黃俊輝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

失地農(nóng)民研究：十年回顧與延展

黃俊輝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

2001—2010年來，學(xué)術(shù)界基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等視角，從征地制度與過程、失地農(nóng)民基本生活狀態(tài)、就業(yè)、安置與社會保障、權(quán)益受損和保護(hù)等方面研究了失地農(nóng)民問題，并形成了諸多共識。但也在失地農(nóng)民與城市化的反思，社會保障制度之間的銜接，安置補(bǔ)償、就業(yè)和保障政策的評估，失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展和社會和諧發(fā)展等問題的研究上存在不足，有待進(jìn)一步深化。

失地農(nóng)民；研究成果；征地制度；就業(yè)；社會保障；權(quán)益保護(hù)

失地農(nóng)民問題作為一個關(guān)乎城市化快速推進(jìn)，社會和諧發(fā)展的重大問題，日益成為學(xué)術(shù)界的一個研究熱點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的學(xué)者均對其表示出濃厚的興趣和極大的關(guān)注，研究議題涉及征地補(bǔ)償安置、就業(yè)、社會保障、權(quán)益保護(hù)等多方面?；仡櫸覈鴮W(xué)術(shù)界十年來(2001—2010年)關(guān)于失地農(nóng)民各方面的研究，對找尋新的研究問題、研究視角是必要和有意義的。

一、研究范疇與成果

目前有關(guān)被征地農(nóng)民的法規(guī)將被征地農(nóng)民定義為：農(nóng)民集體所有土地被征為國有后，從該集體經(jīng)濟(jì)組織成員中產(chǎn)生需要安置的人員。失地農(nóng)民則是指因土地被征用等各種原因而失去大部分或全部土地的農(nóng)民。[1]這樣看來，“被征地農(nóng)民”和“失地農(nóng)民”的含義基本一致，都是指代失去全部或者絕大部分土地的農(nóng)民。國內(nèi)學(xué)者并未對“失地農(nóng)民”和“被征地農(nóng)民”二詞作過嚴(yán)格界定、區(qū)分，而是約定俗成地把“失地農(nóng)民”和“被征地農(nóng)民”看作是城市化進(jìn)程中失去農(nóng)村集體承包地的農(nóng)民，并交互地使用“失地農(nóng)民”和“被征地農(nóng)民”兩個稱謂。而國內(nèi)官方政策文件都是使用“被征地農(nóng)民”這一稱謂。從已有的研究成果來看，大多數(shù)的學(xué)者多使用“失地農(nóng)民”這一稱謂。筆者在本文使用的“失地農(nóng)民”指代因土地被征用等各種原因而失去大部分或全部土地的農(nóng)民。

據(jù)陳紹軍考證，“失地農(nóng)民”一詞最早見于1994年李勵華的《決策者在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的理性把握》一文。隨后，安東風(fēng)1995年的《試論被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法律保護(hù)》和韓紅根1996年的《農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的確認(rèn)與利益保障》都指出農(nóng)民在被征地過程中的利益受損現(xiàn)象，提出保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的政策主張。失地農(nóng)民問題真正進(jìn)入學(xué)者視野是始于 2002年鮑海君、吳次芳在《管理世界》第10期中發(fā)表的《論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)》，隨后相關(guān)研究明顯呈現(xiàn)上升趨勢。同時，這篇文章在日后失地農(nóng)民問題研究中也有很高的引用率，說明此文在失地農(nóng)民這一研究主題中的奠基性作用。

筆者在中國知網(wǎng)分別以 “失地農(nóng)民”和“被征地農(nóng)民”作為題名，以1979年至2010年為時限，共搜索到3435個結(jié)果。1979—2000年間，相關(guān)論文僅2篇。2001年至2010年依次為3，17，70，268，408，518，612，560，501，476篇。這說明，進(jìn)入 21世紀(jì)，失地農(nóng)民問題的研究開始成為“三農(nóng)”問題的研究熱點(diǎn)。這可從國內(nèi)城市化急劇擴(kuò)張的社會背景中找到答案。中華人民共和國建國以來，共經(jīng)歷了三次“圈地?zé)岢薄?。第一次是?0世紀(jì)80年代中期，第二次是在90年代初?？梢?，失地農(nóng)民在20世紀(jì)80、90年代就出現(xiàn)了，但當(dāng)時失地農(nóng)民并沒有演化為現(xiàn)今的失地農(nóng)民問題，一方面是由于那一時期的失地農(nóng)民規(guī)模不算太大，另一方面主要是政府采取了有效的就業(yè)安置方式，由征地單位解決失地農(nóng)民的就業(yè)，給予失地農(nóng)民較合理的安置。從2000年開始，城市化迅猛擴(kuò)張，工業(yè)區(qū)、科技園、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展導(dǎo)致城市建設(shè)用地規(guī)模劇增，直接推動了第三次“圈地?zé)岢薄?，許多農(nóng)村土地以種種合法的或非法的、公開的或隱蔽的形式被征用為城市建設(shè)用地。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，從1987—2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用159.64萬公頃耕地，按照目前的城市化進(jìn)程，以后每年需要征用土地16.67—20萬公頃。隨著土地征用規(guī)模的不斷擴(kuò)大，將有更多農(nóng)民被迫從土地中“解放出來”。有學(xué)者在2004年就估計當(dāng)時中國失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，每年以200多萬人的速度增長。[2]假如這個數(shù)字準(zhǔn)確的話，到目前為止我國失地農(nóng)民的總數(shù)不少于5000萬人。在農(nóng)民被迫從土地“解放出來”的同時，他們并沒有享受到現(xiàn)代化和城市化發(fā)展所帶來的紅利。反倒是他們的合法權(quán)益在城市化快速推進(jìn)時受到了不同程度的侵犯，甚至瀕于社會的邊緣化地帶，有學(xué)者稱之為“無地、無業(yè)、無保障”的“三無”境地。近些年，征地沖突、失地農(nóng)民生活無保障、就業(yè)困難都是新聞媒體的焦點(diǎn)語匯。國土資源部有關(guān)統(tǒng)計表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，失地農(nóng)民問題已經(jīng)由發(fā)達(dá)地區(qū)局部社會問題擴(kuò)展為全國性的社會問題。另據(jù)民進(jìn)中央的預(yù)測，到2020年全國失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1億人。[3]2008年，中國的城市化水平大約是 46%(另有說法為中國的城市化水平僅在40%左右)，到本世紀(jì)中葉，中國的城市化水平要達(dá)到65%，到2030年中國失地農(nóng)民規(guī)模將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1億人。因此，失地農(nóng)民問題自然成為推進(jìn)城市化和構(gòu)建和諧社會過程中政學(xué)兩界亟需研究、解決的熱點(diǎn)問題。

另外，學(xué)術(shù)專著是反映某一研究主題成熟度的重要維度。在十年的時間里，失地農(nóng)民方面的代表性專著共有13部：張汝立的《農(nóng)轉(zhuǎn)工：失地農(nóng)民的勞動與生活》、李淑梅的《失地農(nóng)民社會保障制度研究》、劉海云的《邊緣化與分異失地農(nóng)民問題研究》、王道勇的《國家與農(nóng)民關(guān)系的現(xiàn)代性變遷——以失地農(nóng)民為例》、孔祥智的《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的“受償意愿”(WTA)和補(bǔ)償政策研究》、陳亞東的《失地農(nóng)民社會保障制度研究——以重慶為例》、嚴(yán)新明的失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會保障研究》、鮑海君的《政策供給與制度安排：征地管制變遷的田野調(diào)查》、葉繼紅的《生存與適應(yīng)：南京城郊失地農(nóng)民生活考察》、李蕊的《失地農(nóng)民權(quán)益保障》、杜偉，黃善明的《失地農(nóng)民權(quán)益保障的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》、潘光輝的《失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)問題研究》和陳紹軍的《失地農(nóng)民和社會保障——水平分析與模式重構(gòu)》。這些著作基本屬于實(shí)證研究，以社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)為主要視域，對失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障、生存狀態(tài)、征地過程及意愿、權(quán)益保護(hù)等主題開展研究。

二、研究主題與共識

十年來，學(xué)術(shù)界對失地農(nóng)民問題的研究，緊緊圍繞征地制度與過程、失地農(nóng)民基本生活狀態(tài)、就業(yè)、安置與社會保障、權(quán)益受損和保護(hù)等主題展開，并形成一些基本共識。

1.征地制度與過程

(1)制度缺陷。諾斯曾說：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！盵4]在我國的土地征用過程中，各種相關(guān)制度的作用是不言而喻的。首先，我國《土地管理法》沒有對“公共利益”作出嚴(yán)格界定，政府不論出于何種目的征用土地都不存在法律障礙。同時，政府壟斷一級土地市場，土地征用成為國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地的主要手段。這一制度安排在短期內(nèi)確保了政府土地征用獲利者的利益，但也相應(yīng)地?fù)p害了農(nóng)民和廠商的利益。[5]其次，我國現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策導(dǎo)致了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償期限過短、有關(guān)概念不清、補(bǔ)償形式單一、缺乏長期保障機(jī)制的問題。[6]土地增值收益收歸縣級以上政府后，大部分投向城市開發(fā)建設(shè)，農(nóng)地征用制度演變成“城市從農(nóng)村攫取利益的抽血機(jī)”。[7]第三，我國現(xiàn)有土地制度中“土地歸集體所有”的規(guī)定導(dǎo)致土地權(quán)屬界定不明確，進(jìn)一步導(dǎo)致土地征用過程中利益博弈各方遇到權(quán)利時，政府擁有分配土地的絕對權(quán)利，農(nóng)民天然成為弱勢的一方。[8]

(2)征地過程。征地過程可以視為一個利益博弈的過程。對征地過程的描述，學(xué)者們更多地是通過博弈論作為分析工具。在征地過程中，中央、地方政府、開發(fā)商與農(nóng)民之間有著利益博弈的關(guān)系。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收存在著農(nóng)民與政府、開發(fā)商之間的博弈。由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰、信息不對稱和農(nóng)民談判能力低下顯然，在這利益博弈過程中農(nóng)民處于弱勢地位。在處于劣勢地位和政府監(jiān)管不力的情況下，農(nóng)民利益受損則在情理之中。[9]最后，作為農(nóng)民與政府在征地博弈的現(xiàn)實(shí)結(jié)果就是政府缺乏有效監(jiān)督和約束的征地行為和農(nóng)戶處于弱勢地位的土地出讓行為。[10]

概言之，學(xué)術(shù)界將制度設(shè)計不合理視作征地過程中政府尋租的“天然的溫床”，是失地農(nóng)民利益受損的根源。要解決我國失地農(nóng)民問題，改革土地征用的相關(guān)制度是必然的選擇。

2.失地農(nóng)民的基本生活狀態(tài)

陳錫文認(rèn)為農(nóng)民失去土地以后當(dāng)不成農(nóng)民了，而領(lǐng)到的那部分補(bǔ)償金也當(dāng)不成市民，處于非農(nóng)民非市民的游民狀態(tài)。對此，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量的實(shí)證研究。

九三學(xué)社2003年所作的一項調(diào)查表明，60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地。另外，中國社科院的一份研究報告顯示，西南某省20%的失地農(nóng)民僅靠土地征用補(bǔ)償金生活，25.6%的失地農(nóng)民最急需解決的是吃飯問題，24.8%的失地農(nóng)民人均年純收入低于625元，處于絕對貧困狀態(tài)。[11]高進(jìn)云等人對武漢市城鄉(xiāng)結(jié)合部的5個區(qū)的農(nóng)民被征地前后生活狀況進(jìn)行了衡量。結(jié)果顯示，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)戶總體福利水平略有下降，除居住條件有所改善外，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況、社會保障、社區(qū)生活、環(huán)境、農(nóng)民心理狀況都有不同程度的惡化。[12]尹奇等人通過對成都部分地區(qū)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)民失地后福利水平略有提高，但總體上仍較低。[13]

同時，失地農(nóng)民的城市融入、角色轉(zhuǎn)換、可持續(xù)發(fā)展等問題也是學(xué)者們積極關(guān)注的。郁曉暉、張海波從微觀層面探討了失地農(nóng)民在離開土地進(jìn)入城市后的社會認(rèn)同心理的現(xiàn)狀、認(rèn)同系統(tǒng)的變化，以及這樣的認(rèn)同心理背后的社會建構(gòu)等。[14]杜紅梅發(fā)現(xiàn)城郊失地農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)社會角色轉(zhuǎn)換過程中存在內(nèi)在動力不足的現(xiàn)實(shí)困境。張海波，童星通過對南京561位失地農(nóng)民的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被動城市化帶來的“時間性”效應(yīng)和“空間性”效應(yīng)導(dǎo)致部分失地農(nóng)民尚無法實(shí)現(xiàn)自我認(rèn)同的轉(zhuǎn)換，難以融入城市生活。[15]陳世偉指出城市中存在的社會排斥是失地農(nóng)民城市化不可忽視的因素，經(jīng)濟(jì)排斥、制度排斥、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)排斥是失地農(nóng)民融入城市生活的主要障礙。

這些研究說明，絕大部分農(nóng)民在被征地后的基本生活狀況發(fā)生惡化，不僅表現(xiàn)在收入水平的下降，而且在城市融入、角色轉(zhuǎn)換，個人和家庭的可持續(xù)發(fā)展等方面均存在困難。失地農(nóng)民由于體制性標(biāo)定而認(rèn)同自己的市民身份，但在角色層面(生活方式、處事習(xí)慣等)仍然覺得自己是農(nóng)民，失地農(nóng)民的城市化還沒有真正實(shí)現(xiàn)。

3.失地農(nóng)民的就業(yè)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善和現(xiàn)代企業(yè)用工制度的建立，傳統(tǒng)的“征地招工”方式已基本失去效用。解決“失地大軍”的就業(yè)問題成為非常關(guān)鍵的問題。馬弛等人對浙江省的實(shí)證調(diào)查顯示，大多數(shù)農(nóng)民通過自謀職業(yè)的方式實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，但仍有不少失地農(nóng)民就業(yè)困難。除招工安置和繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)勞動外，去企業(yè)應(yīng)聘的占19.30%，做小生意的占17.54%，外出打工的占11.69%，找不到工作的占28.65%。而且他們從事的也大多數(shù)是文化索質(zhì)和勞動技能要求較低的職業(yè)，其中企業(yè)工人占16.02%，服務(wù)業(yè)人員占 22.65% ,待業(yè)或從事家務(wù)的占 36.47%。[16]國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊和李富田等的調(diào)查結(jié)果顯示，中國失地農(nóng)民的失業(yè)率大約在20%—30%，這一比例明顯高于其他社會群體。在失地農(nóng)民中，除了少數(shù)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，大部分都選擇非農(nóng)就業(yè)。謝勇以江蘇省南京市失地農(nóng)民為例，對土地征用所導(dǎo)致的就業(yè)沖擊和就業(yè)分化進(jìn)行了實(shí)證研究。大約54%的被調(diào)查農(nóng)民在土地被征用后改變了自己原有的就業(yè)狀態(tài)，中老年、人力資本水平相對較低的農(nóng)民受到?jīng)_擊的可能性較大。[17]潘光輝通過對廣東的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的就業(yè)能力較弱，而且就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不完善。文化素質(zhì)低，沒有專業(yè)技能，參與市場竟?fàn)幍哪芰Σ?、?yīng)對市場變化的能力弱等讓失地農(nóng)民在就業(yè)競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)崗位。[18]盡管在具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)上有所差異，但學(xué)者們基本承認(rèn)農(nóng)民失地后存在就業(yè)困難的事實(shí)，同時提出政府開展就業(yè)培訓(xùn)、提升失地農(nóng)民就業(yè)能力、出臺優(yōu)惠政策鼓勵自謀職業(yè)等政策建議。

4.失地農(nóng)民的安置與社會保障

(1)安置方式研究。學(xué)者們就失地農(nóng)民的安置方式展開過激烈的討論。針對一次性貨幣安置方式的弊端，學(xué)者們將目光聚焦于安置方式的創(chuàng)新上。李明月、陳敏等人以廈門“金包銀”工程為例對留地安置方式進(jìn)行了分析，更有學(xué)者提出“開發(fā)性安置”的思路，將農(nóng)民置換土地使用權(quán)獲得的安置費(fèi)通過開發(fā)性項目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，獲得分紅或租金收入。盧海元等人提出的“土地?fù)Q保障”方式是最具影響力，也是實(shí)踐中運(yùn)用最廣泛的。然而，“土地?fù)Q保障”受到公平與權(quán)利等價值考量的嚴(yán)重質(zhì)疑。在實(shí)際的征地補(bǔ)償中，各地政府主要是采取“土地?fù)Q保障”的方式開展，同時也注重探索不同的補(bǔ)償方式和組合。

(2)社會保障研究。社會保障是每一位公民應(yīng)該平等享有的基本權(quán)利。這是學(xué)者們進(jìn)行失地農(nóng)民社會保障研究的邏輯起點(diǎn)和基本共識。學(xué)者們對失地農(nóng)民的社會保障進(jìn)行過多方面的理論和實(shí)證研究，主要集中在保障模式、保障內(nèi)容、資金來源及管理等方面。

保障模式方面。目前各地關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障政策多種多樣，反映出在失地農(nóng)民社會保障制度模式如何選擇，如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)等關(guān)鍵問題上，尚未形成統(tǒng)一的思路和認(rèn)識。根據(jù)勞動和社會保障部課題組的調(diào)研結(jié)果，全國各地失地農(nóng)民社會保障做法大致歸納為四種：一是將失地農(nóng)民納入現(xiàn)有社會保障制度框架之內(nèi)，如“城保”和“農(nóng)?！保欢莿?chuàng)建介于“城?！焙汀稗r(nóng)?！敝g的“鎮(zhèn)?！?，將失地農(nóng)民納入“鎮(zhèn)保”；三是針對失地農(nóng)民建立專項社會保障制度；四是將失地農(nóng)民納入到商業(yè)保險體系。盧海元認(rèn)為在征地補(bǔ)償水平嚴(yán)重偏低的大背景下，如將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系不僅會給失地農(nóng)民個人、村集體和政府構(gòu)成短期籌資壓力，而且會進(jìn)一步加劇本已嚴(yán)重失衡的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金的長期支付壓力。保基本、廣覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移和可持續(xù)，應(yīng)該是失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度改革發(fā)展的取向，也可能成為覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的重要取向。[19]總之，學(xué)者們傾向于認(rèn)為，將失地農(nóng)民完全涵蓋在城鎮(zhèn)社會保障框架下，實(shí)行與城市居民同等的社會保障待遇會超越我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但可以是未來的努力目標(biāo)，各地方應(yīng)按照城鄉(xiāng)制度銜接的原則，根據(jù)自身實(shí)際情況做好失地農(nóng)民的社會保障工作，保障失地農(nóng)民的基本生活。

保障內(nèi)容方面。由于農(nóng)村社會保障的不健全，土地集中了農(nóng)民的生存和發(fā)展的保障。當(dāng)土地被征用時，農(nóng)民不僅失去就業(yè)機(jī)會，更失去了依附在土地中的各種保障。按照城鄉(xiāng)制度銜接的原則，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障理應(yīng)成為失地農(nóng)民社會保障的組成部分。如陳紹軍認(rèn)為：“原本土地具有的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療保障以及基本生活保障功能隨著土地被征收而消失后，這就意味著失地農(nóng)民社會保障最少應(yīng)該包括養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障和基本生活保障即最低生活保障四個方面?！盵20]但有學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前我國地方政府難以建立一個全面的失地農(nóng)民社會保障時，應(yīng)該根據(jù)失地農(nóng)民實(shí)際的最迫切需要，建立針對性、有區(qū)別的社會保障。如潘光輝認(rèn)為從社會經(jīng)濟(jì)影響以及財務(wù)支出和失地農(nóng)民的需求特點(diǎn)出發(fā)，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險無疑是失地農(nóng)民社會保障體系的主體和支柱。

保障資金的來源和管理運(yùn)營方面。鮑海君等認(rèn)為征地中土地補(bǔ)償安置費(fèi)以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益是失地農(nóng)民社會保障基金的主要來源，其他的可能來源還有中央政府和地方政府的財政撥款、失地農(nóng)民社會保障基金運(yùn)營收入以及慈善機(jī)構(gòu)的捐贈等。[21]另外，有學(xué)者認(rèn)為社會保障應(yīng)該堅持國家、集體、個人三者共擔(dān)，國家出資部分在土地出讓凈收益中列支。目前的籌資方式其實(shí)質(zhì)是來自于土地價值款。在現(xiàn)行土地價值款一定，而土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償額度很低的情況下，這種籌資模式是將失地農(nóng)民現(xiàn)在的土地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)移為未來的生活保障金，以犧牲失地農(nóng)民現(xiàn)在的消費(fèi)為代價，其結(jié)果會導(dǎo)致生活保障金繳納越多，失地農(nóng)民的現(xiàn)期利益被侵犯越多。這種表面上是政府、集體出錢為失地農(nóng)民建立基本生活保障制度，實(shí)質(zhì)上有“用農(nóng)民的骨頭煮農(nóng)民的肉”之嫌。[22]在資金管理運(yùn)營上，鮑海君、馮建、李善山、潘光輝等建議建立專門機(jī)構(gòu)或者交給實(shí)力和信譽(yù)都不錯的私營機(jī)構(gòu)管理，實(shí)現(xiàn)投資方式多樣化，應(yīng)適當(dāng)涉足實(shí)物投資、銀行存款、國債及其他各種債券、股票、投資基金、抵押貸款、外匯、期貨和國際投資等，確保安全性的前提下，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。

5.失地農(nóng)民的權(quán)益受損與保護(hù)

不少學(xué)者觀察到不管在征地過程，還是在就業(yè)、社會保障等方面，農(nóng)民的合法權(quán)益都會受到不同程度的侵犯。農(nóng)民失地也是失去多種權(quán)利的過程。

(1)權(quán)益受損的基本狀況。失地農(nóng)民權(quán)益受損包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失、社會權(quán)利的弱化性消失等各個方面，[23]也包括附著在土地上的一切權(quán)益損失。[24]梁偉等將其歸納為經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失、政治權(quán)利的剝奪性喪失和社會權(quán)利的弱化性消失等三個方面。根據(jù)學(xué)者們關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益受損狀況的研究，可將其劃分為顯性權(quán)益受損和隱形權(quán)益受損兩方面。顯性權(quán)益受損主要指征地補(bǔ)償費(fèi)過低和失地農(nóng)民無法享受土地增值。隱形權(quán)益受損是指農(nóng)民失地后將喪失依附在土地當(dāng)中的各種“保障權(quán)利”。

據(jù)估算，1979—2001年間全國通過“土地剪刀差”從農(nóng)民手中獲取的利益超過 20000億元。[25]嚴(yán)新明認(rèn)為政府以農(nóng)用地之價格取得農(nóng)民土地，卻可以取得幾十倍、幾百倍的土地升值。政府成為土地級差收入的合法所有者，農(nóng)民則被排除在利益分享之外，農(nóng)民在失地過程中沒有任何談判和討價還價的余地，城市化在某種程度上變成一場剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)及其受益的“圈地運(yùn)動”。[26]鮑海君通過對土地增值額和各方主體對土地增值分配情況的測量，認(rèn)為在征地賠償中如果以成本價(征地價加上地方各級政府收取的各類費(fèi)用)為100，60%—70%為政府及各部門所得，擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%—30%，擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%—10%，而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或地方政府所獲取?？梢?，失地農(nóng)民無法享受到土地增值所帶來的收益。

征地補(bǔ)償費(fèi)過低是失地農(nóng)民顯性權(quán)益受損的另一個主要方面。據(jù)浙江大學(xué)一項對5個城市255個征地農(nóng)戶進(jìn)行的典型調(diào)查，2002年這些被征地農(nóng)戶人均獲得的補(bǔ)償按照當(dāng)?shù)啬壳暗奈飪r水平，僅能維持2年半的基本生活。這一補(bǔ)償額無論相對于農(nóng)民留用土地的預(yù)期收益而言，還是相對于政府出讓征收地后的收入而言都顯得過低，嚴(yán)重偏離了土地的市場價值。

另外，農(nóng)民有很多權(quán)益是在失地過程中無形地喪失掉。周建春認(rèn)為這種權(quán)利包括農(nóng)民生存權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)、國家糧食安全戰(zhàn)略權(quán)利和成員權(quán)。[27，28]對農(nóng)民而言，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，同時還是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體，它具有提供基本的生活保障、提供就業(yè)機(jī)會、為后代提供土地繼承權(quán)、資產(chǎn)增值功效、直接受益功效等多重功能。一旦土地被征用，農(nóng)民不僅失去了賴以生存的生產(chǎn)資料、熟悉的謀生手段和重要的收入來源，同時也喪失了土地所帶來的保障權(quán)利。

可見，征地過程中農(nóng)民失地又失權(quán)，是一種全方位、綜合性的權(quán)益受損?！稗r(nóng)民是非自愿失地，農(nóng)民‘失地’等于農(nóng)民‘失權(quán)’”已經(jīng)成為一個基本事實(shí)和學(xué)者們的基本共識。[29，30]

(2)權(quán)益保護(hù)。如何保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益？幸素園認(rèn)為應(yīng)該對失地農(nóng)民的顯性成本和隱性成本進(jìn)行分析度量，對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。高進(jìn)云等人認(rèn)為當(dāng)前以貨幣補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式降低了被征地農(nóng)民的福利，應(yīng)該針對被征地農(nóng)民不同群體差異，采用復(fù)合補(bǔ)償方式。[31]聶鑫等人的調(diào)查研究證實(shí)土地在流轉(zhuǎn)后具有巨大的正外部性，僅考慮農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價值補(bǔ)償還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，他們主張考慮農(nóng)地的其他社會福利效應(yīng)，并對這部分價值進(jìn)行補(bǔ)償。[32]此外，法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者通過批判、反思當(dāng)前的土地征用制度、土地產(chǎn)權(quán)制度以及與之相關(guān)的法律政策，并指出完善、改革法律制度，開展司法救濟(jì)應(yīng)該成為保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要手段。

三、研究不足與延展

總體上看，已有研究涉及失地農(nóng)民問題的多個方面，而且有的研究成果已成為政府部門制定政策的重要參考。但已有研究尚存在一些不足有待進(jìn)一步深化，以促進(jìn)失地農(nóng)民各項政策的完善與落實(shí)。

一是失地農(nóng)民與城市化的反思問題。城市化的快速推進(jìn)無疑會導(dǎo)致農(nóng)村土地被征用為城市建設(shè)用地，從而產(chǎn)生失地農(nóng)民。但這并不意味著必然帶來失地農(nóng)民的種種問題。從已有研究來看，學(xué)者們看到了失地農(nóng)民帶來的問題與城市化本質(zhì)是格格不入的。但是學(xué)術(shù)界卻缺乏對政府主導(dǎo)的城市化與失地農(nóng)民的利益受損進(jìn)行深刻的學(xué)理反思。城市化應(yīng)該是讓大多數(shù)人生活更美好，福利不斷改善，但實(shí)際上政府主導(dǎo)的城市化只是讓少數(shù)人獲利，大量失地農(nóng)民卻面臨福利狀況的惡化。失地農(nóng)民與城市化策略之間的理論反思有待升華。

二是社會保障制度之間的銜接問題。從文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計來看，失地農(nóng)民的研究主要集中在 2005年至 2008年。而這期間新型農(nóng)村社會養(yǎng)老險、新型合作醫(yī)療、最低生活保障還沒有建立或剛處于起步，農(nóng)村社會保障還很不完善。但隨著近幾年農(nóng)村社會保障體系逐步建立與完善，失地農(nóng)民的社會保障問題研究應(yīng)該要逐步轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)社會保障制度之間的銜接轉(zhuǎn)移上來。從各地方失地農(nóng)民的社會保障政策來看，并沒有很好地解決養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等銜接問題。如有的農(nóng)民在征地前參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但在被征地后戶籍實(shí)現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非，原來參加的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障被擱置了，這在養(yǎng)老保險方面同樣存在。隨著新農(nóng)保、新農(nóng)合覆蓋面的不斷擴(kuò)大，以后的被征地農(nóng)民很可能都參加了或者大部分參加了農(nóng)村相應(yīng)的社會保障。這就涉及到農(nóng)村和城鎮(zhèn)或者被征地農(nóng)民單獨(dú)保障制度之間的銜接問題。這些問題是目前研究所忽略的。

三是安置補(bǔ)償、就業(yè)和保障政策的評估問題。已有研究主要集中于何種安置補(bǔ)償和保障方式的討論，如構(gòu)建單獨(dú)的失地農(nóng)民保障還是將其納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。在各種失地農(nóng)民保障政策已經(jīng)開展的情況下，學(xué)者們基本沒有對目前各種安置補(bǔ)償和保障政策作出過正式或者嚴(yán)格的政策評估，如政策是否達(dá)到了政策目標(biāo)？是否產(chǎn)生了其他的社會問題？目前失地農(nóng)民的社會保障政策實(shí)際效果如何？政府是否需要對當(dāng)前政策進(jìn)行改進(jìn)、優(yōu)化？等等。

四是失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展和社會和諧發(fā)展問題。學(xué)者們對失地農(nóng)民的生活狀況作了大量的實(shí)證研究，但多數(shù)研究都是停留于失地農(nóng)民目前的生活水平狀況的描述和改善的政策建議，很少從個體可持續(xù)發(fā)展和社會和諧發(fā)展的長遠(yuǎn)目光看待失地農(nóng)民問題。從已有研究可以知道我國未來失地農(nóng)民的規(guī)模會超過1億，這一群體的可持續(xù)發(fā)展不僅涉及經(jīng)濟(jì)收入，還包括政治參與、民主權(quán)利、文化融入、心理調(diào)適，他們能否融入城市等都將在很大程度上影響著社會的和諧發(fā)展。

五是定量研究偏少。失地農(nóng)民研究得到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等多門學(xué)科的關(guān)注，但高水平、有說服力的研究偏少，計量模型、統(tǒng)計分析等定量研究方法還沒有得到廣泛的運(yùn)用，大多數(shù)的研究停留在“現(xiàn)狀、原因、對策”的簡單描述，從而讓研究停留在低水平上。例如征地補(bǔ)償和社會保障的合適水平、農(nóng)民被征地前后生活質(zhì)量的變化等問題，都需要運(yùn)用定量研究方法加以測算。

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China's lost-land peasants: Retrospect and prospection over the past10 years

HUANG Jun-hui
(College of Public Administration, Nanjing Agriculture University, Nanjing 210095, China)

Land expropriation system, life situation, employment, lament, social security and protection of rights and interests of land-lost peasants have been studied from the perspective of economics, sociology, jurisprudence and politics since 2001.Reviewing and combing the research results of the land-lost peasants, we find that it has formed five themes and has reached some consensus, but there also exists some shortages.The author then points out some new perspectives for academic research: the contradiction between land-lost peasants and urbanization, the system cohesion of social security, sustainable development of landless peasants and the harmonious development of society.

land-lost peasants; research results; land expropriation system; employment; social security; protection of rights and interests

C912.82

A

1009-2013(2011)03-0055-07

2011-05-18

黃俊輝(1984—)，男，廣東東莞人，博士研究生，主要研究方向：公共政策、政府管理。

陳向科