房正宏

(阜陽師范學(xué)院文學(xué)院,安徽阜陽236037)

村民自治的困境與現(xiàn)實路徑

房正宏

(阜陽師范學(xué)院文學(xué)院,安徽阜陽236037)

我國農(nóng)村社會形勢的發(fā)展使村民自治不斷遇到一些新情況和新問題,主要問題在于村民及村委會的自治權(quán)不能得到充分行使和切實保障。由于農(nóng)村人口的社會流動、相關(guān)的法律體系不完善、“鄉(xiāng)”“村”邊界不明職責不清、以及農(nóng)村黑惡勢力及宗族勢力的入侵,都使村民自治受到影響和破壞。直面“自治”困境,探討、完善村民自治的若干可選擇路徑,主要包括五個方面:加強法制建設(shè),完善村民自治法律體系;大力加強農(nóng)村的經(jīng)濟、文化建設(shè);探索加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對村民自治的監(jiān)督;健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制;堅持發(fā)揮人民群眾發(fā)展基層民主的主體地位和積極作用。

村民自治;村民委員會;空心化;社會主義民主政治

黨的十七大報告提出,必須把基層民主“作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”,并把基層群眾自治制度上升為和人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度這三項重要政治制度并列的地位,從而構(gòu)成我國社會主義政治制度體系的重要內(nèi)容?？梢?村民自治作為農(nóng)村基層民主的制度形式和重要內(nèi)容,它對中國特色社會主義民主政治建設(shè)意義重大。黨的十七屆三中全會再次強調(diào),要“健全農(nóng)村民主管理制度。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一,發(fā)展農(nóng)村基層民主,以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點,加強基層政權(quán)建設(shè),擴大村民自治范圍,保障農(nóng)民享有更多更切實的民主權(quán)利?！雹賹嵺`中,隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展,特別是與農(nóng)村有關(guān)的一些制度改革的深化,以及由城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進而帶來的農(nóng)村“空心化”,使得村民自治在運行中出現(xiàn)了一些新情況和新問題。如果這些問題得不到妥善解決,將會嚴重削弱村民及其自治組織的自治功能,并將直接影響到農(nóng)村基層民主建設(shè)。

一、影響村民自治的“自治性”成因

自治(self-government)是“指某個人或集體管理其自身事務(wù),并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態(tài)?！弊灾卫硐牖?qū)W說在實踐上至少表現(xiàn)為四個層次:第一層次也是最低層次是人們的注意力局限于文化自主,即在文學(xué)、藝術(shù)信仰和教育方面無約束的自我表達的權(quán)利;第二個層次則是法律的自主和權(quán)利;第三個層次是內(nèi)部政治自主或本土管轄,即由共同體代表們來控制本共同體的經(jīng)濟、社會和政治事務(wù);最后一個層次亦是最高層次,自治在單獨一個共同體組成國家的形態(tài)上,等同于永久獨立,因此是民族國家②。比之這一界定,我國的村民自治當屬第三個層次即特定共同體(鄉(xiāng)村)內(nèi)部的自主管理。這種自治既不是政治自治更不是國家自治,而是管理自主和區(qū)域(鄉(xiāng)村或社區(qū))自治。我國廣大農(nóng)村在實踐自治的過程中,由于基層政權(quán)對農(nóng)村事務(wù)的管理權(quán)力不斷擴張,村民的自治權(quán)受到限制;農(nóng)村人口的大規(guī)模社會流動、相關(guān)的法規(guī)不健全以及農(nóng)村黑惡勢力侵入部分村民自治組織,都不同程度地導(dǎo)致其“自治性”的弱化。

(一)農(nóng)村人口流動削弱了鄉(xiāng)村的自治功能。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變,也由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異性,導(dǎo)致農(nóng)村青壯年人口大規(guī)模、頻繁地流向經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)。這種社會流動的結(jié)果,使村民自治制度受到了深刻的影響,村民及村委會的自治功能受到削弱在所難免。

第一,人口流動導(dǎo)致流出農(nóng)村“空心化”,對村民自治提出了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。大部分青壯年農(nóng)民自由流入城市或經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村,而留下大量“空巢老人”、“留守兒童”和少數(shù)婦女。他們雖然為城市建筑業(yè)、加工業(yè)和服務(wù)業(yè)做出了很大的貢獻、為自己的家庭增加了收入,但并不能因此改變處于城市“下層”的身份。村民們“棄農(nóng)從商”,放棄參與農(nóng)村政治是他們不得不、抑或是自愿的選擇。這就直接導(dǎo)致三個結(jié)果:其一,影響民主選舉質(zhì)量,導(dǎo)致選舉參與低和候選人范圍變小。選舉過程中主體部分缺位,參選率降低,特別是委托選舉的變形,使可能選出的村委會成員素質(zhì)偏低。而且,民主管理過程中的自我管理參與不夠,外出村民對本村事務(wù)沒有時間參與、不能參與或者不愿參與。其二,留守的村民無能力實行自治。以四川省平昌縣為例,該縣有83萬農(nóng)民,其中30萬學(xué)生兒童,31萬外出務(wù)工?！耙渴Ｏ逻@部分村民來進行村民自治,顯然是自欺欺人?！雹燮淙?鄉(xiāng)村政治精英層缺失,村民自治實際上淪落為村委會少數(shù)人決策。民主決策過程中不能召開全體會議,不能反映大多數(shù)的意愿;民主監(jiān)督過程中的主體缺失致使監(jiān)督權(quán)的讓渡,不能有效監(jiān)督制約村委會工作和討論決定重大村務(wù)。人口流動必定會削弱流出鄉(xiāng)村的自治功能。

第二,村民的流入也會影響到流入地農(nóng)村的自治。并非所有的農(nóng)村人口流動的目的地都是城市,還有不少是流向經(jīng)濟更加發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村,這就在一定程度上影響到了流入農(nóng)村的自治。其一,流入村民的民主權(quán)利難以實現(xiàn),不能充分行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。關(guān)于流動人口(村民)的選舉問題,1998年頒布的《村民委員會組織法》并沒有明確規(guī)定,2010年10月新頒布的《村民委員會組織法》在第13條作了具體規(guī)定。盡管如此,戶籍不在本村的流入村民的被選舉權(quán)事實上還是難以保障;而且,在一些流入人口規(guī)模較大、甚至超過本地村民數(shù)量的一些發(fā)達農(nóng)村,戶籍在本村的村民的權(quán)利也會受到一定程度的影響。其二,導(dǎo)致當?shù)毓芾黼y、治安惡化。有學(xué)者認為,目前的農(nóng)民流動是有流動無發(fā)展,導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展資源流失;有流動無突破,導(dǎo)致鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化結(jié)構(gòu)在復(fù)制;有流動無安寧,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會秩序失衡。一個社會秩序失衡、治安惡化的鄉(xiāng)村,如何能保證村委會行使自治權(quán)、村民真正實行自治呢?

(二)村民自治法律體系不完善、法律監(jiān)督缺位,導(dǎo)致自治權(quán)的行使缺乏保障。在保障村民自治方面,除《中華人民共和國憲法》外,《中華人民共和國村民委員會組織法》是最直接、最權(quán)威的法律。針對新修訂的《村組法》一些地方尚未出臺相應(yīng)的實施辦法,此前的若干實施辦法不同程度地存有缺乏內(nèi)在的科學(xué)性,特別是對當前農(nóng)村實際而具體的情況只是作出了原則性的規(guī)定,而對一些關(guān)鍵的問題或是沒明確或是不符農(nóng)村當前的發(fā)展現(xiàn)狀;村民自治組織執(zhí)行有關(guān)法律制度,如村委會選舉制度、村民代表會議制度、村規(guī)民約的制定和實施、一事一議制度等,大都缺乏有效的法律制度支持。總之,1998年11月公布施行的《村織法》已明顯不適應(yīng)村民自治的發(fā)展實際。中國社會特別是廣大農(nóng)村發(fā)生了深刻的變化,包括農(nóng)村稅費制度改革的深化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進,而維護城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度卻未曾任何改變;對此,不能僅僅寄希望于一部新修訂的《村組法》來解決。所以,關(guān)于保障農(nóng)民權(quán)利特別是自治權(quán)的立法尚須強化。

一個不爭的事實是,對村民自治的法律監(jiān)督存在缺位。雖然,新修訂的《村組法》在第39條規(guī)定了“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施,保障村民依法行使自治權(quán)利?！比绻摲ㄔ趫?zhí)行過程中有偏差甚至有法不依,地方各級人大及其常委會的監(jiān)督力如何保證是一個值得思考的問題;《村組法》在第36條規(guī)定了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項的,由上一級人民政府責令改正?！钡珡膫鹘y(tǒng)的思維角度來看,“上一級人民政府”顯然更愿意幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、支持其決定和做法;從村民自治組織本身來看,村委會執(zhí)行村民大會決定的措施和手段在哪里?法律沒有明確規(guī)定。在2003年曾轟動全國的基層民主實踐者馮仁就認為“村委會不能違背法律來強推硬逼,牽豬趕牛。”④

(三)“鄉(xiāng)”“村”邊界不明、職責不清 ,導(dǎo)致“行政權(quán)”與“自治權(quán)”錯位。鄉(xiāng)村關(guān)系問題是國家與社會關(guān)系的一個縮影,它是改革開放以來,國家在對農(nóng)村治理方式改變過程中出現(xiàn)的問題,即體現(xiàn)為基層政府管理與村民自治的關(guān)系,也是構(gòu)成鄉(xiāng)村治理中最基本的社會關(guān)系。歷史地看,目前這種“鄉(xiāng)政村治”治理體制并不是對前公社體制的簡單復(fù)歸,村莊和農(nóng)民仍然被高度整合在政權(quán)組織體制內(nèi),因而,政權(quán)組織體系網(wǎng)絡(luò)幾乎覆蓋著全社會。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 、村民委員會、村民小組基本上由人民公社的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊的建制延續(xù)而來,除了正式的政權(quán)組織以外,村民委員會和村民小組都擔負著一定的行政功能,具有準行政和類行政組織的特性。政權(quán)組織的體制性權(quán)力雖然上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn),但功能性權(quán)力仍然延伸到農(nóng)戶⑤。正是由于傳統(tǒng)體制、思想認識、利益機制、法律制度等多方面的原因,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將法律規(guī)定的“指導(dǎo)關(guān)系”變成實際工作中的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”,產(chǎn)生了村民自治權(quán)與基層政府權(quán)力的沖突,在村委會的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督過程中都不同程度地存在著失職、越權(quán)、操縱等情況⑥。更有甚者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干脆把村委會變成事實上的手腳和工具。村民不能抵制也不可能抵制來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種工作指令。而為了完成上級交辦的各種任務(wù),村委會又不得不按照民主的程序走走過場,目的是減少矛盾和阻力,更快更好更出色地完成上級交辦的各種任務(wù)。這就是形式民主或者服從型民主的真實寫照⑦。由于鄉(xiāng)村邊界不明、職責不清,基層政府管理與村民自治缺乏必要的銜接與互動機制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間自由裁量空間過大而導(dǎo)致村委會“行政化”傾向、進一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)“行政權(quán)”與“自治權(quán)”錯位與越權(quán)現(xiàn)象,既大大地降低了基層政府社會管理和公共服務(wù)的效能,也嚴重影響了村委會自治功能的發(fā)揮。

(四)農(nóng)村黑惡勢力和宗族勢力侵入村民自治組織,破壞自治。農(nóng)村人口流動導(dǎo)致“空心村”的另一主要弊端,是農(nóng)村黑惡勢力可能會乘虛而入,并且有的農(nóng)村宗族勢力逐漸抬頭。這兩股勢力在一定的時機、采取非正當?shù)氖侄吻秩氪迕褡灾谓M織時,對村民自治制度本身具有極強的破壞力,嚴重阻礙了農(nóng)村的民主政治建設(shè)進程。它們侵入村民自治組織的方式和途徑主要有三種:一是有目的侵入,二是借機侵入,三是后天養(yǎng)成(因缺乏有效的監(jiān)督),而多數(shù)情況下是幾種途徑并用。黑惡勢力侵入村民自治組織的例子竟然有層出不窮之勢,除了前些年舉國聞名的“霸天們”,即:山東微山縣的“東霸天”李某某、湘潭市雨湖區(qū)的“南霸天”趙某某、許昌市魏都區(qū)的“西霸天”吳某某、撫順市紅透山區(qū)的“北霸天”劉某某、河南虞縣的“中霸天”何某某,還有2010年宣判的兩起黑惡勢力案件——北京市密云縣河南寨鎮(zhèn)平頭村村委會主任王曉雷案、廣州市白云區(qū)江高鎮(zhèn)南崗村村主任殷卓波案,等等一系列觸目驚心的案件,充分說明了農(nóng)村黑惡勢力侵入到村民自治組織、破壞自治已是一個不可否認的事實。由于這一問題具有非常大的社會危害性,已引起了黨和政府的高度重視。近年來在打黑除惡的專項斗爭中,當?shù)卣\用專政機器對黑惡勢力進行了集中打擊和整治,取得了一定的效果。至少在目前,執(zhí)政者和學(xué)術(shù)界還沒有完全從破壞自治、政權(quán)退化和政權(quán)建設(shè)這一高度來認識和研究這一問題,因此,許多整治措施只能是治標之策。同時,在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村,宗族勢力對村民參與的影響相當大、操縱選舉更突出。宗族勢力的影響一般表現(xiàn)為利用同族和族內(nèi)團伙抵抗國家某些政策的執(zhí)行,如上交款任務(wù),義務(wù)工指派,以及染指村集體經(jīng)濟,如林地、池塘的承包等等。他們往往利用血緣紐帶關(guān)系,或者拉幫結(jié)派形成利益團伙,采取非正當手段控制村民選舉。這兩股勢力侵入村民自治組織后,立刻出現(xiàn)“反民主”逆流,嚴重破壞村民自治,而且還會進一步滲透到農(nóng)村基層政權(quán)、致使基層政權(quán)退化,給基層民主建設(shè)帶來巨大危害。

二、完善村民自治的可選擇路徑

有學(xué)者認為,目前在中國縣以下的農(nóng)村基層出現(xiàn)了一種新的政治模式,即“鄉(xiāng)政村治”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村民自治)的模式,并用這種模式代替了已實行二十多年的人民公社時期的“公社—大隊—生產(chǎn)隊”的三級管理模式。在“鄉(xiāng)政村治”的模式中,村民自治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基石。只有奠定好這塊基石,才能將社會主義民主落實到農(nóng)村基層,才能真正實現(xiàn)近七億農(nóng)民當家做主。因此,“鄉(xiāng)政村治”是有中國特色的農(nóng)村基層政治模式,也是新時期我們找到的治理農(nóng)村的最好的政治模式⑧。事實上,我國的國情也說明,只有把村民自治搞好,才能使大量的社會矛盾化解在基層,農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展乃至整個社會的穩(wěn)定發(fā)展就有了基本保證;只有堅持并不斷完善村民自治制度,才能為社會主義民主政治建設(shè)提供基礎(chǔ)保證。

(一)加強法制建設(shè),完善村民自治法律體系。村民自治是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會等方方面面。建立健全村民自治法制體系,能夠有效預(yù)防“賄選”等反民主現(xiàn)象、將農(nóng)村黑惡勢力阻于自治體系之外,為推進和完善農(nóng)村基層群眾自治提供必要的制度保障。

第一,加強立法,使“村民自治”真正有法可依。除《憲法》的相關(guān)規(guī)定外,新修訂的《村民委員會組織法》在第30條詳細列舉了村務(wù)公開的事項和對不定期公布或公布不實的處理辦法,使村務(wù)管理的公開性和透明度方面向規(guī)范化邁出了一大步。1998年4月,中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》;同年10月,十五屆三中全會審議通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》,在總結(jié)農(nóng)村改革20年經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出,要進一步擴大農(nóng)村基層民主,全面推進包括村務(wù)公開、民主管理在內(nèi)的村民自治。2004年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》,對落實農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)(“四權(quán)”)提出了許多新的明確的政策措施,為農(nóng)民群眾依法維護自己的民主權(quán)利提供了依據(jù)和保障。為了保障農(nóng)民參與鄉(xiāng)村自治、發(fā)展基層民主政治的權(quán)利,必須要用更加細致明確的政策或法律具體肯定并細化憲法所規(guī)定的農(nóng)民作為政治人的基本權(quán)利,如宣傳中央政策和國家法律的權(quán)利,對地方政府行為和決策提出異議和抗辯的權(quán)利,和平地以個人和集體方式向公民和政府表達政治異議的權(quán)利,以及公民個人用合法方式尋求民意支持和政治影響的權(quán)利,等等。十一屆全國人大常委會第十七次會議通過的《村民委員會組織法》(修訂),結(jié)合了我國目前農(nóng)村的實際情況而更具現(xiàn)實針對性和操作性,它必將為我國村民自治制度和實踐提供更有價值的指導(dǎo)和更權(quán)威的法律保證。

第二,訂立相應(yīng)的規(guī)章制度,健全適合本地區(qū)實際的配套實施辦法。只有將民主建立在法制的基礎(chǔ)上,社會主義民主的實現(xiàn)才能得到切實的保障。各級地方權(quán)力機關(guān)、民政部門要繼續(xù)制定和完善基層民主的有關(guān)制度,加強操作性制度、保障性制度的建設(shè)。這些制度的建設(shè)內(nèi)容應(yīng)該包括:健全村民委員會直選制度,讓村民選舉出自己滿意的代表管理村務(wù);健全村民議事制度,保證廣大群眾參與重大問題決策;堅持和完善村民會議或村民代表會議制度,明確規(guī)定其職責、權(quán)利、議事內(nèi)容和規(guī)則;健全村務(wù)公開制度,保證廣大群眾參與管理、實行監(jiān)督;建立健全基層民主管理和監(jiān)督制度,特別要堅持和加強政務(wù)、村務(wù)公開,規(guī)范公開的范圍、內(nèi)容、程序、時間,保持政務(wù)、村務(wù)公開的經(jīng)常性、規(guī)范化,為群眾監(jiān)督創(chuàng)造條件;建立基層干部考核考評制度,定期全面公開村“兩委”干部的考核結(jié)果,廣泛接受群眾監(jiān)督,等等。

(二)大力加強農(nóng)村的經(jīng)濟、文化建設(shè)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟對加強基層民主建設(shè)以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有基礎(chǔ)性地位和作用,加強農(nóng)村的文化建設(shè)則可以為之提供精神動力和智力支持。

第一,加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,為農(nóng)村民主政治建設(shè)提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。馬克思曾指出:“權(quán)利永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展。”⑨民主制度作為上層建筑,是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的。社會主義民主必須建立在社會化大生產(chǎn)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。貧窮落后、市場化程度較低已成為當今農(nóng)村民主發(fā)展的制約因素;貧窮落后制約了農(nóng)村的市場化,市場化又可以改變農(nóng)村貧窮落后面貌,這兩者是相互影響和相互促進的。因此,當務(wù)之急是大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,積極推進農(nóng)村市場化進程,逐步確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的自主、競爭、平等、民主、法制、效益等現(xiàn)代意識,幫助農(nóng)民成長為合格的市場經(jīng)濟主體。也只有發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入和實際生活水平,才能為農(nóng)村的政治、文化建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐,才能適當減少農(nóng)村人口的流動性,從而確保村民自治的參與數(shù)量和參與質(zhì)量。鄧小平指出,不僅要大力發(fā)展生產(chǎn)力,給人民以切實的物質(zhì)利益,而且“要切實保障工人農(nóng)民個人的民主權(quán)利,包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督。不但應(yīng)該使每個車間主任、生產(chǎn)隊長對生產(chǎn)負責任、想辦法,而且一定要使每個工人農(nóng)民都對生產(chǎn)負責任、想辦法?！雹?/p>

第二,文化建設(shè)有助于提高村民政治文化素質(zhì),提高其民主意識和參與積極性,減少“賄選”等反民主現(xiàn)象。加強農(nóng)村的文化建設(shè),其著力點在于提高廣大農(nóng)民的科學(xué)文化知識水平、培育政治思想和參與意識。文化知識是村民具備政治理論素質(zhì)的前提,這是構(gòu)建村民參與鄉(xiāng)村政治能力的基礎(chǔ);而村民的政治素質(zhì)養(yǎng)成及高低直接決定了他們參與鄉(xiāng)村政治的能力和水平的高低,也直接影響到村民自治是否能夠良性運行。加強農(nóng)村的文化建設(shè)理應(yīng)包括提高“兩委”人員的文化素質(zhì)。眾所周知,由于歷史和現(xiàn)實的原因,我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部(包括“兩委”人員)雖有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗和處理實際問題的能力,但年齡偏大、學(xué)習(xí)積極性不高等原因?qū)е滤麄儗π聲r期各項政策方針的理解難、執(zhí)行打折扣而難以落到實處;同時,由于農(nóng)村優(yōu)秀青年大多外出打工或創(chuàng)業(yè),經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村委會組成人員特別是主任委員,一般都是年老體弱,文化水平低而又不注重學(xué)習(xí),開拓創(chuàng)新能力不佳,往往充當“老好人”。所以,農(nóng)村的文化建設(shè)迫在眉睫。加強農(nóng)村的文化建設(shè)不僅有助于加強政治文化普及、提高政治文化素質(zhì)及參與積極性;還有助于提高其民主意識、識別“偽民主”、“反民主”并抵制“賄選”現(xiàn)象,使村民自治能真正建立在民主的基礎(chǔ)上取得實效。

(三)探索加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對村民自治的監(jiān)督。村民自治不是政治自治,而是管理自主和區(qū)域(鄉(xiāng)村)自治,因此它不能游離于政治體系之外,而必須接受監(jiān)督。這種監(jiān)督至少有兩個層面,其一是來自人民代表大會的法律監(jiān)督,其二是來自廣大村民或代表的群眾監(jiān)督。

第一,加強對村民自治的監(jiān)督是法律賦予地方人大的職責。在我國現(xiàn)行體制下,對基層民主政治建設(shè)的工作安排和業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要歸口在國家民政部門。國家民政部的工作職責之一,就是“擬訂城鄉(xiāng)基層群眾自治建設(shè)和社區(qū)建設(shè)政策,指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè),提出加強和改進城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的建議,推動基層民主政治建設(shè)?！眹颐裾坎⒃O(shè)有專門的機構(gòu)“基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司、農(nóng)村基層民主處”具體負責農(nóng)村基層民主建設(shè)。相應(yīng)的,省(市)、市、縣各級民政部門的工作職責中都有和這一條相類似的內(nèi)容和規(guī)定,并設(shè)有相應(yīng)的處(科)室負責落實、實施。當然,多數(shù)時候民政部門對基層民主建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理和監(jiān)督是結(jié)合在一起的,而作為權(quán)力機關(guān)的人大的法律監(jiān)督并沒有得到體現(xiàn)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,基層群眾自治制度是一項基本政治制度;人民代表大會又是我國的國家權(quán)力機關(guān),它對其他國家機關(guān)(包括民政部門)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督是理所當然;而且,作為國家一項基本政治制度,加強對村民自治運行情況進行監(jiān)督也是制度本身的一項重要內(nèi)容。《村組法》第39條規(guī)定:“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施,保障村民依法行使自治權(quán)利?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在第9條第5款即規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)之一是“決定本行政內(nèi)的民政工作的實施計劃”。這些規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對村民自治及其制度的監(jiān)督提供了法理依據(jù),雖然這些規(guī)定還不具體。

第二,切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè),強化監(jiān)督職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會得依法進行監(jiān)督,但其監(jiān)督力能夠使其勝任監(jiān)督職責嗎?回答并不肯定?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》雖然規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)有13項之多,由于不設(shè)立常務(wù)委員會,它的許多職能只是在一年一次的人大會議上行使;第14條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席和副主席1-3人,其職權(quán)是“在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表,組織代表開展活動,并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見?！钡珜嶋H上,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在人大(副)主席兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職務(wù)、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部兼任人大(副)主席的情況,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有設(shè)立人大副主席一職。這一做法明顯違反《組織法》第14條第二款的規(guī)定,更不用說鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職責也只是“決定本行政內(nèi)的民政工作的實施計劃”而不是“決定并監(jiān)督”。這說明,村民自治的法律監(jiān)督嚴重缺失。因此,必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè),強化其監(jiān)督職能,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與村民自治制度的有效銜接,從而確保村民自治良性發(fā)展、健康運行。

(四)健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制。自治不等于獨立?；鶎尤罕娮灾伪仨氃邳h組織的領(lǐng)導(dǎo)下,實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)?！洞褰M法》第4條規(guī)定,“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán);依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”無論是村民委員會、居民委員會還是企業(yè)的職工代表大會,都要在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,民主決定和管理本區(qū)域、本企業(yè)的事務(wù)。基層黨組織則要依據(jù)法律規(guī)定支持和保障基層群眾自治組織行使民主權(quán)利,健全機制,促進基層群眾自治制度的健康發(fā)展。但是,村黨組織不能直接對村委會發(fā)號施令,更不能取代村委會在村民自治中的主體地位。目前,在村民自治的實際操作中,普遍形成了黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)村委會。甚至一些村的黨支部(黨總支、黨委)書記在民主選舉中當選為村委會主任,或者是制度上的安排,實現(xiàn)了事實上的“一肩挑”。這個現(xiàn)象與基層民主的邏輯內(nèi)涵相悖,對于村民自治弊大于利,尚需在實踐中不斷探索與總結(jié)。

構(gòu)建充滿活力的基層群眾自治機制,理應(yīng)包含重構(gòu)新型的鄉(xiāng)村關(guān)系。因為村民自治作為一種社會政治現(xiàn)象,它在實際生活中并不是獨立出現(xiàn)的,而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、村黨支部、村級各種經(jīng)濟合作組織等融合在一起、是基層組織建設(shè)的一個重要組成部分。在村民自治過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊選舉過程及結(jié)果的強大影響、對村民自治的影響力是不言而喻的。產(chǎn)生這一問題的主要根源就在于鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)則不全、功能模糊、邊界不清,解決這一問題的辦法就是要重構(gòu)新型的鄉(xiāng)村關(guān)系,重新完成包括社會經(jīng)濟、生活、文化、管理及其相互關(guān)系等新的“自足圈”的構(gòu)造過程,明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級自治組織之間是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系;并借鑒城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗,劃清政務(wù)和村務(wù)的邊界,明確各自的職責和功能,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治組織之間合作治理農(nóng)村公共事務(wù)的運作機制,即政府依法行政和村莊依法自治。這種新的自足圈是因應(yīng)人們更高層級的優(yōu)勢需要而構(gòu)造的,是一種新的理念的體現(xiàn),對人們的基本需要的滿足更加全面,也就是說其功能更加健全,鄉(xiāng)村可以在同一層級上進行溝通和交流,由此建立一種在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政調(diào)控機制與村民自治機制相結(jié)合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能與村莊自治功能互補、政府力量與社會力量互動、政府資源與社會資源整合的合作治理模式?。

(五)堅持發(fā)揮人民群眾發(fā)展基層民主的主體地位和積極作用。在村民自治實踐和農(nóng)村改革中,要充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神,充分發(fā)揮農(nóng)民在基層民主實踐中的積極性和主動性。不僅因為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者,而且只有農(nóng)民才是村民自治的實踐者。廣大農(nóng)民對黨和國家大政方針的擁護和支持是我們黨的執(zhí)政之基、力量之源和勝利之本,也是黨執(zhí)政合法性的根本來源。尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神,要善于把農(nóng)民在社會主義基層民主政治實踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗好做法上升為政策,把成熟的政策上升為法律法規(guī),不斷提高社會主義基層民主政治建設(shè)的水平。群眾的民主需求,歸根到底還是要與他們的經(jīng)濟利益緊密結(jié)合。基層民主一旦離開了民眾的實際利益,久而久之就必然出現(xiàn)動力不足,就會難以持續(xù)。因此,學(xué)者特別是實踐者要深入農(nóng)村基層,了解廣大農(nóng)民們的利益訴求、傾聽其心聲,真正做到“從群眾中來,到群眾中去”;要始終如一地重視農(nóng)民的創(chuàng)新實踐,在尊重基層民主政治特點和規(guī)律的基礎(chǔ)上,密切關(guān)注村民自治的發(fā)展進程,主動研究新情況,探討如何保證村民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;要結(jié)合村民自治中的一些成功經(jīng)驗健全各項民主管理制度、制定和完善相關(guān)法律法規(guī),從而推動村民自治制度的不斷完善與優(yōu)化,使廣大農(nóng)民在自治實踐中真正能享有并行使各項民主權(quán)利?！爱敼裣碛幸幌盗性试S他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時候,民主才是名符其實的民主?！?惟此,村民及村委會才能確保自治權(quán)的行使,社會主義基層民主政治才能得到切實發(fā)展。

徐勇教授認為,村民自治是在人民公社體制廢除之際產(chǎn)生的,它的核心價值在于為農(nóng)民的自由、自主和自治活動提供了廣闊的制度性平臺。而改革后鄉(xiāng)村政治生態(tài)的重要變化參數(shù)是農(nóng)民個人利益合理性和合法性的再次確認,村民自治只是這一經(jīng)濟自主性在政治制度上的邏輯延伸,也是一種基于市場、民主和法制理念的新的鄉(xiāng)村治理方式。因此,村民自治是建構(gòu)在個人利益和個體平等的公民權(quán)基礎(chǔ)上的,它與歷史上的鄉(xiāng)村自治、地方自治、公社體制都有著本質(zhì)上的不同,同時又是歷史的邏輯延伸?。確實,村民自治的豐富實踐業(yè)已證明它是適合當前中國農(nóng)村實際的一種民主形式,在幾十年的實踐中充分保障了廣大農(nóng)民行使當家做主權(quán)力和享有各項民主權(quán)利。實踐還證明,實行村民自治是當代中國農(nóng)村基層走向民主的惟一正確的道路,所以黨的十七大首次把基層群眾自治制度納入中國特色政治制度范疇,這是我們黨不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的生動體現(xiàn)。面對社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題,村民自治本身也有一個與時俱進、不斷豐富和發(fā)展的過程。有黨的正確領(lǐng)導(dǎo),有數(shù)億農(nóng)民高昂的參與熱情,村民自治無論在實踐中遇到什么困難和問題都能夠克服掉,村民自治制度也必須堅持下去而不能動搖。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》,北京:人民出版社,2008年,第17頁。

②鄧正來主編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2002年,第745頁。

③⑦馮仁:《村民自治走進了死胡同》,《理論與改革》2011年第1期。

④馮仁,現(xiàn)任四川省平昌縣江口鎮(zhèn)黨委書記。2003年曾在轟動全國的平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”試點中脫穎而出,走上了鎮(zhèn)黨委書記崗位任職。

⑤徐勇:《政權(quán)下鄉(xiāng):現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合》,《貴州社會科學(xué)》2007年第11期。

⑥王敬堯:《中國農(nóng)村治理:理論與實踐的對話》,《社會主義研究》2001年第5期。

⑧張厚安:《村民自治:中國農(nóng)村基層民主建設(shè)的必由之路》,《河北學(xué)刊》2008年第1期。

⑨《馬克思恩格斯全集》(第3卷),北京:人民出版社,1973 年 ,第 12 頁 。

⑩《鄧小平文選》(第2卷),北京:人民出版社,1994年,第146頁。

?王敬堯:《村民自治進程中的鄉(xiāng)村關(guān)系—以S村選舉問題的處理為例》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2002年第5期。

?戴維赫爾德:《民主的模式》,燕繼榮等譯,北京:中央編譯出版社,1998年,第398頁。

?徐勇:《中國民主之路:為民主尋根——鄉(xiāng)村政治及其研究路徑》,《中國農(nóng)村觀察》2001年第5期。

2011-05-15

安徽省教育廳2010年人文社會科學(xué)重點研究項目“村民自治實踐中的問題研究”

責任編輯 王敬堯