徐衛(wèi)華

（中共江西省宜春市委黨校，江西宜春336000）

“眼光向下”與轉(zhuǎn)型期基層政府治理能力建設(shè)：基于“生存性智慧”的視角

徐衛(wèi)華

（中共江西省宜春市委黨校，江西宜春336000）

從“生存性智慧”的視角審視轉(zhuǎn)型期基層政府治理能力建設(shè)，可以發(fā)現(xiàn)，在習(xí)慣性的“建構(gòu)理性”主導(dǎo)下的建設(shè)路徑之外，一種哈耶克意義上的“演進(jìn)理性”所生發(fā)出的“實(shí)踐智慧”恰是提升基層政府治理能力的源泉所在。這就要求基層政府治理實(shí)踐的參與者能夠本著以民為本的理念，將眼光向下延伸、走進(jìn)田野，深入調(diào)查；重視“能人現(xiàn)象”；關(guān)注百姓的“做世界”實(shí)踐。通過政府與民眾之間的良性互動(dòng)，提升基層政府治理能力，從而找到達(dá)致“善治”目標(biāo)的最優(yōu)化路徑。

基層政府；治理能力；生存性智慧；善治

一、引言

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入改革發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵和敏感時(shí)期。誠如許多有識(shí)之士所言，在這個(gè)社會(huì)變革日新月異、社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)的發(fā)展階段，伴隨著民眾思想觀念的不斷更新、經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、利益格局的不斷調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)變動(dòng)，中國社會(huì)進(jìn)入了所謂的“矛盾凸顯期”。基層政府往往不得不置身于矛盾爆發(fā)的風(fēng)口浪尖，基層政府的治理能力往往在一次又一次面對(duì)矛盾和問題的時(shí)候經(jīng)受考驗(yàn)，而這些又一次提醒我們，政府治理能力建設(shè)刻不容緩。而何謂治理能力？政府治理能力與黨的執(zhí)政能力之間存在何種關(guān)系？似乎成為我們探討政府治理能力建設(shè)的前提性問題。

理論界一般認(rèn)為，“治理”這一概念最早出現(xiàn)在世界銀行的報(bào)告中，伴隨著西方國家追求善治的政府治理模式而逐步發(fā)展為一個(gè)內(nèi)涵豐富、運(yùn)用廣泛的概念。英文中的治理（governance）源出拉丁語，原意為控制、引導(dǎo)和操縱。后廣泛用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中，其涵蓋的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的經(jīng)典內(nèi)涵。政治學(xué)者安德魯·海伍德就認(rèn)為，治理“其最廣的含義是指協(xié)調(diào)社會(huì)生活的各種方法和途徑”。[1](p22)就政府治理能力與黨的執(zhí)政能力之間的關(guān)系而言，有論者指出，“政府的治理能力或者說政府的管理能力主要指政府在管理公共事務(wù)方面的功能及其有效性。相對(duì)于黨的執(zhí)政能力來說，政府治理能力更加具體，更加微觀”。[2]這實(shí)際上是說，相對(duì)于處于宏觀層面的執(zhí)政能力而言，政府治理能力乃是一個(gè)下位概念，它往往成為執(zhí)政能力的某種具體反映。也有論者認(rèn)為，政府治理能力至少應(yīng)包括系統(tǒng)思考能力、制度創(chuàng)新能力、公共服務(wù)能力、電子治理能力、溝通協(xié)調(diào)能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力等多個(gè)方面；[3]此外，還有論者從區(qū)別于“全能型政府”的角度指出，政府治理過程是一個(gè)政府與社會(huì)、政府與政黨、政府與市場、政府與公民之間形成良好互動(dòng)的過程。[4]

應(yīng)該說，這些研究均在一定程度上深化和拓展了有關(guān)政府治理能力建設(shè)的理論。但本文不擬延續(xù)這一進(jìn)路，力避宏大敘事，而試圖以一種生存性智慧的視角探討基層政府治理能力建設(shè)中存在的若干問題及內(nèi)涵構(gòu)成，同時(shí)就基層政府治理能力建設(shè)在生存性智慧的意義上該如何作為做出審慎思考并提出相關(guān)建議。本文的討論將在一定程度上表明，基層政府治理能力及治理績效的提升亟須基層政府治理實(shí)踐的參與者自身“眼光向下”，親身感受和發(fā)現(xiàn)基層民眾的“生存性智慧”以及其中蘊(yùn)含的理論和實(shí)踐邏輯，從中獲取第一手材料，積累“地方性知識(shí)”，并在與民眾的良性互動(dòng)過程中找到達(dá)致“善治”目標(biāo)的最優(yōu)化路徑。

二、作為一種視角的“生存性智慧”

關(guān)于“生存性智慧”（living wisdom）這一概念，是最近由著名學(xué)者鄧正來先生為推進(jìn)“中國經(jīng)驗(yàn)”領(lǐng)域的深度研究而建構(gòu)出來的理論工具。事實(shí)上，在鄧先生看來，生存性智慧對(duì)中國社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是顯而易見的，這種貢獻(xiàn)不僅體現(xiàn)在最近三十年中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所取得的巨大成就上，也反映在政治、社會(huì)和文化等各個(gè)方面。

根據(jù)他的初步解釋，這一概念至少包含以下要點(diǎn)——即它是一種產(chǎn)生于知識(shí)框架以外并與知識(shí)緊密相依和互動(dòng)的地方性智慧；它以“去價(jià)值判斷”和“去意識(shí)形態(tài)化”為前提、以“生存性”為根本要旨，以不確定性和個(gè)殊性為特征、并將人與自然融為一體予以關(guān)注的“默會(huì)知識(shí)”或“實(shí)踐性知識(shí)”。最為重要的是，它是一種區(qū)別于那種“知識(shí)導(dǎo)向”（knowledge-oriented）并轉(zhuǎn)而提醒人們重視“智慧導(dǎo)向”（wisdomoriented）的生存性實(shí)踐。[5]

正如鄧正來教授所言，這一理論工具目前還并不十分成熟，有待完善。但如果我們將之視為一種看待問題的視角，則不無啟發(fā)。更進(jìn)一步說，當(dāng)我們以這一視角來探討轉(zhuǎn)型期基層政府治理能力建設(shè)問題時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，面對(duì)處于矛盾凸顯期的中國社會(huì)，無論是作為政治家、學(xué)者抑或普通基層干部，在思考有關(guān)基層政府治理能力建設(shè)問題時(shí)所慣常運(yùn)用的頗具“唯理主義”色彩的思維方式是否存在視野上的“盲區(qū)”？易言之，基層政府治理能力的提升可以依憑的或許不單單是我們常常掛在嘴邊或縈繞于心的某種理論及關(guān)于這種理論的若干實(shí)踐，實(shí)際上，蘊(yùn)含于不同層次“生存共同體”或社會(huì)個(gè)體之中的豐富的生存性智慧同樣可以為我們深入推進(jìn)政府治理能力建設(shè)問題提供資源。

在筆者看來，以上之所以構(gòu)成一個(gè)值得關(guān)注的問題，乃是基于以下認(rèn)識(shí)：即理論界關(guān)于基層政府治理能力建設(shè)的眾多研究中，慣常的思考路徑大多是從高處著眼，要么將人力資源能力、制度建構(gòu)以及財(cái)政能力方面作為突破口；要么從“軟實(shí)力”的角度提出應(yīng)塑造文化品牌、提升地方服務(wù)效能、創(chuàng)建安定社會(huì)環(huán)境、構(gòu)建良好治理網(wǎng)絡(luò)、擴(kuò)大對(duì)外交流等；[6]總體來看，這些研究具有鮮明的宏觀建構(gòu)特色，屬于典型的建構(gòu)理性主義主導(dǎo)下的思維方式。必須承認(rèn)，上述研究均對(duì)當(dāng)下基層政府治理能力建設(shè)具有較強(qiáng)的理論指導(dǎo)意義，也提出了一些切實(shí)可行的措施。但政府治理能力建設(shè)并不純粹是一個(gè)理性設(shè)計(jì)的過程，換言之，這一過程更需要基層政府治理實(shí)踐的參與者真正將以民為本落實(shí)到治理過程之中，將眼光向下延伸，走向民間、走向田野，以不同層次的生存共同體或社會(huì)個(gè)體作為關(guān)注對(duì)象，從中汲取蘊(yùn)涵于其中的實(shí)踐性智慧，為政府治理能力建設(shè)提供可資借鑒的資源。

三、“眼光向下”與基層政府治理能力建設(shè)

從生存性智慧的視角審視基層政府治理能力建設(shè)，筆者以為，關(guān)鍵在于基層政府治理實(shí)踐的參與者要從一種日常視角出發(fā)，本著執(zhí)政為民的治理理念，著眼當(dāng)下，身體力行，在如下幾個(gè)方面有所突破：

（一）走向田野。

將時(shí)間上溯到二十世紀(jì)初年，由日本天皇敕令設(shè)立的“南滿洲鐵道株式會(huì)社”（簡稱“滿鐵”）出于全面侵略中國稱霸亞洲的目的，在中國及其周邊地區(qū)大量調(diào)查并搜集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、軍事等各方面情報(bào)，這一活動(dòng)前后存續(xù)四十年之久，其所積存的調(diào)查報(bào)告、圖書文獻(xiàn)、檔案材料可謂包羅萬象。這些后來被學(xué)術(shù)界稱之為“滿鐵資料”的浩瀚文獻(xiàn)中，據(jù)說單單是有關(guān)沈陽一地的水井調(diào)查報(bào)告就長達(dá)300多頁，其中連每口水井的礦物質(zhì)含量都有細(xì)致描述。顯然，日本侵略者并不滿足于一般性地掠奪資源，而是未雨綢繆地為日后“治理”大東亞地區(qū)做好前提性準(zhǔn)備。僅此一點(diǎn)，已足以使我們清醒地認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)今中國的農(nóng)村研究領(lǐng)域，曾經(jīng)流行的一種說法，即“中國農(nóng)村在中國，中國農(nóng)村調(diào)查在日本；中國農(nóng)村在中國，中國農(nóng)村研究在美國”。絕不僅僅是一種針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究現(xiàn)狀的表述，一定程度上，我們可以將之視為當(dāng)下我國各級(jí)政府在治理能力建設(shè)方面的一項(xiàng)重大缺失。

半個(gè)多世紀(jì)前，中國共產(chǎn)黨人為大規(guī)模地開展農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，實(shí)施鄉(xiāng)村社會(huì)政治權(quán)力的改造，以毛澤東為代表的一批共產(chǎn)黨人深入鄉(xiāng)間，廣泛調(diào)查，寫出了大量社會(huì)調(diào)查報(bào)告，其中以毛澤東的《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》和彭湃的《海豐農(nóng)民運(yùn)動(dòng)報(bào)告》最為著名。如今，作為擁有世界上最為龐大的農(nóng)民群體的中國，“三農(nóng)”問題已然成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，甚至可以說，農(nóng)民民生問題解決的成效直接決定著執(zhí)政黨的成敗。畢竟，沒有對(duì)中國農(nóng)村（或城市社區(qū)）的深入調(diào)查和了解，何談?wù)嬲行У恼卫?？此一方面，?dāng)下困擾幾乎所有中國基層政府的“上訪問題”似乎可以作為一個(gè)反例，其間屢見不鮮的所謂“重復(fù)上訪”、“越級(jí)上訪”、“盲目上訪”、“亂上訪”等現(xiàn)象在很大程度上乃是由于部分基層官員不了解或不想了解百姓的所思所欲，采取或“捂”或“堵”的治理行為所引發(fā)的，從而成為對(duì)這一存在“重大缺失”的現(xiàn)狀更為深刻的“反面?zhèn)渥ⅰ薄?/p>

鑒此，從生存性智慧的視角而言，較為妥當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)該是，基層政府治理實(shí)踐的參與者務(wù)必身體力行，俯身傾聽并參與體驗(yàn)基層民眾的日常生活，細(xì)心觀察萬千百姓的不同“活法”，為政府決策和政策落實(shí)準(zhǔn)備豐富的一手材料和信息。而落實(shí)這一田野調(diào)查計(jì)劃具體需要注重如下幾個(gè)方面：

其一，基層政府要認(rèn)識(shí)到所轄區(qū)域的各個(gè)村莊或城市社區(qū)的差異性和動(dòng)態(tài)性。一方面，所轄各村莊和社區(qū)因地理位置、自然條件或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，村與村之間、社區(qū)與社區(qū)之間往往各各不同，正所謂“十里不同風(fēng)、百里不同俗”。另一方面，就時(shí)間維度而言，無論農(nóng)村抑或城市社區(qū)，都處于不斷的發(fā)展和變遷過程中，這就需要調(diào)查者以動(dòng)態(tài)的眼光和思維參與觀察，尤其要將調(diào)研工作常態(tài)化，在治理實(shí)踐中注重差異性和特殊性，把握動(dòng)態(tài)性和趨向性。

其二，就調(diào)查內(nèi)容而言，則可以涉及百姓生產(chǎn)或生活的方方面面。比如百姓的生育、養(yǎng)老、喪葬、宗教信仰、農(nóng)田水政、日常借貸、民風(fēng)民俗以及村莊或社區(qū)的生態(tài)風(fēng)貌等等，這種細(xì)致的“田野工作”一方面可為政策研究和調(diào)整提供信息參考；另一方面，就調(diào)查者自身而言，豐富的“田野”體驗(yàn)也為日后的基層治理實(shí)踐提供了一套難得的“地方性知識(shí)”。

其三，從社會(huì)治理結(jié)構(gòu)而言，作為基層政府，與普通民眾距離最近，在進(jìn)行農(nóng)村或城市社區(qū)調(diào)查方面具有天然的便利和優(yōu)勢(shì)，但與此同時(shí)，基層政府又往往不免置身于社會(huì)矛盾爆發(fā)的“風(fēng)口浪尖”，此時(shí)往往需要基層政府治理實(shí)踐的參與者放低姿態(tài)，充分發(fā)揮自身的個(gè)體實(shí)踐性智慧，以“普通生存共同體中的一員”的身份去關(guān)注百姓的生存實(shí)踐，了解他們的所思所欲，發(fā)現(xiàn)問題、找準(zhǔn)癥結(jié)，以求“同情理解”，最終達(dá)致合理合法的解決，從而化解矛盾。

（二）重視“能人現(xiàn)象”（Able Person Phenomena）。

在普通百姓的日常生活世界里，“能人”并不稀見，他們通常是分布在各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的一些懂經(jīng)營、善管理、在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有超凡能力并卓有成效的“領(lǐng)頭羊”，如吳仁寶之于華西村、牛根生之于蒙牛、王宏斌之于南街村等。

理論界對(duì)能人現(xiàn)象的關(guān)注由來已久，帕累托所指的“精英”即屬于能人一類。法國社會(huì)學(xué)大師雷蒙·阿隆在解說帕累托有關(guān)“精英”的界定時(shí)曾經(jīng)說道：“精英是在生存競爭中得到了好的分?jǐn)?shù)、或在‘社會(huì)’存在的賭博中交了好運(yùn)的人?！盵7](p308)這是一個(gè)頗值得玩味的說法。要在殘酷的生存競爭中“得到好的分?jǐn)?shù)”所需要的不僅僅是某種可以傳承的知識(shí)或以知識(shí)作為基礎(chǔ)的某些技能，而更需要那些存在于“能人”自身的、具有高度個(gè)人性的“實(shí)踐性智慧”。因?yàn)檎玎囌齺硐壬?“在民族國家疆域內(nèi)，基層單位除了要面臨來自其他同級(jí)基層單位的生存性競爭，甚至還要與中央單位展開各種輕重緩急的博弈。在‘左’的勢(shì)力異常強(qiáng)大的改革開放初期，基層領(lǐng)導(dǎo)者更是面臨著復(fù)雜的國內(nèi)斗爭局面。在這種情勢(shì)下，基層領(lǐng)導(dǎo)者不僅需要有政治領(lǐng)導(dǎo)力，更需要具有相當(dāng)程度的‘生存性智慧’，尤其是其間的政治智慧。”[5]因此，作為基層政府治理實(shí)踐的參與者，重視在生存性競爭中脫穎而出的“能人”實(shí)踐，從中去發(fā)現(xiàn)、提煉和反思滲透于能人實(shí)踐中的生存性智慧實(shí)有必要。必須指出的是，我們提出重視“能人現(xiàn)象”并不意味著對(duì)“能人”實(shí)踐的全面肯定，相反，有關(guān)鄉(xiāng)土社會(huì)“能人政治”的研究表明，“‘能人’作為人，其能力是有限的，同時(shí)也是會(huì)變化的”。相應(yīng)地，“……能人政治所發(fā)揮的作用也會(huì)不一樣，有可能帶來村治的輝煌，也可能出現(xiàn)村治的衰敗”。[8]

因而，著眼于基層政府治理能力建設(shè)，“能人”實(shí)踐中能為我們提供的啟示至少有以下幾個(gè)方面：

首要的是人格魅力的養(yǎng)成?！澳苋爽F(xiàn)象”本身意味著一種韋伯意義上的卡里斯瑪（chrisma）權(quán)威，對(duì)許多普通人而言，“能人”是一些“天然領(lǐng)袖”，具有超凡的個(gè)人魅力。一手締造“天下第一村”的“能人”吳仁寶，就憑借其非凡的膽識(shí)、無私的胸懷以及驕人的業(yè)績被華西村人樹為“不敗的權(quán)威”?！按迕穸挤浅３绨堇蠒?，發(fā)生在任何外面的或村里、家里的事，大家首先都聽他的話，他的威信是絕對(duì)的。關(guān)于老書記村里還有許多說法，比如：老書記不在家，村里就出事。再比如：老書記召集開會(huì)，從來不下雨，好像有老天幫忙似的?！纱松A的是，某些村民對(duì)吳仁寶的崇拜及依附近乎摻有了神話的迷思。迷思的核心是吳仁寶的‘為父形象’”。[9](p313)同樣，蒙牛乳業(yè)創(chuàng)始人牛根生以“財(cái)聚人散、財(cái)散人聚”為座右銘，在伊利時(shí)曾經(jīng)用公司給他買桑塔納的18萬元買了四部車讓員工上下班使用，曾經(jīng)把自己的108萬元年薪分給眾人，這讓他深得員工擁戴，蒙牛的事業(yè)如火箭般騰飛。有人稱之為“宋江”式管理，但是非得失之間，其人格魅力可見一斑。[10]

誠然，作為法治社會(huì)中的基層治理者，神話般的迷思并非我們所欲，相反它應(yīng)該是政府治理過程中極力要消除的。但是，諸如吳仁寶、牛根生一類“能人”自身所展現(xiàn)的非凡人格魅力卻是我們努力的方向，而這種人格魅力的逐步養(yǎng)成，很大程度上要依賴于政府整體形象的塑造，更要依賴于滲透在政府官員的日常治理實(shí)踐中的無私胸懷和民本情結(jié)。

其次是關(guān)系共同體的善用。一如我們所知，中國文化最為顯著的特征在于注重社會(huì)和諧與人際關(guān)系的合理安排。梁漱溟先生認(rèn)為，“中國人之倫理只看見此一人與彼一人之相互關(guān)系，而忽視社會(huì)與個(gè)人相互間的關(guān)系……不把重點(diǎn)固定放在任何一方，而從乎其關(guān)系，彼此相交換；其重點(diǎn)放在關(guān)系上了。倫理本位者，關(guān)系本位也”。[11](p83-84)每個(gè)人都有一種與他人交往的能力，從而產(chǎn)生各種關(guān)系并在此基礎(chǔ)上逐步生成諸如血緣的、地緣的、意緣的、族緣的、業(yè)緣的等各種“關(guān)系共同體”，①有關(guān)“關(guān)系共同體”更為細(xì)致的研究，參看胡必亮．關(guān)系共同體[M]．北京：人民出版社，2005．民間俗諺“一起扛過槍、一起同過窗、一起下過鄉(xiāng)……”所指的正是各種熟人關(guān)系。而“能人”的生存性智慧主要表現(xiàn)在他們往往以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展為責(zé)任倫理目標(biāo)，構(gòu)建各種“關(guān)系共同體”，并以此為基礎(chǔ)經(jīng)由各種“策略性行動(dòng)”在經(jīng)濟(jì)交往中開展“熟人交易”，在政治交往中獲得相對(duì)可靠的政治庇護(hù)人、利用發(fā)展主義政績體系等獲得意識(shí)形態(tài)性支持，進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)政治利益共同體。[5]“能人”實(shí)踐的成功一定程度上表明，他們?cè)诟鞣N層次的“關(guān)系共同體”的構(gòu)建和利用方面通常具有一定的過人之處，體現(xiàn)為某種實(shí)踐性智慧。必須指出，這種成功卻并不表明他們構(gòu)建和利用某種“關(guān)系共同體”的方式或做法具有當(dāng)然的合法性。

作為基層政府治理實(shí)踐的參與者，固然要從“能人治理”實(shí)踐中吸取有益于政府治理能力建設(shè)的元素，但絕不是要去效仿“能人”實(shí)踐、甚至機(jī)械照搬“能人”實(shí)踐中的某些做法。相反，我們應(yīng)正視存在于社會(huì)實(shí)踐中的各種“關(guān)系共同體”，必要時(shí)甚至要有意識(shí)地構(gòu)建一些“關(guān)系共同體”或?yàn)闃?gòu)建“關(guān)系共同體”創(chuàng)造必要的條件。此一方面，筆者手頭的一份社會(huì)調(diào)研材料大致能對(duì)此給予說明。

B村共200多戶，約1100人。村莊主干道是1995年通過村民集資修建的柏油路，經(jīng)過10余年的使用，柏油路已經(jīng)到處坑坑洼洼，即便修修補(bǔ)補(bǔ)也無法滿足村民的日常生活和生產(chǎn)需要。后經(jīng)村委會(huì)研究決定，將柏油路改建成水泥路，經(jīng)費(fèi)通過爭取當(dāng)?shù)卣寮?jí)公路專項(xiàng)撥款、農(nóng)戶集資等方式籌集，結(jié)果因出現(xiàn)資金缺口，一度停工。有人提出，B村自恢復(fù)高考以來，出了許多大學(xué)生、研究生，很多人如今都頗有成就；加之后來村里又陸陸續(xù)續(xù)有一些人外出經(jīng)商，有的當(dāng)上了老板。如今，村子公路改造出現(xiàn)資金困難可以向他們“化緣”，于是由村黨支部書記帶領(lǐng)相關(guān)人員在年關(guān)前對(duì)這些人進(jìn)行逐個(gè)拜訪，邀請(qǐng)他們回老家坐坐。最后募得資金15.8萬元，有效解決了資金缺口問題。

這是一個(gè)“善用”“關(guān)系共同體”的較為典型的案例。村支部書記的“邀請(qǐng)”實(shí)際是一種有意識(shí)的“構(gòu)建”，經(jīng)由年關(guān)前的“拜訪”、“敘舊”等策略性行動(dòng)，“構(gòu)建”了一個(gè)擴(kuò)大化的“村莊共同體”，①“關(guān)系共同體”具有很強(qiáng)的可延展性和開放性，關(guān)系可以根據(jù)一定的秩序進(jìn)行拓展，把一些本來不屬于關(guān)系共同體的人納入共同體。參看王曙光．村莊信任、關(guān)系共同體與農(nóng)村民間金融演進(jìn)[J]．中國農(nóng)村觀察,2007,（4）．有效地解決了基層治理中的實(shí)際問題。而特別值得注意的是，在這個(gè)案例中，從時(shí)空方面來說，回鄉(xiāng)人員已然遠(yuǎn)離村莊，但就血緣與情感而言，他們又無法割斷與村莊的關(guān)聯(lián)，畢竟，他們或有老人或有兄弟姐妹或其他親人還在村中生活。他們的善舉不僅一方面為自己及尚在村莊過活的親人“長了臉面”，同時(shí)在一定程度上也在村莊渲染了一種濃厚的鄉(xiāng)情，大大增強(qiáng)了村莊共同體自身的凝聚力，為村莊治理積聚了人氣和民心，使得該種“構(gòu)建”行為本身的邊際效應(yīng)得以最大化。

當(dāng)然，一如前述，“能人”實(shí)踐的成功并不表明他們構(gòu)建和利用某種“關(guān)系共同體”的方式或做法具有當(dāng)然的合法性。這就要求基層政府治理實(shí)踐的參與者在治理實(shí)踐中對(duì)各種“關(guān)系共同體”予以足夠的關(guān)注和了解，熟悉他們的生成和運(yùn)作邏輯，善于運(yùn)用合法的“策略性行動(dòng)”引導(dǎo)“關(guān)系共同體”的構(gòu)建和健康發(fā)展，將各種民間基層組織納入規(guī)范管理軌道，規(guī)避“能人”實(shí)踐中那些短視的、帶有投機(jī)性的、甚至一定程度上不具合法性的做法，將各種“生存共同體”作為政府治理的平臺(tái)和資源予以利用。只有這樣，才能真正做到對(duì)“關(guān)系共同體”的善用。

再次是政治智慧的積淀。先哲亞里士多德早就說過，人依其本性是政治的動(dòng)物。而最近出版的一部動(dòng)物行為學(xué)著作則向人們傳達(dá)了這樣一個(gè)信息：“政治的根比人類更古老。”[12]事實(shí)上，有人生存的地方就有政治，而所謂的政治智慧無疑也是一種生存性智慧。“能人”實(shí)踐中對(duì)“關(guān)系共同體”的構(gòu)建和利用本身就需要豐富的政治智慧。這是因?yàn)?，在?dāng)下國家主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)邏輯主要是由政治邏輯所決定和保障的。[5]“能人”對(duì)政治智慧的把握與運(yùn)用水平相當(dāng)程度上決定了其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成效的大小。而作為基層政府治理實(shí)踐的參與者，政治智慧更是不可缺少。

還以吳仁寶為例。創(chuàng)造了華西奇跡的吳仁寶具有相當(dāng)靈敏的政治嗅覺，據(jù)說，他每天早晨6點(diǎn)30分準(zhǔn)時(shí)收聽新聞，晚上7點(diǎn)定時(shí)收看《新聞聯(lián)播》，即便出差在外也雷打不動(dòng)。[13]有關(guān)他“一個(gè)會(huì)議賺了一個(gè)億”的故事一度傳為美談，個(gè)中折射出的實(shí)際是他對(duì)中央政策的一種敏感和精準(zhǔn)的把握能力。他從特殊年代的“摸爬滾打”中總結(jié)出來的“以形式主義對(duì)付官僚主義”的辦法其實(shí)是他獨(dú)特的個(gè)人實(shí)踐中習(xí)得的一種“生存性智慧”。有人認(rèn)為吳仁寶的“形式主義”至少包括以下內(nèi)涵：一是宗旨信念不動(dòng)搖，即堅(jiān)信共產(chǎn)黨員全心全意為人民服務(wù)；二是開拓創(chuàng)新求發(fā)展，即始終保持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新、實(shí)事求是的可貴意識(shí)；以及認(rèn)準(zhǔn)目標(biāo)后的堅(jiān)韌、躲避矛盾的巧妙、默默無聞地實(shí)干、知人善任的智慧、精誠團(tuán)結(jié)的傳統(tǒng)等諸多內(nèi)容。[14]應(yīng)當(dāng)說，這種解讀是頗得要領(lǐng)的，它將“吳仁寶”式的政治智慧展露無遺。

就此而言，基層政府治理實(shí)踐的參與者應(yīng)從“能人”實(shí)踐中領(lǐng)悟到政治智慧之于治理能力建設(shè)的重要意義，更要弄清一種政治智慧何以生成、如何運(yùn)用，并在此基礎(chǔ)上逐步培養(yǎng)具有個(gè)人風(fēng)格的政治實(shí)踐智慧。

（三）關(guān)注“做世界”

何謂“做世界”？②“做世界”是鄧正來先生在論述生存性智慧問題時(shí)使用過的一個(gè)樸實(shí)而富于生活氣息的概念，但他本人并未給予任何相關(guān)的界定和說明。根據(jù)筆者的理解，它很大程度上意指一種與某種表達(dá)（representation）③此處主要基于華人學(xué)者黃宗智先生對(duì)“表達(dá)”給出的界定，即：一是對(duì)事實(shí)的描述，它可能符合真相、也可能與之背離；二是指事實(shí)的理想化；三是描述與理想的深層構(gòu)成邏輯。參見黃宗智．清代的法律、社會(huì)與文化：民法的表達(dá)與實(shí)踐[M].上海：上海書店出版社，2001：“中文版序”．背離或錯(cuò)位的實(shí)踐、有時(shí)候甚或是一種無聲（表達(dá)）的實(shí)踐。美籍華人學(xué)者黃宗智先生曾通過對(duì)清代與民國的地方訴訟檔案以及滿鐵調(diào)查資料的研究后發(fā)現(xiàn)，就民事訴訟而言，清代官方表達(dá)所描繪的“圖景”通常是民事訴訟不多，即便有，也不過是“細(xì)事”；良民一般不涉訟，即便涉訟，也是受訟師訟棍唆使；縣官們處理訟案多是調(diào)處與教誨并用。但訴訟案件檔案顯示的實(shí)際情形卻是，民事訟案占據(jù)案件總數(shù)約三分之一，甚至一度達(dá)到半數(shù)；而當(dāng)事人多為普通百姓且衙門縣官極少調(diào)解。[15]于是得出結(jié)論認(rèn)為，清代法律制度的實(shí)際運(yùn)作與清代政府的官方表述之間存在背離。

應(yīng)該說，類似此種表達(dá)與實(shí)踐之間的背離現(xiàn)象較為普遍，就時(shí)間而言，不特清代；從空間來說，也不特中國。這乃是因?yàn)?，特定時(shí)空背景下蕓蕓百姓的生產(chǎn)生活實(shí)踐（“做世界”）往往是迫于一時(shí)一地的生存之需而在“不得已”的情形下通過與官方規(guī)范、制度及主流意識(shí)形態(tài)進(jìn)行反復(fù)博弈的過程中生成的。而正是在這種始于“不得不然”的“做世界”實(shí)踐中，蘊(yùn)藏著大量有益于基層政府治理能力提升的資源。

首先，“做世界”實(shí)踐通常蘊(yùn)藏政府治理所需的民間智慧。

以中國傳統(tǒng)的典權(quán)為例。典權(quán)為傳統(tǒng)中國土生土長的一項(xiàng)制度，始于鄉(xiāng)民習(xí)慣，其民間智慧在于它的“兩全性”，即一方面出典人可以通過出典不動(dòng)產(chǎn)換得急需資金，以解燃眉之急；另一方面又可避免因出賣祖產(chǎn)而落下“敗家”的罵名。作為一種產(chǎn)生于民間“做世界”實(shí)踐的法律制度，典權(quán)承載了傳統(tǒng)中國百姓的道德情感和生存智慧，對(duì)于保護(hù)弱者、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。事實(shí)上，類似典權(quán)這樣能體現(xiàn)百姓生存智慧的民間習(xí)慣（實(shí)踐）在歷史上不勝枚舉。①學(xué)者梁治平教授在1990年代中期對(duì)清代習(xí)慣法中諸如婚姻、析產(chǎn)繼承、土地交易、地權(quán)形態(tài)、土地典當(dāng)?shù)戎贫冗M(jìn)行了較為細(xì)致的研究。參見梁治平．清代習(xí)慣法：社會(huì)與國家[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1996：67-126．

在當(dāng)代，從安徽鳳陽縣小崗村的“大包干”到廣西宜州合寨村的“票選村官”；從悄然興起的“草根金融”到新近在廣東旅游市場出現(xiàn)的“借旅游回家”。這些普通百姓的“做世界”實(shí)踐無不充滿民間智慧，值得基層政府予以高度關(guān)注。不僅如此，一項(xiàng)有關(guān)“農(nóng)人水政”的社會(huì)調(diào)研報(bào)告還向我們展示了這樣一種民間智慧：

在兩湖平原農(nóng)村，一個(gè)水塘供應(yīng)多戶人家田地時(shí)，因有近有遠(yuǎn)而需“借地過水”，即通過別人田地將水引入自家田地。于是形成了一套協(xié)調(diào)“需水方”與“通行方”之間關(guān)系的“規(guī)矩”。比如，通行方不得拒絕需水方的過水要求，干旱時(shí)節(jié)不得使通行方田地的水少于過水之前，最好略多于之前以示酬謝；通行方施肥后三天內(nèi)不得過水，以免肥料流失；過水之前，需水方需“言語”一聲。如給過水方帶來損失，需支付賠償費(fèi)用等。[16]

可以說，在對(duì)《物權(quán)法》有關(guān)“相鄰關(guān)系”相關(guān)規(guī)定可能全然不知的農(nóng)人世界里，這套“規(guī)矩”早已作為鄉(xiāng)間的“做世界”實(shí)踐延續(xù)了祖祖輩輩，對(duì)維護(hù)農(nóng)人生產(chǎn)秩序發(fā)揮了重要的規(guī)范作用。如果說，政府治理過程在很大程度上就是政府與公民之間良性互動(dòng)過程，那么要真正形成良性互動(dòng)的局面，正是需要依賴百姓“做世界”實(shí)踐中蘊(yùn)藏的這些民間智慧。

其次，“做世界”實(shí)踐往往隱含政府治理可資借鑒的制度雛形。

此一方面，前述中國傳統(tǒng)的典權(quán)從民間習(xí)慣演進(jìn)到被納入官方法典的過程本身就能說明問題。不僅如此，從小崗村的“分田到戶”到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的誕生；從合寨村的“票選村官”到村民自治委員會(huì)的成立；從福建永安洪田村的“分山到戶”到集體林權(quán)制度的改革；從當(dāng)年蘇南的“地下五金廠”到社隊(duì)企業(yè)再到如今遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。歷史一次次證明，蕓蕓百姓的“活法”本身往往在一定程度上于“不經(jīng)意間”對(duì)國家政策或制度起到了彌補(bǔ)缺漏或矯正弊端之效，并為下一次制度創(chuàng)新做好了準(zhǔn)備。

由此可見，基層百姓的“做世界”實(shí)踐往往成為一項(xiàng)制度萌生的前奏或雛形，它需要基層政府治理實(shí)踐的參與者以敏銳的眼光和嗅覺去發(fā)現(xiàn)百姓的“做世界”方式，去粗取精，變通利用，為基層政府治理能力建設(shè)挖掘制度創(chuàng)新的源泉。

再次，“做世界”實(shí)踐往往成為有關(guān)政府治理相關(guān)制度或政策措施得以修改或制定的某種“反向指標(biāo)”。

以當(dāng)下興起的農(nóng)民“草根金融”試驗(yàn)為例。有研究者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在河北某農(nóng)民資金互助組織，因其所在地為“農(nóng)村金融服務(wù)空白區(qū)”，短短一年間，該互助組織資金達(dá)百萬元，累計(jì)放貸數(shù)百萬元，且無任何不良貸款。但是，該機(jī)構(gòu)卻未經(jīng)任何政府的合法許可。于是被判定為“非法機(jī)構(gòu)”。[17]顯然，該案例屬于典型的農(nóng)民“做世界”實(shí)踐與國家政策規(guī)范（表達(dá)）相背離的情形，一方面，從政府治理的層面看，這種農(nóng)民資金互助組織的“地下運(yùn)作”存在的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)無法得到正常監(jiān)管，金融風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)可能爆發(fā)，危及社會(huì)穩(wěn)定；而另一方面，從農(nóng)民生存理性的角度來說，尋求國家認(rèn)可必定遭遇短期內(nèi)難以承受的“準(zhǔn)入門檻”，而且可以免于金融監(jiān)管。面對(duì)這種“兩難”局面，政府決策者顯然不能以“取締非法組織機(jī)構(gòu)”的方式草率行事，相反，應(yīng)該將這類“非法資金互助組織”的出現(xiàn)作為思考政府治理能力建設(shè)的某種“反向指標(biāo)”，著手進(jìn)行制度改革，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)設(shè)置進(jìn)行重新調(diào)整，使新的制度框架既能鼓勵(lì)農(nóng)民資金互助組織的運(yùn)作與創(chuàng)新，保護(hù)農(nóng)民的切身利益與積極性，同時(shí)又能有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定。[17]

而另一項(xiàng)有關(guān)兩湖平原“鄉(xiāng)村混混”的研究表明，[18]“鄉(xiāng)村混混”群體的“做世界”實(shí)踐深刻影響著鄉(xiāng)民社會(huì)生活與基層政府治理。伴隨著“鄉(xiāng)村混混”在村莊社會(huì)中的結(jié)構(gòu)變遷，基層政府的治理方略也在不斷變化。1980年代的“鄉(xiāng)村混混”懷抱畸形的英雄主義，爭勇斗狠，國家相繼開展了“法制學(xué)習(xí)班”、“幫教”及稍后的“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)；至1990年代，“鄉(xiāng)村混混”重組“鄉(xiāng)村江湖”之后，有了“前車之鑒”的新一代“混混”不再如往日那樣愛慕虛名，轉(zhuǎn)而追逐實(shí)利，鄉(xiāng)村江湖實(shí)現(xiàn)了聯(lián)盟格局，基層政府治理遭遇全新挑戰(zhàn)。面對(duì)農(nóng)村社會(huì)的“灰色化”情勢(shì)，基層政府尤其要將當(dāng)下“鄉(xiāng)村江湖”的發(fā)展動(dòng)向視為實(shí)施鄉(xiāng)村治理的“反向晴雨表”，深入調(diào)查，認(rèn)真研究，以創(chuàng)新的治理思維和方法抵制“鄉(xiāng)村混混”的泛濫和遏制農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步“灰色化”。

四、簡短的結(jié)語

基層政府治理能力建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它需要多維視角和多元思維。本文的研究僅僅是從一種平民視野出發(fā)，提醒人們注意，在習(xí)慣性的“建構(gòu)理性”主導(dǎo)下的建設(shè)路徑之外，人類社會(huì)的發(fā)展通常還仰賴于一種哈耶克意義上的“演進(jìn)理性”，這種往往易被忽略的“理性”所生發(fā)出的“實(shí)踐智慧”恰是我們賴以提升政府治理能力的一種源泉所在。這乃是因?yàn)?，任何“個(gè)體不能知道其他個(gè)體所知道的東西。因此，也不存在人們作為一個(gè)計(jì)劃官僚機(jī)構(gòu)中的個(gè)體或者一個(gè)小團(tuán)體如何能夠發(fā)現(xiàn)哪一知識(shí)對(duì)于解決某一問題十分重要而且該知識(shí)存在于何處的方法”。[19](p92)這是由于知識(shí)本身的分散配置格局所決定的，而且“知識(shí)的這種分散化甚至還由于社會(huì)的分工組織而得到程度急劇的強(qiáng)化：沒有一個(gè)人能夠支配比如需要用來生產(chǎn)一個(gè)面包的（全部）知識(shí)”。[19](p91)

故而，在這個(gè)意義上，基層政府能力建設(shè)幾乎可以視為一項(xiàng)需要仰賴全民參與的事業(yè)，它要求基層政府治理實(shí)踐的參與者能夠真正扎根群眾，直面群眾的生產(chǎn)生活實(shí)踐，努力去發(fā)現(xiàn)百姓生存實(shí)踐中那種“無聲”的智慧，尋求達(dá)致“善治”的可欲路徑。當(dāng)然，這也同時(shí)意味著，從生存性智慧的視角探討基層政府治理能力建設(shè)，對(duì)于每一個(gè)基層政府治理實(shí)踐的參與者不單是看待問題的視角轉(zhuǎn)換，還是基層政府開展治理實(shí)踐的姿態(tài)轉(zhuǎn)換，更是一種執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)換。

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1003-8477（2011）06-0013-06

徐衛(wèi)華（1976—），男，中共江西省宜春市委黨校講師，法學(xué)碩士。

責(zé)任編輯 申華