徐小平

（黎明職業(yè)大學 公共教學部，福建 泉州 362000）

我國食品安全執(zhí)法體制的反思與完善

徐小平

（黎明職業(yè)大學 公共教學部，福建 泉州 362000）

食品安全是一個系統(tǒng)工程，它涉及到有關食品安全法律是否完善，涉及到執(zhí)法者能否有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，涉及到經(jīng)營者的道德和自律水平，涉及到社會的監(jiān)督機制是否完善。但就總體而言，執(zhí)法不力，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究是影響目前中國食品安全問題的癥結所在。而在執(zhí)法環(huán)節(jié)又涉及兩個方面，一是執(zhí)法機構設置，二是執(zhí)法的工作機制?；仡欀袊称钒踩珗?zhí)法體制的變遷，反思我國食品安全執(zhí)法體制過程中執(zhí)法機構設置和執(zhí)法的工作機制存在的問題，在此基礎上對我國食品安全執(zhí)法體制的完善提出建議。

食品安全；執(zhí)法體制；反思；完善

長期以來，層出不窮的食品安全事故，使得人們對食品安全的信心一點一點消失，人們用諸如“食面埋伏”、“談食色變”等來表達對如今中國食品安全的擔憂和無奈。借鑒沉疴必須下猛藥，亂世應當用重典的治世經(jīng)驗，《刑法修正案（八）》提高了危害食品安全犯罪的法定量刑幅度，加重了負有食品安全監(jiān)管職責的國家機關工作人員的責任。鑒于以往食品安全事故的發(fā)生，多因監(jiān)管漏洞，導致監(jiān)管鏈條“斷裂”，違法者才得以在斷裂處興風作浪，《食品安全法》深刻總結了我國近年來發(fā)生的食品安全事故的教訓，并借鑒國外先進的食品安全管理機制，對我國食品安全的監(jiān)管機制進行了理順和重構。這樣的重典應該具有很強的威懾力，這樣監(jiān)管應該是法網(wǎng)恢恢，疏而不漏，食品安全違法犯罪理應是無處遁形，人們理應有一個安全的飲食環(huán)境。然而，事實并非如此，自2009年6月1日《食品安全法》施行以來各地食品安全事件仍然頻發(fā)，皮革奶、毒豆芽、染色饅頭、瘦肉精豬肉、地溝油、膨大劑西瓜、硼砂沙琪瑪……無論是先進的立法還是嚴厲的懲罰都沒能阻擋違法者違法的腳步，食品安全違法行為仍然有恃無恐，變本加厲地進行?！妒称钒踩ā肥┬袃赡甓嗔耍藗兤诖氖称钒踩h(huán)境似乎仍然任重道遠。究其原因，許多學者認為問題的癥結在于我國立法的不完善。但筆者認為，問題的癥結不在立法環(huán)節(jié)而在執(zhí)法環(huán)節(jié)。執(zhí)法環(huán)節(jié)又涉及兩個方面，一是執(zhí)法機構設置，二是執(zhí)法的工作機制。正如溫家寶總理所言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。

1995年10月30日開始施行的《食品衛(wèi)生法》第三十二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職責。由此確立了由衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一對食品安全進行監(jiān)管的體制。但由于食品安全涉及食品生產、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，僅一個監(jiān)管部門難以單獨承擔安全監(jiān)管的重責大任。因此，長期以來我國食品安全問題比較突出。年7月頒發(fā)了《關于進一步加強食品安全工作的決定》，確定了對食品安全實行分段監(jiān)管的體制，即：農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質監(jiān)部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法查處重大事故。因此從2004年下半年開始，我國對食品安全進行執(zhí)法的體制從原來由衛(wèi)生部門一家執(zhí)法的體制變成多部門實施分段監(jiān)督的執(zhí)法體制。這種分段監(jiān)管執(zhí)法體制有利于整合各種行政資源，提高監(jiān)管的水平和效率。

但這種執(zhí)法體制有以下幾點弊端：

第一，在這樣的執(zhí)法體制下，每個部門只負責監(jiān)管一定行政區(qū)域范圍和一定職責范圍內的事，使得我國食品安全的執(zhí)法體制呈“碎片化”分布，各部門在自己的地域和職責范圍內各自為政。表面看來，各部門職責很清楚，但是實際上，面對市場上琳瑯滿目、花樣不斷翻新的食品，有時很難界定它的監(jiān)管部門。[1]

第二，一些食品安全違法行為是跨行政區(qū)域、跨監(jiān)管環(huán)節(jié)的，在一定的環(huán)節(jié)，一定的區(qū)域范圍內不違法，相關部門難以查處，但是每一環(huán)節(jié)的行為都是整個食品安全違法行為得以完成的不可或缺的環(huán)節(jié)。而由于每個部門只負責監(jiān)管一定行政區(qū)域范圍和一定職責范圍內的事，難以發(fā)現(xiàn)其行為違法。

第三，在這種監(jiān)管執(zhí)法體制，容易產生監(jiān)管執(zhí)法邊界不清的問題、監(jiān)管執(zhí)法的交叉重疊問題和監(jiān)管執(zhí)法的真空地帶問題。在具體的監(jiān)管執(zhí)法過程中，在交叉重疊處有利可圖的多部門爭著干，對無利可圖的誰也不去管，出了問題責任互相推諉、互相扯皮。在這種監(jiān)管執(zhí)法體制下，也易出現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的真空地帶。如三鹿奶粉事件中作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于任何部門的監(jiān)管執(zhí)法范圍。而當出現(xiàn)監(jiān)管邊界模糊，監(jiān)管的交叉重疊，監(jiān)管的真空時又缺乏一個統(tǒng)一的協(xié)調部門。而恰恰是這種狀況，使得食品安全監(jiān)管鏈條出現(xiàn)了斷裂，這就為食品安全違法行為提供了生存的空間。

第四，對食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)，而對于預防食品安全事故的發(fā)生又有重要意義的事項，由哪個部門負責不夠明確。

為了克服以上弊端，2007年7月26日公布實施的《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》和2009年6月1日頒布實施的《食品安全法》主要從以下幾方面對這種體制給予進一步完善。第一，明確了國務院衛(wèi)生行政部門負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定等職責。第二，明確了縣級以上地方人民政府的在食品安全中的領導、協(xié)調和考核的責任。第三，規(guī)定在國務院設立食品安全委員會，對食品安全工作出現(xiàn)的監(jiān)管空白、職責交叉等事項進行綜合協(xié)調，堵塞監(jiān)管漏洞，促進各環(huán)節(jié)監(jiān)管措施的銜接。

經(jīng)過《食品安全法》完善的食品安全監(jiān)管機構的設置，可以與美國、歐洲等發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管體制相媲美了。[2]但是，《食品安全法》施行以來，食品安全問題仍在不斷發(fā)生，原因何在？筆者認為，根本原因在于這些監(jiān)管機構和協(xié)調機構能否高效地運轉，這就涉及到食品安全執(zhí)法的工作機制。

二、對我國食品安全執(zhí)法工作機制的反思

徒法不足以自行！食品安全的執(zhí)法一直以來都是影響食品安全的重大環(huán)節(jié)，只有食品安全監(jiān)管執(zhí)法部門做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，人們的食品安全才有保障。但是近年來我國食品安全執(zhí)法工作機制卻存在嚴重的問題：

第一，地方人民政府和食品安全委員會綜合協(xié)調難以防范于未然，更多只是亡羊補牢。依據(jù)相關規(guī)定，地方人民政府和國務院食品安全委員會對食品安全監(jiān)管空白、職責交叉等問題進行綜合協(xié)調，堵塞監(jiān)管漏洞。但是由于人認識的局限性，所以無論是地方人民政府還是食品安全委員會對食品安全監(jiān)管空白、職責交叉等問題很難以事先預知，往往是事發(fā)后才發(fā)現(xiàn)問題所在。因此，《食品安全法》施行以來，因為監(jiān)管空白、職責交叉而導致的食品安全事故仍在不斷發(fā)生。如：沈陽毒豆芽事件發(fā)生后，各部門互相推諉，工商部門稱豆芽生產歸質監(jiān)部門管，質監(jiān)部門稱豆芽應該歸農業(yè)主管部門監(jiān)管，而農業(yè)主管部門說豆芽不是初級農產品，是初級農產品的加工品，不應由農業(yè)行政部門負責監(jiān)管。此后，地方人民政府才發(fā)現(xiàn)對豆芽監(jiān)管的空白。于是沈陽市委、市政府才明確“毒豆芽”事件由農委全權牽頭處理，豆芽的監(jiān)管才得以落實。[3]

第二，除非食品安全行為構成犯罪，公安部門利用其辦理刑事案件的協(xié)調合作機制外，食品安全監(jiān)管部門的跨行政區(qū)域、跨監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)管聯(lián)動機制，信息分享機制仍未建立。這就使得如跨行政區(qū)域、跨監(jiān)管環(huán)節(jié)的食品安全違法行為逍遙法外。如：在利用地溝油生產食用油的過程中，涉及掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發(fā)、零售等六大環(huán)節(jié)。僅僅打撈、收購地溝油原料一般不構成違法；對地溝油進行粗煉、倒賣、深加工也不違法，因為它可以用于生產生物柴油等正當目的；把地溝油當作食用油銷售才涉嫌違法。而當這六大環(huán)節(jié)跨行政區(qū)域進行時，食品監(jiān)管部門由于缺乏跨行政區(qū)域、跨監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)管聯(lián)動機制，信息分享機制就很難發(fā)現(xiàn)違法行為。但是，由公安部統(tǒng)一指揮，在14省公安機關聯(lián)合行動下，最終破獲了該起利用地溝油制售食用油的特大案件。

第三，執(zhí)法部門工作機制不健全，執(zhí)法不嚴。執(zhí)法部門采取的是“突擊式”“被動的”“救火式”“馬后炮式”的執(zhí)法方式，監(jiān)管工作未做到主動化、常態(tài)化、職業(yè)化、專業(yè)化，未做到防患于未然。回顧近年來的食品安全事件，發(fā)現(xiàn)并揭發(fā)“問題食品”的人，大多不是對我國食品安全負有監(jiān)管職責部門，而是媒體記者。如：用有毒工業(yè)染料“蘇丹紅四號”喂鴨制造的紅心鴨蛋是《每周質量報告》的記者經(jīng)過暗訪揭露的；上海盛祿食品有限公司生產的饅頭，添加了對人體有危害的檸檬黃等添加劑也是記者經(jīng)過暗訪揭露的；“瘦肉精”內幕也是《每周質量報告》記者在長達3個月的暗訪后揭露的，等等。而食品安全監(jiān)管執(zhí)法部門總在媒體曝光之后才開始介入，才開始徹查。如：2010年底的河北“昌黎葡萄酒造假事件”中，當?shù)氐募倨咸丫茦I(yè)已存在多年，形成了“造假一條龍”，甚至帶火了當?shù)氐木凭?、食品添加劑及制作假冒名牌葡萄酒標簽廠家，而當?shù)氐谋O(jiān)管部門竟“渾然不覺”。直到被曝光，才開始“迅即”介入[4]。人們對此難以釋懷，記者不是專業(yè)的監(jiān)管人員，問題食品怎么見了外行的記者就無處遁形，而諸多專業(yè)的監(jiān)管部門和工作人員怎么就發(fā)現(xiàn)不了問題？

第四，有法不依，執(zhí)法手段不規(guī)范。在食品安全行政執(zhí)法部門“管理就是收費”、“執(zhí)法就是罰款”的觀念仍然有著相當?shù)氖袌觥ＴS可、審批、收費、檢查、處罰，成了行政執(zhí)法部門的管理“法寶”。至于市場監(jiān)管的責任，食品的安全早就拋到九霄云外。如據(jù)記者在瘦肉精事件中的調查，按照動物檢疫的檢測制度：生豬外運時必須通過養(yǎng)殖地的檢疫部門檢疫，獲得動物檢疫合格證明、運載工具消毒證明和五號病非疫區(qū)證明三大證明，并佩戴耳標?？蓪嶋H上是：在沒有購買和調運任何生豬的情況下，隨便說了一個車牌號碼，每頭豬花兩元錢就能買到三大證明，還獲贈耳標。再花上100元打點河南省省界的檢查站，便可以一路綠燈送到南京一些定點屠宰場。無需檢測“瘦肉精”，每頭豬交10元錢就能得到一張“動物產品檢疫合格證明”[5]。所謂的檢驗檢疫完全形同虛設，這些對食品安全負有監(jiān)管職責的執(zhí)法人員，對于食品是否安全全然不管不顧，他們的工作不是“監(jiān)管”而是收費，他們執(zhí)法目的就是謀取個人甚至部門私利，就是為了創(chuàng)收，只要給錢，監(jiān)管人員對違法行為就可以“看不見”，正常的監(jiān)管淪為創(chuàng)收的渠道，監(jiān)管成為無良企業(yè)的幫兇。

第五，官僚主義嚴重，違法不究。如：在2002年，農業(yè)部、衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局就發(fā)布公告，明令禁止在飼料和動物飲用水中添加鹽酸克侖特羅和萊克多巴胺等7種“瘦肉精”。可記者在調查中發(fā)現(xiàn)，生豬養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違禁使用“瘦肉精”幾乎成了一個公開的秘密。負有監(jiān)管職責的農業(yè)部門對于添加瘦肉精的事睜一只眼閉一只眼，甚至與養(yǎng)殖戶沆瀣一氣，在瘦肉精事件中養(yǎng)殖戶稱“一般沒有人管”，“要是說省里邊或者外邊人來檢查了，一般縣畜牧局會提前通知。要是縣里邊抽查的話，就是給你拿個瓶接點豬尿化驗，自己接的肯定不讓他化驗出來。”按照規(guī)定，豬尿取樣應該由檢測人員來操作。但是養(yǎng)豬戶說，當?shù)匾恍┎块T所進行的“尿檢”，都由養(yǎng)豬戶自己采集豬尿樣品。如此檢測，最終的結果可想而知。再如：根據(jù)農業(yè)部有關規(guī)定，任何單位和個人不得隨意處置及出售、轉運、加工和使用病死或死因不明動物。但是當著檢疫人員的面，死豬被拖到路邊，當場宰殺，在死豬的整個處理過程中，兩名檢疫人員始終不管不問。[6]這樣的執(zhí)法隊伍“七八個大蓋帽管不了一頭豬”就不奇怪了。

第六，執(zhí)法部門權責不明，機構職能重疊。這些問題都在以往出現(xiàn)的食品安全事故中得到體現(xiàn)?！妒称钒踩ā返念C布對于改變這一現(xiàn)狀起到了一些作用，在確定對食品安全實行分段監(jiān)管體制的基礎上，明確了國務院食品安全委員會、國務院衛(wèi)生行政部門、縣級以上地方人民政府對食品安全工作中出現(xiàn)的監(jiān)管空白、職責交叉等進行協(xié)調，堵塞監(jiān)管漏洞。如對新的業(yè)態(tài)——中央廚房、甜品吧屬于誰監(jiān)管存在爭議。在食品安全委員會的協(xié)調下，將它們歸屬食品消費環(huán)節(jié)，明確由食品藥品監(jiān)管局負責監(jiān)管。但是由于執(zhí)法人員觀念的轉變，新舊體制的銜接轉換需要一個過程，因此，權責不明，機構職能重疊仍在影響食品安全行政執(zhí)法的效率。[7]

三、對我國食品安全執(zhí)法體制完善的建議

（一）建立主動化、常態(tài)化的日常工作機制

投機大鱷索羅斯有一個非常經(jīng)典的理論：“所有人類心靈的建構，不論建構局限在我們思維深處或表現(xiàn)為各種學科、各種意識形態(tài)或各種體制，都是有缺陷的?！边@里的“有缺陷”不是可能“可錯”，而是肯定“可錯”。索羅斯坦言：“可錯性觀念鼓勵我尋找每一個情境的缺陷，然后在找到缺陷之后從中受益?！倍缢髁_斯所言，再完美的制度構建，也都不是無懈可擊的，那些食品安全違法犯罪的人，就是努力在尋找制度漏洞、制度缺陷而從中牟利的人。英國古典經(jīng)濟學家亞當·斯密在其代表作《國民財富的性質和原因的研究》中指出：市場上的每個主體都是經(jīng)濟人，追逐利益是市場主體的本性。因此，在目前企業(yè)誠信總體缺失的情況下，依靠企業(yè)的自律，指望市場主體高尚的道德使食品安全狀況好轉是不現(xiàn)實的，必須加大政府財政投入，加大人力投入，建立主動化、常態(tài)化的日常工作機制，建立起嚴密的監(jiān)控網(wǎng)，時時監(jiān)視著那些企圖通過鉆制度空子而謀取私利的人，才能使食品安全違法犯罪份子無處遁形，才能把食品安全違法犯罪行為扼殺在萌芽階段，從而做到防患于未然。而“突擊式”“被動的”“救火式”“馬后炮式”的執(zhí)法方式，由于缺乏持續(xù)性和規(guī)范性，不僅無法從根本上解決食品安全問題，而且會給食品安全違法犯罪份子留下僥幸的心理，只要避過了風頭，還可以卷土重來。

筆者建議通過采用目標管理法，創(chuàng)建食品安全監(jiān)管目標責任制，強化監(jiān)管模式，建立兼職信息員監(jiān)督制度等形成主動化、常態(tài)化的日常工作機制：

目標管理法是美國管理專家德魯克，在《管理的實踐》一書中首先提出來的，德魯克認為：并不是有了工作才有目標，而是相反，有了目標才能確定每個人的工作。所以“企業(yè)的使命和任務，必須轉化為目標”，如果一個領域沒有目標，這個領域的工作必然被忽視。因此管理者應該通過目標對下級進行管理，當組織最高層管理者確定了組織目標后，必須對其進行有效分解，轉變成各個部門以及各個人的分目標，管理者根據(jù)分目標的完成情況對下級進行考核、評價和獎懲。目標管理后被世界各國廣泛應用，包括行政管理領域。為了分清責任，明確目標，提高食品安全監(jiān)管的效率，筆者建議在食品安全監(jiān)管執(zhí)法工作機制中采用目標管理法，創(chuàng)建食品安全監(jiān)管目標責任制。創(chuàng)建監(jiān)管目標責任制的流程如下：

首先，監(jiān)管部門依據(jù)相關法律賦予自己的職責權限，對監(jiān)管范圍內的監(jiān)管對象進行一次摸底調查，掌握他們的詳細信息包括：證照情況，經(jīng)營范圍，經(jīng)營規(guī)模，分布情況。其次，依據(jù)監(jiān)管對象歷史上的信用情況，經(jīng)營產品的風險等級，被投訴的情況等確定監(jiān)管對象的風險等級，風險等級共分ABCD四個等級，作為監(jiān)管部門決定采取監(jiān)管手段和強度的依據(jù)。第三，繪制監(jiān)管對象分布圖和風險等級分布圖，在確定每一個監(jiān)管人員的監(jiān)管范圍基礎上，繪制監(jiān)管責任人分布圖。第四，與每位監(jiān)管人員簽訂目標責任書，確定監(jiān)管目標、考核方法、獎懲措施等。

在監(jiān)管模式上，要求每位監(jiān)管人員必須到責任范圍例行檢查，并依據(jù)監(jiān)管對象的風險等級，規(guī)定監(jiān)管的方法、強度和頻率。對于風險等級高的監(jiān)管對象，監(jiān)管人員不僅要進行高密度抽檢、高頻次檢查，而且還可以采取“非常規(guī)”做法，如派臥底潛入，進行暗訪。對于風險等級較低的監(jiān)管對象，抽查、檢查的頻率、強度和手段可以柔和一些。這樣的監(jiān)管方法可能會提高監(jiān)管的成本，但是沉疴痼疾需下猛藥治。奧運會和世博會在食品安全監(jiān)管的日常工作方面卻表現(xiàn)的近乎完美，無論是奧運會還是世博會，均未發(fā)生重大食品安全事故，完成了食品安全零事故和食品安全監(jiān)管萬無一失的目標。事后專家總結其經(jīng)驗認為，監(jiān)管創(chuàng)新是重要原因。在世博會、奧運會舉辦期間，采取了許多“非常規(guī)”的監(jiān)管方法：比如，世博期間，食品藥品監(jiān)管部門對園區(qū)采取了派駐監(jiān)督員對餐飲單位一對一監(jiān)督、高密度抽檢、高頻次巡回檢查的方式。在世博會、奧運會舉辦期間，兼職信息員制度也功不可沒。在2008年北京奧運會期間，北京在村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立了9 000多名食品質量安全信息員，在世博會期間也采用兼職信息員監(jiān)督制度，發(fā)現(xiàn)食品和農產品質量安全事件或苗頭，在第一時間上報相關部門，以便以最快的速度做出應急反應。[8]在對食品安全的日常監(jiān)管中，可以借鑒世博會、奧運會食品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗，在各地設立兼職信息員監(jiān)督制度，以便為政府部門增添更多監(jiān)視的眼睛。

（二）建立完善的執(zhí)法部門間協(xié)調合作機制

如前文分析，在現(xiàn)行的食品安全分段監(jiān)管執(zhí)法體制下，很容易出現(xiàn)各吹各的號、各唱各的調，監(jiān)管的斷裂、監(jiān)管的重疊、互相扯皮、互相推諉、“搭便車”，消極執(zhí)法等現(xiàn)象，導致執(zhí)法資源的內耗和執(zhí)法的低效率。在這種體制下，有兩方面工作將影響執(zhí)法的成效，一方面是各個執(zhí)法部門的職責分工的邊界清晰程度，這些內容一般有法律直接規(guī)定，但法律規(guī)范的特征決定了其難以避免與現(xiàn)實的脫節(jié)和僵化等問題；另一方面是協(xié)調機構設置、協(xié)調機構的工作機制是否足以協(xié)調監(jiān)管空白、職責交叉，堵塞監(jiān)管漏洞，促進各環(huán)節(jié)監(jiān)管措施的銜接，是否能夠整合各種執(zhí)法資源，實現(xiàn)食品從田間到餐桌的無縫鏈接，是否能夠實現(xiàn)各監(jiān)管部門資源信息的共享和互通。協(xié)調機構設置和協(xié)調機構的工作將彌補和柔化法律規(guī)范僵化的一面，實現(xiàn)法律制度與鮮活現(xiàn)實的最佳契合。因此，在現(xiàn)行的體制下建立完善的執(zhí)法部門間協(xié)調合作機制對消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率具有重要的意義。《食品安全法》構建了兩個重要的協(xié)調機構——地方人民政府和國務院食品安全委員會，國務院食品安全委員會2010年2月6日正式設立，隨后各地成立了由政府主管領導牽頭，與食品監(jiān)管有關的所有部門參加的食品安全委員會。

因此，在日常的食品安全執(zhí)法中，應當充分發(fā)揮食品安全委員會和地方人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調作用，構建起在各執(zhí)法機構之間（包括跨行政區(qū)域、跨監(jiān)管環(huán)節(jié)的執(zhí)法機構之間）的協(xié)調合作機制，包括：資源信息的共享和互通機制，監(jiān)管爭議的協(xié)調機制，疑難案件的聯(lián)合執(zhí)法機制，跨區(qū)域案件合作機制，受理舉報案件的移轉機制等。

（三）建立對食品安全執(zhí)法的考核制度

IBM 前總裁郭士納說過：“人們不會做你希望的，只會做你監(jiān)督和檢查的。你量化什么指標，員工就關注什么，并全力去做，你不量化，不考核，員工未必會盡力去做。”沒有考核就等于沒有管理。因此，考核是提高食品安全監(jiān)管效率的一個關鍵的環(huán)節(jié)。在前文中，筆者建議采用目標管理法，創(chuàng)建食品安全監(jiān)管目標責任制。其流程中的第四步就是與每位監(jiān)管人員簽訂目標責任書，確定監(jiān)管目標、考核方法、獎懲措施等，考核是目標管理法的一個必備環(huán)節(jié)。另外，依據(jù)《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第10條和《食品安全法》第5條的規(guī)定，建立對食品安全執(zhí)法的考核制度，對各監(jiān)督管理部門進行評議、考核也是各級地方政府的法定義務。

建立對食品安全執(zhí)法的考核制度，包括：設計考核指標體系及權重的分布，明確考核指標數(shù)據(jù)的收集辦法，確定考核的頻率和考核的對象，設定考核的實施者和考核的程序，確定考核結果的應用，規(guī)定對考核者的獎懲措施等內容。[9]這項工作必須在績效管理專家的協(xié)助下進行，只有這樣才能建立起一套科學的、可行的、可控的、行之有效的食品安全執(zhí)法的考核制度。

（四）完善對失職瀆職等違法行為的問責制

由于我國長期以來，食品安全監(jiān)管考核晉升機制的缺失，及公務員相對固定的薪酬制度，結果監(jiān)管者努力監(jiān)管得到的獎勵不足，監(jiān)管者不努力監(jiān)管所受得懲罰也不足。[10]這就使得在食品安全執(zhí)法領域失職現(xiàn)象比較嚴重。而依據(jù)《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第10條、第13條規(guī)定，我國法律只規(guī)定造成食品安全事故或造成后果的失職行為的法律責任，而對于未造成產品安全事故或造成后果的失職行為在目前的法律體系下卻很難追究其責任。實際上，有不安全因素的食品并不都會演變成食品安全事故或造成后果，抱著這樣的僥幸心理，一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中常常是對違法行為“看不見”、“不愿管”，不求有功但求無過的消極執(zhí)法心態(tài)普遍存在。這是導致我國食品安全監(jiān)管部門失守，問題食品層出不窮的重要原因。因此，筆者建議，對于未造成產品安全事故的失職行為一旦發(fā)現(xiàn)也應追究其責任，以使監(jiān)管人員恪盡職守。

對于濫用職權等其他瀆職行為的，依據(jù)《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第13條規(guī)定將追究行政責任、刑事責任。除此之外，國家對在食品安全監(jiān)管中的不法監(jiān)管或不當監(jiān)管行為導致的食品安全事故，還應當在其責任范圍內對受害者承擔國家賠償責任，國家承擔責任后，有權向相關的責任人追償。

食品安全是一個系統(tǒng)工程，可以從經(jīng)濟、技術、社會、政治及法律等多視角進行研究，而法律視角又可以從立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)進行研究，本文僅從食品安全執(zhí)法的角度進行研究，希望對推動食品安全工程的順利進行，實現(xiàn)人們期待已久的放心的餐桌環(huán)境有所裨益。

[1]韓忠偉，李玉基．從分段監(jiān)管轉向行政權衡平監(jiān)管 [J]．求索，2010（6）：155-156.

[2]蘇號朋．我國食品安全監(jiān)管之檢討[J]．政法論叢，2010（2）：83-84.

[3]張國強，霍仕明．沈陽查獲40噸毒豆芽，各部門均稱“不歸我管”[N/OL]．法制日報，2011-04-20．http://news.qq.com/ a/20110420/000209.htm．

[4]潘明，張敏，趙麗穎．假酒真相[EB/OL]．焦點訪談，2010-12 -23．http://news.xinhuanet.com/zgjx/2011-06/29/c_13956421_ 2.htm．

[5][6]每周質量報告．河南濟源雙匯公司用含瘦肉精豬肉，層層監(jiān)管虛設 [EB/OL]．2011-03-15．http://news.sina.com.cn/ c/sd/2011-03-15/094422117782.shtml．

[7]羅先智．實行食品安全規(guī)制的理論思考 [J]．中國經(jīng)濟問題，2010（3）：69-72．

[8]富子梅．食品安全零事故：奧運世博經(jīng)驗如何推廣?[N/OL]．人民網(wǎng)，2011-05-10．http://finance.people.com.cn/GB/14591 324.html．

[9]付亞和，許玉林.績效管理 [M]．上海：復旦大學出版社，2005：28-49．

[10]陳思，羅云波，江樹人．激勵相容：我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實選擇[J]．中國農業(yè)大學學報（社會科學版），2010（3）：171.

Law of Food Safety Statutes in China: Reflections and Improvements

XU Xiao-ping
(Li Ming Vocational University,Education Department,Fujian Quanzhou,China)

The issue of food safety is a systematic project which concerns the completion of the food safety statutes, the moral standards,the self-discipline of the industry as well as the social supervision.However,ineffective law enforcement is the crucial reason for the issue food safety.The installation of related government institutions and operating mechanism of law enforcement are very important in the process of law enforcement.This paper reviews the changes of food safety enforcement system,reflects over the problems in institution installation and operating mechanism of law enforcement.In the end,it offers advices for China food safety enforcement system.

food safety;law enforcement system;reflect;improvement

D922.29

A

1674-7356（2011）04-0054-06

一、對我國食品安全執(zhí)法機構設置的反思

為了加強對食品安全監(jiān)督管理，國務院于2004

2011-09-30

泉州市哲學社會科學研究2011年規(guī)劃課題（項目編號：2011Y07）

徐小平（1972-），女，福建三明人。講師，法律碩士，主要研究方向：經(jīng)濟法。