李宜超

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100088）

試論紳商與清末警政改革

李宜超

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100088）

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紳商階層作為近代中國(guó)一個(gè)特殊的社會(huì)階層而嶄露頭角。他們跨居士紳和商人兩大社會(huì)階層之間，上通官府，下達(dá)工商，集錢(qián)權(quán)一身，掌控當(dāng)時(shí)最重要的社會(huì)組織--商會(huì)，對(duì)地方的事務(wù)有很大的發(fā)言權(quán)和影響力，社會(huì)活動(dòng)能量巨大。清末警政改革，尤其是在地方警政的推廣過(guò)程中，由于紳商的積極參與，警政的開(kāi)辦呈現(xiàn)出官辦、官督紳辦、紳辦、官督商辦以及官紳商合辦等多種方式。紳商參與建警是歷史的必然選擇，是晚清警察制度的一大特色，雖然有弊端，但是對(duì)中國(guó)近代警察制度的形成具有積極的意義。

警察史;警察制度;紳商

“紳商”狹義上是指兼具紳士和商人身份的人。作為一個(gè)群體或者是階層，“紳商”是指由官僚、士紳和商人相互趨近、結(jié)合而成的一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)群體或階層，他們既從事工商業(yè)活動(dòng)，同時(shí)又享有傳統(tǒng)功名和職銜，是一種過(guò)渡性的社會(huì)階層。美國(guó)學(xué)者費(fèi)正清指出：商、紳、官已形成一個(gè)新的紳商社會(huì)階層，但此時(shí)尚未變成一個(gè)佼佼的資產(chǎn)階級(jí)。在大商埠，紳商的數(shù)目很大，致使他們的日常生活方式、價(jià)值觀、社會(huì)和政治傾向都變得十分與眾不同。［1］這一新興社會(huì)階層既享有由功名職銜所體現(xiàn)的社會(huì)政治地位,又擁有相當(dāng)?shù)呢?cái)力,逐漸取代傳統(tǒng)紳士階層,成為大、中城市乃至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最有權(quán)勢(shì)的在野社會(huì)階層。［2］紳商積極參與清末警政改革，成為推動(dòng)近代警政建設(shè)的一股重要力量，在清朝末年近代警察制度的創(chuàng)辦和建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。

一、紳商參與清末警政概述

近代警察制度建立之始就有紳商參與其中。湖南保衛(wèi)局就是在當(dāng)?shù)丶澤痰拇罅⑴c下成立的：“省城紳商稟請(qǐng)創(chuàng)辦保衛(wèi)局,經(jīng)官紳合議,妥定章程,于昨初九日各局一律開(kāi)辦?！保?］當(dāng)時(shí)湖南的按察使黃遵憲應(yīng)紳商之請(qǐng)，于維新高潮期間在長(zhǎng)沙創(chuàng)設(shè)了湖南保衛(wèi)局。它是湖南官紳仿效西方警察制度和上海租界巡捕條例而創(chuàng)建的。黃遵憲草擬《保衛(wèi)局章程》，在湘報(bào)征求各界意見(jiàn)時(shí),“各紳商百余戶，職員二百余名，聯(lián)名呼懇從速舉辦。”［4］湖南《保衛(wèi)局章程》40余條，意在官民合辦，使諸紳議事而行事。由上可見(jiàn)紳商對(duì)湖南保衛(wèi)局創(chuàng)建的重大影響。此后隨著維新變法的失敗，湖南保衛(wèi)局被清政府裁撤，但是紳商對(duì)晚清警政改革的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束。庚子之役，八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)京津,慈禧、光緒逃往西安,京城地區(qū)一片混亂。清政府兼管京城警察事務(wù)的步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)和五城兵馬指揮司等機(jī)構(gòu)也陷于癱瘓。在這種情況下,京城紳商為了維護(hù)自身的利益,于光緒26年(1900年)8月創(chuàng)設(shè)了“安民公所”,雇傭巡捕,維持治安。此公所職能和上海租界內(nèi)的警察并無(wú)區(qū)別。此種公所的設(shè)置實(shí)為民間紳商自發(fā)創(chuàng)辦警察機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)。

“庚子事變”以后，晚清政府的統(tǒng)治危機(jī)日趨嚴(yán)重。清政府終于認(rèn)識(shí)到了“世有萬(wàn)祀不易之常經(jīng)，無(wú)一成不變之治法”,不得不實(shí)施新政，其中創(chuàng)設(shè)巡警是新政改革的重要內(nèi)容之一。從1901年起，清政府先后飭令成立京師工巡總局和直隸保定警務(wù)總局，并頒布相應(yīng)的警務(wù)章程。在清政府的督令下，各省紛紛創(chuàng)辦地方警政。但是清政府經(jīng)費(fèi)匱乏，除京師工巡總局(后改為巡警總局)直接由中央政府籌辦外,各省區(qū)警政全賴(lài)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌。如何統(tǒng)籌清廷卻未有具體方案出現(xiàn)。1902年，直隸總督袁世凱先后于保定、天津開(kāi)辦警務(wù)局，創(chuàng)下“就地抽捐”之例。袁世凱在創(chuàng)建天津巡警之初，就意識(shí)到紳商、士紳的重要性，在《天津四鄉(xiāng)巡警章程》中規(guī)定：“所需經(jīng)費(fèi)，以地方本有之青苗會(huì)（費(fèi)），支更費(fèi)及賽會(huì)演戲一切無(wú)益有余之款，酌提充用，月餉由村董酌定支給，官不經(jīng)手。”［5］但是實(shí)際上這些款項(xiàng)無(wú)法滿足辦警需要，直隸各州縣辦警大多抽收商捐。直隸各州縣都于警局中設(shè)有警董，村中則設(shè)有村董。警董實(shí)際上大多是地方的紳商、士紳或者背后大都受到紳商、紳士的操控。因清廷對(duì)直隸建警模式的賞識(shí)，諭令各省依直隸章程謀劃警政，“就地抽捐”的方式也隨之推向全國(guó)。之后其它地方仿效直隸“就地抽捐”的方式，依靠紳商籌款、抽捐或各縣捐廉洋?！熬偷爻榫琛睂?shí)際上使警察官署受制于警董，而警董又離不開(kāi)紳商的籌款，因而紳商在地方警務(wù)中具有很大的影響。

此后無(wú)論是湖南還是浙江和廣東地區(qū)的警政改革，為解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，地方主要依靠士紳、商股的籌集，有些地區(qū)出現(xiàn)官督商辦的情況，這使紳商在清末警政變革中的影響更加重要?！熬偷爻榫琛钡姆绞剑瑢?dǎo)致了紳商對(duì)地方警政的控制。在瓊州,會(huì)同縣警察前已籌款開(kāi)辦,后又于城內(nèi)設(shè)警察總所一處,派紳商三人駐所辦事。該縣嘉積墟的紳商也公籌款項(xiàng)設(shè)一警察所,選派公正紳商各一常駐所。［6］浙江省城巡警總局建小菜場(chǎng)，警察局總辦主張建筑樓房，以便分?jǐn)[干菜濕菜。在召集紳商集議時(shí)，紳商認(rèn)為應(yīng)該建筑平房，并且可由“商會(huì)籌添款項(xiàng)五百元”，“否則不能贊成”。［7］又如省城巡警總局總辦欲籌辦禁閉煙館事宜時(shí)，在給商紳學(xué)界的邀集信中說(shuō)道:“惟敝局經(jīng)濟(jì)困難，權(quán)力亦有不及之處，非會(huì)同商紳學(xué)界諸君子妥籌良策，無(wú)以達(dá)完全之域，而定執(zhí)行之方……禁閉煙館，雖系地方官及警察局嚴(yán)諭痛懲，而其能達(dá)目的、相安無(wú)事，卒賴(lài)工程局與商學(xué)界輔助之力為多?！保?］各府、州縣紳商對(duì)警政的制約也大都如此，從警察局所的規(guī)模大小、選址、警餉的發(fā)放、警員的招募，以及各項(xiàng)警務(wù)的開(kāi)展，都需要會(huì)商當(dāng)?shù)丶澤蹋瑺?zhēng)取他們的支持，勸其出資，以期順利達(dá)成。

二、紳商參與警政建設(shè)的歷史必然性

正如增韞所言:“籌辦警務(wù)，一患于人才缺乏，一患于經(jīng)費(fèi)支絀?！币虼烁鞯鼗I辦警政一般都“以本地方之人辦本地方之事，因勢(shì)利導(dǎo)，自不致有隔閡之虞矣”。增韞的這一番話指出了依靠紳商辦理警政的原因。

第一，專(zhuān)業(yè)人才缺乏，需要借助紳商力量。由于警察制度是從西方引進(jìn)，在中國(guó)沒(méi)有根基，而專(zhuān)門(mén)人才也靠后來(lái)警務(wù)學(xué)堂、巡警學(xué)堂、政法學(xué)堂以及傳習(xí)所（巡警傳習(xí)所后改為巡警教練所）、留日學(xué)生等來(lái)填充。在警政創(chuàng)辦后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于專(zhuān)門(mén)人才的短缺，紳商是地方上可以依靠的重要辦警力量。而且紳商在地方上的特殊地位，對(duì)于警政這種與民眾或各地方勢(shì)力接觸相當(dāng)頻繁的事務(wù)來(lái)說(shuō)，是有相當(dāng)?shù)目衫脙r(jià)值的。

第二，經(jīng)費(fèi)需依靠紳商籌集。自始至終困擾清末建警的一個(gè)重大問(wèn)題,就是經(jīng)費(fèi)匱乏。由于晚清時(shí)期各項(xiàng)新政需要大量經(jīng)費(fèi)，加上連年戰(zhàn)亂，清政府處于財(cái)政危機(jī)狀況，攤派在老百姓頭上的捐稅種類(lèi)繁雜。當(dāng)時(shí)紳商把持著地方最富有的社會(huì)組織商會(huì)，警政經(jīng)費(fèi)由紳商來(lái)籌措，既可以保證經(jīng)費(fèi)來(lái)源，又有利于安撫民眾的抵抗情緒。

在各地方，紳商是政府與民眾之間溝通的橋梁，紳商對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土和宗族關(guān)系仍承擔(dān)著一定的義務(wù)，扮演著社會(huì)秩序的維護(hù)者、社會(huì)風(fēng)氣的教化者的角色。他們對(duì)國(guó)家、社會(huì)一直有著一種使命感和責(zé)任感，而且紳商都很看重個(gè)人聲望、名譽(yù)。警政作為國(guó)家極力推進(jìn)的新政項(xiàng)目，同時(shí)與地方治安和經(jīng)濟(jì)又息息相關(guān)，各地的紳商也希望籍借于國(guó)家的警政建設(shè)提升自己的威望，在擴(kuò)大地方自治勢(shì)力中尋求發(fā)展的新空間，或者通過(guò)警政改革掌控地方自治的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。因而各地的紳商對(duì)警政建設(shè)投入了很大的熱情。一些紳商較早地認(rèn)識(shí)到了“警政乃自治之基礎(chǔ)”，于是主動(dòng)申請(qǐng)地方行政長(zhǎng)官，要求創(chuàng)辦警政。

總之，無(wú)論是人才缺乏，還是籌集經(jīng)費(fèi)，以及紳商的特殊歷史地位，讓紳商參與警政建設(shè)在當(dāng)時(shí)是最佳的選擇，是歷史發(fā)展的必然選擇。

三、紳商對(duì)清末警政建警方式的影響

由于紳商的參與，清末警察機(jī)構(gòu)的開(kāi)辦呈現(xiàn)出官辦、官督紳辦、官督商辦以及官紳商合辦等多種方式。

無(wú)論是官辦、官督紳辦、官督商辦還是官紳商辦，紳商在清末的警政創(chuàng)建過(guò)程中都發(fā)揮了重大的作用。巡董可以說(shuō)是紳商階層隨著警政變革不斷發(fā)展的代言人，巡董由紳董發(fā)展而來(lái)，紳商與警察機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及對(duì)警政建設(shè)的作用和貢獻(xiàn)都聚焦在巡董身上。巡董的產(chǎn)生主要有兩種方式，其一為官方直接授權(quán)；其二為選舉產(chǎn)生，當(dāng)然這里的選舉并不是每個(gè)人都有投票選舉的權(quán)利，而只是由紳商學(xué)界的一些代表發(fā)起投票。但是由于清末的地方縣令大多身兼數(shù)職，一旦授權(quán)給紳商時(shí)，大多不再過(guò)問(wèn)。

至于巡董的職責(zé)，并沒(méi)有統(tǒng)一的章程或規(guī)定，其最重要的職責(zé)便是籌款。這是燙手山芋，也是初辦警政最重要的條件，自直隸首開(kāi)“就地抽捐”的范例后，各地紛紛效仿，將這一燙手山芋扔給了地方紳商。

對(duì)于官辦警政而言，巡董就是專(zhuān)責(zé)籌款的。而官督紳辦、商辦警政，巡董除了籌款外，還在縣令的節(jié)制監(jiān)督下，掌管警政大權(quán)。首先，招募警員。由于巡董缺乏專(zhuān)業(yè)警察知識(shí)，對(duì)警員須具備的素質(zhì)也并不太知曉，其所招之人龍魚(yú)混雜，無(wú)業(yè)游民、地痞無(wú)賴(lài)充斥其中，非但對(duì)地方治安無(wú)利，反而擾民有加。其次，安排站崗巡邏，即在主要城區(qū)設(shè)幾個(gè)卡點(diǎn)，由巡警站崗，或安排路線巡邏。第三，發(fā)餉。由于巡董負(fù)責(zé)籌集經(jīng)費(fèi)，財(cái)務(wù)也多由其掌管，巡警薪餉也由其發(fā)放。紳辦警政以及官督商辦的條件下，由于地方行政長(zhǎng)官集各種權(quán)力于一身，造成精力分散，對(duì)于警政建設(shè)無(wú)暇顧及，所以巡董實(shí)為地方警政一把手。而知縣的監(jiān)督、節(jié)制作用，主要是當(dāng)巡撫或省城警局關(guān)于警政作指示之時(shí)，如下派畢業(yè)生等，會(huì)召集以巡董為代表的士紳商進(jìn)行商議。由于警政的開(kāi)辦與否關(guān)系到知縣考成，因此大多知縣對(duì)于主持警政的巡董多有寬縱。

很多紳商感受社會(huì)要求，“識(shí)時(shí)務(wù)”，在警政創(chuàng)辦過(guò)程中積極奔走，警政改革取得了很大的成就。如江蘇第一個(gè)真正具有近代意義的警察組織,是光緒二十九年(1903)由張謇與其三兄張?jiān)垺⒑糜逊懂?dāng)世在南通設(shè)立的“商團(tuán)”?！赌贤h圖志》卷十四《巡警、工商警衛(wèi)、漁團(tuán)志》載:“邑之有巡警,始于光緒二十九年張?jiān)垺⒎懂?dāng)世之設(shè)商團(tuán)?！薄拔嵋厥诪樯虉F(tuán)于國(guó)家未布警察規(guī)程之先。一時(shí)官紳竭其力,商賈輸其財(cái),人民相與扶持監(jiān)察以必行其法,歲有所增設(shè)而阻撓不生。斯誠(chéng)可謂特異!”。［10］再如浙江秀水縣王江徑鎮(zhèn)警察自舉定局董陶溥仁等四君后，逐漸整頓，頗極認(rèn)真，巡士站崗甚為嚴(yán)肅，故該鎮(zhèn)地痞大半斂跡。［11］

當(dāng)然紳商也有良莠之分，劣紳商對(duì)警政的影響，尤其是“劣董”對(duì)警察形象的完全歪曲，不僅破壞了警察的形象，而且給社會(huì)治安增加了紛擾，并且給警政的建設(shè)造成了阻礙。還有一些士紳、紳商明哲保身，雖被委以巡董重任，但對(duì)于警政建設(shè)不聞不問(wèn)，毫無(wú)作為。如平湖新倉(cāng)鎮(zhèn)由各商界籌集經(jīng)費(fèi)設(shè)立警察，公舉柯謂臣擔(dān)任局董，然所招募警兵多半是閑散游民，平日對(duì)其并不加管束，對(duì)民眾揭發(fā)的警兵惡劣行為也置若罔聞，以致警兵有恃無(wú)恐，橫行無(wú)忌，非但不能除害保安，反而為害鄉(xiāng)里。［12］更有甚者一些紳商借機(jī)斂財(cái)，甚至將巡警當(dāng)作家丁來(lái)用。

四、紳商警權(quán)的削弱

警政建設(shè)逐步轉(zhuǎn)入正軌后，紳商在警政建設(shè)中的力量逐漸遭到削弱。原因有四:第一，權(quán)力過(guò)重，滋生腐敗。在警政創(chuàng)辦初期，很多地方警政雖然由知縣督辦，但真正的操辦者實(shí)為紳董，他們包攬了警政創(chuàng)辦的各個(gè)階段。由于警政屬初創(chuàng)，惟一可以節(jié)制、監(jiān)督紳董的是知縣。警政依賴(lài)紳董的經(jīng)費(fèi)支持，所以知縣對(duì)紳董的行為是睜一只眼閉一只眼。在權(quán)力沒(méi)有監(jiān)督的情況下，腐敗便成了必然。第二，很多紳商品行惡劣，自身素質(zhì)低下，不擁護(hù)警政建設(shè)，其負(fù)責(zé)招募的警兵也仗勢(shì)欺人魚(yú)肉百姓，為害鄉(xiāng)里。第三，清政府對(duì)警政建設(shè)的高度重視。光緒三十一年，清政府成立巡警部，統(tǒng)一管理地方警政，隨后又在各省設(shè)立巡警道，各省巡警道又出臺(tái)相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范警政發(fā)展。如浙江巡警道制定了《浙江州縣警務(wù)人員處分規(guī)則》：“巡董除因侵吞公款，收受賄賂，應(yīng)由巡警總辦查明追究”。［13］第四，警察的性質(zhì)要求警政統(tǒng)一、規(guī)范化。警察作為國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，是統(tǒng)治階層的最重要工具，擔(dān)負(fù)著維持社會(huì)秩序的職能。它的這種性質(zhì)勢(shì)必要求警政權(quán)力集中于國(guó)家，因此警政發(fā)展到后來(lái)，政府與地方紳商由和變離。

由于以上原因，紳商在警政中的勢(shì)力遭到削弱是必然的。隨著清政府警察教育體系培養(yǎng)的警官畢業(yè)，由省城直接委派至州縣擔(dān)任警官職務(wù)，并對(duì)警察系統(tǒng)先前錄用的非警校畢業(yè)生進(jìn)行培訓(xùn)、淘汰，強(qiáng)調(diào)各地的巡警官兵都要接受專(zhuān)門(mén)的警察教育，巡董所掌握的職權(quán)便被分解。宣統(tǒng)三年清政府下令各省巡警道裁撤巡董，各省也開(kāi)始了對(duì)巡董的裁撤。此后紳商對(duì)警政的干預(yù)和影響力也越來(lái)越小。

［1］費(fèi)正清.劍橋晚清史﹙下﹚[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1985:470.

［2］馬敏.“紳商”詞義及其內(nèi)涵的幾點(diǎn)討論[J].歷史研究，2001（2）：135-137.

［3］趙平.論近代警察制度在中國(guó)的形成與發(fā)展[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào).2004（08）:8.

［4］《湘報(bào)》，第三號(hào).

［5］《北洋公牘類(lèi)纂》卷警察三頁(yè)五.

［6］東方雜志[J].第4年第4期:內(nèi)務(wù).

［7］《小菜場(chǎng)辦法未決》，《浙江日?qǐng)?bào)》1908年8月21日.

［8］（清）王廷樑.《王省三觀察丁未年警察日記》，光緒三十四年，浙江圖書(shū)館古籍部館藏.

［9］民國(guó)《杭州府志》卷 176，《巡警》.

［10］張謇,范鎧.南通縣圖志[M].南京:江蘇古籍出版社,1991:193.

［11］《警察認(rèn)真》，《浙江日?qǐng)?bào)》1908年5月24日.

［12］《警兵索詐》，《浙江日?qǐng)?bào)》1908年8月8日.

［13］《浙江州縣警務(wù)人員處分規(guī)則》，《浙官報(bào)》宣統(tǒng)二年第四十八期.

D631.4

A

1673 2391（2011）04008603

20110301

李宜超(1985)，男，山東日照人,中國(guó)人民公安大學(xué)警察行政管理專(zhuān)業(yè)研究生。

【責(zé)任編校：譚明華】