董 娟

(中共廣東省委黨校 行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510053)

國(guó)家行政體制從其一開(kāi)始，就包含著行政集權(quán)的萌芽[1]62。這一點(diǎn)，在中國(guó)國(guó)家行政體制中表現(xiàn)的尤為明顯。從秦始皇統(tǒng)一開(kāi)始，高度集中的中央集權(quán)統(tǒng)治便成為中國(guó)國(guó)家政治體制的一大特點(diǎn)。通過(guò)層層設(shè)置嚴(yán)密的國(guó)家機(jī)器，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的集中與控制一直是歷代統(tǒng)治者所力圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。然而，政府權(quán)力在不同維度的配置勢(shì)必會(huì)引起權(quán)力的分散，一定程度上削弱中央集權(quán)。因此，如何既不影響政府權(quán)力的分散配置又能實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)統(tǒng)治一直是我國(guó)國(guó)家治理者力圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。行政派出組織作為政府管理的有效組織形式，通過(guò)在外設(shè)置行政派出機(jī)構(gòu)、行政派出機(jī)關(guān)、行政派出人員的方式最大限度地延伸了中央政府的控制范圍，實(shí)現(xiàn)了中央政府對(duì)地方的有效管轄與治理，從而有助于強(qiáng)化中央權(quán)力的集中、控制，一定意義上與中國(guó)國(guó)家治理者強(qiáng)化中央集權(quán)的治國(guó)理念不謀而合，因此成為中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中不可或缺的重要組成部分。

一、行政派出組織的源起

行政派出組織最早可以追溯到中國(guó)的秦漢時(shí)期。從秦代的監(jiān)到漢武帝時(shí)期的十三州刺史部、魏晉隋唐時(shí)期的行臺(tái)再到唐貞觀時(shí)期的道、宋代的路、金元時(shí)期的行尚書(shū)省、元中統(tǒng)四年的行樞密院、行御史臺(tái)、明代的都察院乃至清代的道等等，數(shù)目繁多，不勝枚舉。僅任何一個(gè)朝代就可以羅列出許多該時(shí)期政府的派出機(jī)關(guān)或是派遣使?？梢?jiàn)，通過(guò)行政派出的方式進(jìn)行國(guó)家控制從秦漢時(shí)期起便已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中的一種普遍模式?？傮w而言，行政派出組織的產(chǎn)生主要基于以下幾個(gè)因素：

(一)中央對(duì)地方的監(jiān)察與控制

一般而言，“在行政集權(quán)體制下，不是由立法機(jī)構(gòu)，而是由被委以最重要的行政功能的機(jī)關(guān)，即主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)行使中央對(duì)地方政治共同體的控制?！盵1]30派出組織便是為了實(shí)現(xiàn)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力控制而設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)。具體來(lái)講，中國(guó)作為中央集權(quán)的統(tǒng)一的封建國(guó)家，從秦始皇統(tǒng)一開(kāi)始，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、加強(qiáng)中央集權(quán)一直是各朝代統(tǒng)治者所積極追求的目標(biāo)之一。因此，通過(guò)設(shè)置派出組織、人員的方式加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)察與控制便成為中國(guó)政府行政派出的首要目的。首先，通過(guò)設(shè)置派出組織加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)察與控制。諸如秦漢時(shí)期的“監(jiān)”便是為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)察與控制派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。而漢代的“十三州刺史部”作為中央派出監(jiān)察地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)則是為了打擊地方勢(shì)力，加強(qiáng)中央集權(quán)。此外，為了強(qiáng)化中央對(duì)地方的監(jiān)察、控制而設(shè)置的派出組織還包括漢代的司隸校尉，唐代貞觀元年的“道”，宋代的“路”等等。其次，通過(guò)派出負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)事務(wù)的派遣官吏實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有力監(jiān)控。諸如西漢時(shí)期每郡對(duì)其轄縣分二、三、四或五部，每部設(shè)一督郵分部進(jìn)行督察。督察對(duì)象主要是所屬縣的長(zhǎng)吏[2]，可見(jiàn)，“督郵”作為郡一級(jí)派出負(fù)責(zé)監(jiān)察縣級(jí)官員的官吏，主要職責(zé)在于對(duì)屬縣的長(zhǎng)吏進(jìn)行督察并報(bào)告郡府。最后，通過(guò)臨時(shí)派遣官吏以強(qiáng)化中央對(duì)地方的監(jiān)管，諸如明清時(shí)期的巡按御史等等。

(二)強(qiáng)化特定區(qū)域的治理

中央集權(quán)國(guó)家為了加強(qiáng)權(quán)力與控制，在不增加行政層級(jí)的同時(shí)通過(guò)行政派出，可以強(qiáng)化中央政府對(duì)特定區(qū)域的治理。首先，通過(guò)設(shè)置中央政府部門(mén)在地方的派出機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)特定區(qū)域的治理。諸如金元時(shí)期的行中書(shū)省作為中書(shū)省的派出機(jī)關(guān)，就是為了集中管理某一地區(qū)而設(shè)置的。而元代御史臺(tái)的派出機(jī)關(guān)行御史臺(tái)則是為了“掌察一方諸路州縣百官善惡政治得失之事”[3]179，都水監(jiān)派往山東、河南等地的派出機(jī)關(guān)行都水監(jiān)是為了“掌治一處水利之事”[3]179，宣政院的派出機(jī)關(guān)行宣政院則是為了“掌一方諸路州縣僧、道教事務(wù)”[3]179。其次，為地方政府為了輔助、強(qiáng)化特定區(qū)域的治理設(shè)置的派出機(jī)關(guān)。以清代的同知、通判為例，同知、通判作為省一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，除了作為協(xié)助知府辦事的輔佐官吏外，“兼理民事，直隸于各省者，其職如各府、各道、直隸州之制，而品級(jí)則同?！盵4]

(三)為了完成特定任務(wù)

中國(guó)政府設(shè)置了諸多派出組織、派遣官吏以完成特定任務(wù)，提高行政效率。首先，中央政府通過(guò)設(shè)置派出機(jī)關(guān)，派駐地方以完成特定任務(wù)。以漢代的部為例，漢代縣尉由中央任命，秩二百石以上，治所與縣令、長(zhǎng)異處，掌緝捕盜賊及更卒番上[5]?？h尉以部相稱(chēng)，而且多分部而治[6]，因此，部是中央派往縣主要承擔(dān)緝捕盜賊職能的派出機(jī)關(guān)。其次，地方一級(jí)政府設(shè)置各類(lèi)派出機(jī)構(gòu)，目的在于協(xié)助地方政府完成特定任務(wù)。諸如，秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，而是縣延伸至鄉(xiāng)的行政組織……鄉(xiāng)級(jí)行政組織的功能主要是征稅、司法、教化、治安[7]。此外，亭作為縣派出的治安機(jī)構(gòu)，設(shè)亭長(zhǎng)，以禁盜賊[8]1534?？梢?jiàn)，亭長(zhǎng)的職責(zé)主要在于“主求捕盜賊，承望都尉”[8]1534，即協(xié)助都尉管理治安，并負(fù)責(zé)接待往來(lái)官吏，監(jiān)管官府文書(shū)，物資承傳轉(zhuǎn)遞等事[9]319。因此，鄉(xiāng)、亭均是秦漢時(shí)期為了完成特定領(lǐng)域的治理任務(wù)而設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。此外還包括清代省一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān) “道”等等。此外，因事臨時(shí)派遣官吏以完成特定任務(wù)也是派出管理的重要目的之一。諸如秦漢時(shí)期的嗇夫、游徼、鹽官、鐵官、水官、工官等。漢武帝時(shí)期的諸倉(cāng)令長(zhǎng)、都水、搜粟都尉、榷酤、都農(nóng)尉、農(nóng)都尉、戶(hù)田校尉、渠梨田官、北假田官、骍馬田官、侯農(nóng)令、守農(nóng)令、勸農(nóng)掾等。唐初的封禪使、九鼎使、冊(cè)禮使、鹵簿使、道橋使、知頓使、頓遞使、禮儀使、山陵使、按行使、陵下使、應(yīng)接使、節(jié)度使、觀察使為中心的使職系統(tǒng)、市泊使、度支使、戶(hù)部使、鹽鐵使、稅鹽使等。明代的鹽司、茶司、茶馬司、鈔關(guān)、市舶司、鐵冶所、金銀銅諸礦及行太仆寺、苑馬司等。清代的巡按御史、巡漕御史、巡視屯田、巡視江南上下兩江御史、兩淮、兩浙、長(zhǎng)蘆、河?xùn)|巡鹽御史、督理陜甘洮宣等處茶馬御史、巡視京通各倉(cāng)御史等。

總之，對(duì)于追求高度中央集權(quán)統(tǒng)一的中國(guó)政府而言，行政派出組織適應(yīng)了其加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)察與統(tǒng)治，進(jìn)一步鞏固中央集權(quán)的國(guó)家控制，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要適時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的“上收”與“下放”的統(tǒng)治需要，從而成為我國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中必不可少的組織形式之一，并在漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程中伴隨著我國(guó)國(guó)家的發(fā)展演變形成了自身的特點(diǎn)。

二、行政派出組織的特點(diǎn)

強(qiáng)化中央集權(quán)歷來(lái)是中國(guó)歷代政府所努力追求和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。如何能夠進(jìn)一步地實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的集中與控制便成為中國(guó)歷代政府治理的最高理念，從而也是行政派出組織的主要目標(biāo)。中國(guó)歷代政府的行政派出在這一過(guò)程中進(jìn)行活動(dòng)，并在管理活動(dòng)中呈現(xiàn)出這一時(shí)期政府行政派出組織的特點(diǎn)。

(一)性質(zhì)的虛位性

由于派出組織是根據(jù)上級(jí)派出政府的委派授權(quán)而產(chǎn)生，因此，行政派出組織不論形式如何，都不具有一級(jí)政府的“實(shí)”位性質(zhì)，僅具有“虛位”。諸如形式各異的派出組織僅僅作為上級(jí)派出單位的代表，只能在上級(jí)派出政府規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)。因事差遣在外的派出官吏，不論師出何名，同樣也只能在上級(jí)派出機(jī)關(guān)規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)?？v觀中國(guó)古代政府的派出組織，無(wú)論是秦漢時(shí)期的監(jiān)、游徼、亭，還是漢武帝時(shí)期的十三州刺史部、郡邸還是東漢魏晉隋唐時(shí)期的行臺(tái)尚書(shū)省、唐代的“道”、宋代的“路”、金元時(shí)期的行中書(shū)省、元代的行樞密院、行御史臺(tái)、行都水監(jiān)、行宣政院、“道”、明代的督撫、巡按以及清代的“道”、同知、通判，無(wú)一例外，均只具有虛設(shè)的代表席位，代表上級(jí)派出單位進(jìn)行活動(dòng)。

(二)設(shè)置的權(quán)益性

派出組織的代表身份導(dǎo)致了其廢立均無(wú)需對(duì)原有行政體制進(jìn)行變革，較之于其他政府組織的變更更加容易，從而使得政府對(duì)于派出組織的設(shè)置抑或廢除都是臨時(shí)性的權(quán)宜之計(jì)。行政派出在中國(guó)政府的管理實(shí)踐中往往被當(dāng)作沒(méi)有辦法的辦法，由此形成的派出組織大都具有臨時(shí)性、過(guò)渡性、權(quán)益性的特點(diǎn)。諸如秦代的亭作為縣派出的治安機(jī)構(gòu)，除了負(fù)責(zé)地方治安之外還協(xié)助都尉負(fù)責(zé)物資承轉(zhuǎn)工作，發(fā)展到東漢后便逐漸被廢除。東漢時(shí)期的行臺(tái)尚書(shū)省作為尚書(shū)省的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)，行使尚書(shū)省的職權(quán)。唐代的“道”作為中央政府的臨時(shí)派遣機(jī)關(guān)完成其考察地方政治、糾察政紀(jì)、興辦管理農(nóng)墾事業(yè)、催辦賦稅、督理財(cái)政等任務(wù)，還有元代的行臺(tái)尚書(shū)省等派出機(jī)關(guān)。此外，還有大量因事臨時(shí)派出在外履行政府某項(xiàng)職能的官員。僅以秦漢時(shí)期為例，秦漢時(shí)期各地特設(shè)的主管鹽鐵、水、工等事務(wù)的官吏，漢武帝時(shí)期出于逐捕盜賊，治理大獄的目的而臨時(shí)派出的繡衣御史，大司農(nóng)派往各地的大司農(nóng)部丞等等。

(三)管理的靈活性

政府機(jī)構(gòu)也需要有靈活性來(lái)對(duì)復(fù)雜的迅速變化的情況作出反應(yīng)[10]。中國(guó)古代政府行政派出過(guò)程中派出組織性質(zhì)的虛位性以及組織設(shè)置的權(quán)益性，造成了行政派出不同于中國(guó)古代其他政府管理模式的一大特色——靈活性。派出組織不屬于一級(jí)政府，對(duì)于派出組織的設(shè)立與變更較之于普通政府機(jī)構(gòu)更加容易，不需要變更原有的行政典章制度，不需要經(jīng)過(guò)一系列繁瑣的程序，對(duì)于突發(fā)性事件的處理更具有效率。因此，事出則設(shè)，事畢則罷，成為我國(guó)行政派出組織的生動(dòng)寫(xiě)照，同時(shí)，也為新的政府組織形式的產(chǎn)生提供了試驗(yàn)與最終成型的機(jī)會(huì)與可能性。如漢武帝時(shí)期的十三州刺史部、東漢時(shí)期的行臺(tái)、唐代的“道”等均由最初的行政派出機(jī)構(gòu)演變?yōu)橐患?jí)政府。

三、行政派出組織產(chǎn)生的影響

(一)對(duì)行政區(qū)劃的影響

縱觀中國(guó)行政區(qū)劃的發(fā)展歷史，地方行政區(qū)劃中“縣”作為穩(wěn)定的一級(jí)始終存在?！霸谥腥A帝國(guó)的晚期，最基層的一級(jí)地方政府是縣衙門(mén)。許多縣2000年來(lái)始終沿用同一個(gè)名稱(chēng)，并保持了大致不變的疆界……縣是地方政府組織當(dāng)中真正經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的基本單位。”[11]72而“省”、“市”、“鄉(xiāng)”作為地方行政區(qū)劃，其產(chǎn)生、演變均與行政派出組織具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。以省為例，“省的概念在中國(guó)歷史上和這個(gè)字在歐洲歷史上的含義大不相同。在中國(guó)，省級(jí)政府是政治結(jié)構(gòu)中最反復(fù)易變的一個(gè)部分。13世紀(jì)以前，所謂‘省’并不存在。介于中央和縣衙之間的是巡府，這類(lèi)行政機(jī)構(gòu)名稱(chēng)在各個(gè)時(shí)代是不一樣的，像宋代所設(shè)的12—15個(gè)‘監(jiān)司’即屬于這一類(lèi)機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)作為中央政府的代理，其主要職能就是對(duì)屬下各個(gè)縣實(shí)行監(jiān)督，”[11]69即行政派出機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，行政派出組織與中國(guó)行政區(qū)劃的形成具有密切關(guān)聯(lián)。中國(guó)歷代政府利用自身虛位性、權(quán)益性、靈活性等特點(diǎn)以行政派出組織的形式在“虛”“實(shí)”之間變動(dòng)，并對(duì)行政區(qū)劃的設(shè)置產(chǎn)生了一定影響，使得中國(guó)的行政區(qū)劃從最初秦始皇統(tǒng)一后開(kāi)始的郡、縣兩級(jí)制、漢魏南北朝的州、郡、縣三級(jí)制、唐朝的鎮(zhèn)、州、縣三級(jí)制、宋朝的路、府、縣三級(jí)制、元代的省、路、府、縣四級(jí)制到明清的省、府、縣三級(jí)，無(wú)一不是政府行政派出影響的結(jié)果。

(二)對(duì)監(jiān)察制度的影響

從某種意義上，中國(guó)的監(jiān)察制度脫胎于行政派出組織。作為單一制中央集權(quán)國(guó)家，為了監(jiān)察組織在地方運(yùn)行中既具獨(dú)立性又具權(quán)威性，行政派出組織在其中扮演了重要角色，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。首先，行政派出組織形成了中國(guó)歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織性質(zhì)的“虛位性”以及存在方式的“臨時(shí)性”。為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)、檢舉、糾察、懲戒地方官吏濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等不法行為，利用行政派出組織靈活性的特點(diǎn)，在不增加行政層級(jí)的同時(shí)，通過(guò)派出的方式，設(shè)置結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)的監(jiān)察組織，成為歷代中國(guó)政府控制地方的重要舉措。諸如秦代的“監(jiān)”、漢代的“十三州刺史部”、隋唐時(shí)期的“巡按郡縣”等都是由中央臨時(shí)派遣到地方執(zhí)行監(jiān)察職能的行政派出組織。其次，行政派出組織形成了中國(guó)歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的單線型垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即在領(lǐng)導(dǎo)體制上奉行“誰(shuí)派出對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。為了保證監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，監(jiān)察機(jī)構(gòu)大都采用“派駐”的組織形式，派駐在地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)既不屬于地方行政機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有固定于某一駐地，因此不受所在地地方政府的管理，有助于監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立、有效行使。最后，行政派出組織形成了中國(guó)歷代“以下制上”、“以卑察尊”的特殊的監(jiān)察方式。由中央派往地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)直接受命于皇權(quán)，行使包括彈劾、糾正、審計(jì)、視察等在內(nèi)的廣泛的權(quán)力，因此往往官階品秩低而權(quán)力、權(quán)限大，譬如明代的巡按御史最終由皇帝差點(diǎn)，而秦代的監(jiān)郡御史，盡管官秩僅六百石，但有權(quán)監(jiān)察郡守和郡內(nèi)的所有官吏，在一郡之內(nèi)具有最高監(jiān)察權(quán)。

(三)對(duì)職官制度的影響

行政派出組織對(duì)于中國(guó)歷代職官制度產(chǎn)生了一定的影響。首先，派出這一組織形式由于其自身所具有的靈活性與易操作性導(dǎo)致了臨時(shí)派遣官吏完成某項(xiàng)職能的活動(dòng)層出不窮，對(duì)原有僵化的職官制度帶來(lái)了活力，使得有才能者可以獲得任用與升遷，重組了職官隊(duì)伍，提高了行政效率；其次，派出這一組織形式的靈活性與較少受限性導(dǎo)致了諸使差遣的盛行，并對(duì)原有國(guó)家機(jī)構(gòu)的職官制度造成一定的沖擊。隨著派遣官員的增多，不適應(yīng)政務(wù)的機(jī)構(gòu)，不予調(diào)整裁的官員撤造成了官吏隊(duì)伍的膨脹，“各種名號(hào)的諸使也就遍布政府各個(gè)部門(mén)，完全侵奪甚至取代原有國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)。”[9]210僅以唐代為例，臨時(shí)派遣使數(shù)量龐大并對(duì)國(guó)家正式職官制度產(chǎn)生影響，及至宋代諸使差遣制的普遍實(shí)行導(dǎo)致臨時(shí)派出的官吏任命方式甚至一度凌駕于國(guó)家正式職官之上的現(xiàn)象?！罢浇M織表明了在集團(tuán)內(nèi)部存在著的主要的價(jià)值或態(tài)度，至少在集團(tuán)初創(chuàng)時(shí)期是如此。這些態(tài)度塑造了集團(tuán)的正式結(jié)構(gòu)，集團(tuán)的正式結(jié)構(gòu)反過(guò)來(lái)為集團(tuán)活動(dòng)提供了渠道，也限制了其活動(dòng)?！盵12]可見(jiàn)，派出組織作為正式職官組織結(jié)構(gòu)形式之外的補(bǔ)充形式，反映了中國(guó)歷代單一制中央集權(quán)國(guó)家中皇權(quán)至上以及人治的鮮明特色，而這一特色又反過(guò)來(lái)對(duì)正式的職官制度造成一定的影響，形成了中國(guó)職官制度的一大特點(diǎn)。

總之，任何一種組織形式也都不可能是盡善盡美的。行政派出組織在具有其自身特色以及優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也不可避免地具有該種管理模式自身的弊病與缺點(diǎn)，而它的缺點(diǎn)正是基于其自身的優(yōu)點(diǎn)而產(chǎn)生的伴生物。代表性與權(quán)益性性造就了行政派出組織形式靈活的特點(diǎn)，同時(shí)，正是由于虛位性、權(quán)益性及靈活性使得派出組織較之于其他組織形式較為隨意、缺乏規(guī)范，帶有明顯的人治特點(diǎn)，而這一點(diǎn)又與中國(guó)歷代政府的家國(guó)同構(gòu)的治理理念是分不開(kāi)的。由于行政派出的權(quán)益性，使得國(guó)家在原有國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置之外增加了眾多僅具有代表身份的行政組織及人員，容易造成行政組織機(jī)構(gòu)數(shù)量膨脹、人浮于事、效率低下等弊病。此外，由于組織的存廢缺乏相關(guān)的法律規(guī)范的制約，完全出于個(gè)人意愿，尤其在君主集權(quán)的人治色彩濃厚的中國(guó)古代政治社會(huì)，臨時(shí)差遣官吏對(duì)中國(guó)官制的影響表現(xiàn)更為直接和突出。盡管臨時(shí)差遣的官吏不在正規(guī)官制之列，然而其所擁有的權(quán)力卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其所具有的正規(guī)官階。由此，差遣制發(fā)展到宋代甚至成為任官的主要方法，“使典章規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，行政管理結(jié)構(gòu)也就發(fā)生變化，國(guó)家機(jī)構(gòu)職能處在不穩(wěn)定的狀況中?！盵9]210-211然而，行政派出組織之所以產(chǎn)生，并隨著時(shí)代的發(fā)展變化進(jìn)行各種形式的演變均是在特定歷史背景下隨著政府治理的不同需要進(jìn)行的，盡管具有一定局限性，但作為政府治理的有益嘗試與方式，對(duì)于政府治理發(fā)揮了重要的功能，并為當(dāng)代中國(guó)政府的行政派出組織的設(shè)置、管理、變革等諸多方面奠定了基礎(chǔ)。

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