傳統(tǒng)的“政治—行政”二分的理論假設：作為政策執(zhí)行的公共行政由于不涉及價值，所以其基本的邏輯在于“效率”。而這一理論假設在現代社會已經被打破：政治和行政并不能完全分開。公共行政同樣涉及價值追求和分配。所以“社會公正”應該作為公共行政的價值意蘊。事實上亞里士多德和康德也已論證過該問題，雖然二者論證的角度不同！基于對公共行政和社會環(huán)境復雜性的考量，亞里士多德認為，環(huán)境的復雜性決定了公共行政中存在著大量的自由裁量的情況；而自由裁量的存在，則決定了公共行政人員在做出決定時必須考慮“社會公平”的價值。如果不考慮“社會公平”，將會導致非正義?？档聞t從抽象的哲學的高度，認為像道德等法則是從自然和超自然的力量中產生的，是絕對的，是獨立于結果與后果之外的。即在康德看來，社會公正之所以應該是公共行政的價值意蘊，原因僅僅在于它是從自然和超自然的力量中產生的，是公共行政運作的基本法則，公共行政就應該這樣運作。而新公共行政學派更是在反思傳統(tǒng)公共行政的基礎，旗幟鮮明地提出了“社會公平”是公共行政第三個理論支柱的主張——把效率和經濟作為公共行政的指導方針是必要的，但僅此是不夠的，“必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需要”[3]88

四、現階段重塑我國公共行政精神的現實路徑

(一)推進市場經濟體制改革，完善孕育“公共行政精神”的母體——成熟的市場經濟體系

公共行政精神本質是公共行政領域應該具有的“專業(yè)”精神。而所謂的“專業(yè)精神”是伴隨著工業(yè)化和市場化的不斷推進而產生和發(fā)展的，換句話說所謂的“專業(yè)精神”是工業(yè)化與市場化的結果，在所謂的農業(yè)社會不可能產生所謂的“專業(yè)精神”。市場經濟改變的不單單是經濟的運作方式，更重要的它改變了人們的思維方式與觀念：主體意識、契約意識、自由平等意識、自主自立、責任、法治意識、競爭與創(chuàng)新意識等等成為人們思維方式和觀點的一部分。這些觀念實際上是“專業(yè)”精神的基礎，沒有這些觀念作為支撐，所謂的“專業(yè)精神”就是枉然！但市場經濟并不必然催生這些思維方式和觀念，相反它可能催生一些負面的思維方式和觀念——貪婪、唯利是圖、不負責任、不平等、不民主等等。而其關鍵點在于市場經濟是否是成熟的市場經濟：成熟的市場經濟孕育并催生前者，而不成熟的市場經濟孕育并催生后者。所以，從發(fā)生學的理論來說，成熟的市場經濟體系才是所謂的“專業(yè)”精神的母體，才是公共行政精神的母體。因此，要孕育公共行政領域的“專業(yè)精神”——公共行政精神，我們必須建構一個成熟的市場經濟體系；而深化市場經濟體制改革的過程，亦是我們重塑公共行政精神的過程。

(二)倡導公共行政領域的倫理改革，完善“公共行政精神”的主體——成熟的公共行政體系

公共行政精神的塑造并不是一個自發(fā)和自動的過程，它并不會自動地產生與發(fā)展，而是需要我們人為地自覺、能動地去塑造、去完成。過去歷次的行政改革皆集中于行政體制的制度再造方面，而忽略了公共精神的塑造，所以我們需要倡導公共行政領域的倫理改革，從而對公共行政的價值與精神層面進行建構，使公共行政成為制度與價值相得益彰的成熟體。而在改革公共行政領域的倫理時，我們必須剔除公共選擇理論的基本觀點：“經濟人”假設在公共領域的適用。因為任何試圖把道德建立在自利基礎上的道德體系都注定要失敗的；我們必須用理想主義的視角去思考這個問題：公共行政應該怎么去運作？這是一個“應然”層面的問題。而在“應然”層面的公共行政在本質是“愛國主義(熱愛政體的價值)和樂善好施(熱愛他人)的結合體”[3]176。而所謂的“愛國主義”就是要認同和尊重已經確立的憲法和政府形式，而所謂的“樂善好施”指的是盡可能讓公民享受安全的、體面的、快樂的生活的真摯愿望。二者是公共行政領域的基本倫理。任何公共行政的實踐必須以此作為最終的價值考量：任何違背此價值的制度和行為都應該被否定與拒絕。例如若一項公共政策違背了基本的政體價值，那么這項政策就應該被否定，而公共行政人員也應該本著向公民負責的終極價值判斷作出正確的價值考量和決策。正是基于此意義，弗里德里克森把“公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上”的信條，作為公共行政的基本定理。

(三)借鑒傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀成分，結合時代精神，形成“公共行政精神”的文化基礎

中國傳統(tǒng)文化中有大量的關于官僚制該如何運作的思想與理念，盡管它們根源于小農社會，與農業(yè)社會相適應；但它們依然可以為今天的公共行政該如何運作的思想和理念提供不同的營養(yǎng)成分。例如推己及人、天下為公的道德理想情懷；為國為民的憂患意識；積極入世的政治參與意識，關心公共事務、積極參與的精神等。雖然這些思想和理念的出發(fā)點是傳統(tǒng)的“道德”視角而非現代的“公共”視角，但它們依然根植于“公共”領域的公共行政精神：責任、公益等有足夠的契合點。正是這種契合點，使借鑒傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀成分成為重塑公共行政精神的一條有效的途徑。因為民族的文化已經變成了一種民族的思維，與我們渾然一體，不可分離。所以我們必須，也必然要借鑒傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀成分。另一方面，隨著時代的發(fā)展，全球化、市場化所帶來的新型倫理精神質料成為我們文化當中的新鮮血液。如市場經濟所催生的契約精神、法治精神、民主與自由精神、責任精神等等。而這些理念也必然影響我們的思想和觀念。所以要借鑒傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀成分，結合新的時代精神，才能形成“公共行政精神”的文化基礎。

(四)通過各種教育與培訓形式，提升公共行政人員對“公共行政”及其精神的認識水平

公共行政精神的塑造本質上是對公共行政人員內心的關于公共行政及其精神的認知的塑造，而對內心的塑造更多的要通過教育與訓練來完成：通過教育和訓練來糾正公共行政人員對公共行政及其精神的錯誤認知，進而來提升公共行政人員對公共行政及其精神的理解。亞里士多德就曾指出：“理智德性主要通過教導而發(fā)生和發(fā)展”[6]。但我們必須改變我們的教育與培訓的方式與內容：在教育與訓練方面，強化經驗的學習方式，在公共行政的實踐中學會公正、責任、法治等公共行政的精神，在潛移默化中將公共行政精神化為公共行政人員的思維方式與行為方式，避免把對公共行政及其精神的學習與訓練已簡化成簡單的知識性教育，進而避免“知”與“行”的嚴重脫節(jié)；而在教育與訓練的內容上，強化公共行政人員對政體價值維護的責任，以及對全體公民的責任，而要弱化傳統(tǒng)道德中的義務至上論、以及高遠“圣賢型”等。具體就是要將“彰顯主體性精神、契約精神、規(guī)范性精神、契約守法精神、權力義務對等精神的基本德育內容有機地、循序漸進地融進德育過程，實現對公共領域所吁求‘底線倫理’的深切關照?！盵7]

[1] (美)喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．北京：中國人民大學出版社，2003：15.

[2] 史云貴．中國社會群體性突發(fā)事件有效治理的理性路徑論析[J]．社會科學，2010(1).

[3] (美)喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．北京：中國人民大學出版社，2003：27.

[4] 張成福．論公共行政的公共精神——兼對主流公共行政的理論與實踐的反思[J]．中國行政管理，1995(5).

[5] 黑格爾．歷史哲學[M]．北京：北京三聯書店，1956：165.

[6] 亞里士多德．尼各馬可倫理學[M]．北京：商印書館，2003：35.

[7] 陳建平．公共精神：公共行政現代化的價值維度[J]．公共管理學報，2007(3).