劉利敏

（安徽行政學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)部，合肥 230059）

影響政府公信力的要素及提升途徑

劉利敏

（安徽行政學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)部，合肥 230059）

政府公信力既是政府自身獲得公眾信任的力量體現(xiàn)，也是政府在公眾中威信和形象的體現(xiàn)。文章列舉了影響政府公信力的要素，認(rèn)為提高政府公信力應(yīng)該從以下幾個方面著手，即切實維護(hù)人民群眾利益、依法行政、嚴(yán)格按制度辦事、政府官員要樹立良好的官德、讓權(quán)力在公開透明狀態(tài)下運行，真正建立一個勤政、廉潔、高效、誠信的政府。

公信力；利益；制度；對策

一、政府公信力受損原因探析

政府公信力是指政府通過自身行為獲取社會公眾信任、擁護(hù)和支持的一種能力。一個政府是否具有公信力，不僅關(guān)系到它的影響力和權(quán)威性，也直接決定它的執(zhí)行力的強(qiáng)弱。政府公信力不是與生俱來的，而是在長期的實踐中形成的一種信任資源，因為這種信任資源是無形的，我們可以把政府公信力稱之為一種“軟實力”。建國60年特別是改革開放30年以來，中國在經(jīng)濟(jì)、科技、軍事等方面實力得到大幅提升，人民生活水平和綜合國力有所提高，政府的公信力隨之日益增強(qiáng)，但從近年的群體性事件也可以看出，政府的公信力在一些地區(qū)和領(lǐng)域有所缺失和下降，需要引起各級政府和領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。

政府的公信力方面存在的問題，是與我國的現(xiàn)實狀況緊密相連的。一方面，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國社會整體已由過去的解決溫飽時代進(jìn)入到發(fā)展起來之后的利益博弈時代；另一方面，改革開放之后，中國由傳統(tǒng)的封閉社會進(jìn)入到了信息爆炸的網(wǎng)絡(luò)時代，政府的行為方式和人民群眾的要求之間產(chǎn)生的差距不同程度地影響了政府公信力的發(fā)揮。

1.人民群眾對切身利益的關(guān)切直接影響政府公信力

改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但同時也產(chǎn)生了諸多社會問題，社會已整體進(jìn)入到利益博弈時代，人們的許多訴求都是利益訴求。而在發(fā)展過程中，由于制度不健全、政府行為不規(guī)范等因素導(dǎo)致人民群眾的切身利益受損的情況普遍存在，例如征地拆遷補(bǔ)償、國企改革、司法不公等引發(fā)的上訪問題不斷增多。但是，一些政府部門和官員對于人們的這種利益訴求還不完全適應(yīng)，把人們的利益訴求看作是“添亂、找麻煩”，進(jìn)而采取對立態(tài)度。對待人民群眾的利益訴求不是從源頭上解決，而是一味堵和截，人民群眾利益訴求渠道不暢，從而導(dǎo)致眾多群體性事件的發(fā)生，也導(dǎo)致政府公信力的下降。

公信力下降主要原因是因為人民利益受損，政府的公信力與人民群眾自身利益滿足感成正比。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象不時發(fā)生。腐敗直接和間接地危害廣大人民群眾利益，引發(fā)人民群眾對官員和政府的不滿，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。如近期網(wǎng)絡(luò)上炒得沸沸揚揚的錢云會事件、李剛事件、北京蘑菇漂白事件都暴露了政府公信力的問題。錢云會事件本是一件普通的交通肇事案件，卻被演繹成一起蓄意制造的謀殺案件。在“我爸是李剛”的河北大學(xué)交通肇事案件中，李剛家被傳說有五套房，結(jié)果證明并不存在。去年11月，北京市小學(xué)生張皓在家長和有關(guān)專業(yè)人士指導(dǎo)下，經(jīng)過一系列抽檢化驗，得出北京市場上銷售的九成蘑菇都含熒光增白劑，也就是“蘑菇被漂白”。北京市工商局隨后發(fā)布抽檢結(jié)果說北京市場上“食用菌合格率為97.73%”，中國食用菌協(xié)會也在媒體上表示“不相信小學(xué)生的實驗結(jié)果”。但在一家網(wǎng)站發(fā)起的投票中，1 100多票選擇“相信小學(xué)生”，只有8票投向“相信工商局”。為什么會有這樣的結(jié)果呢？是因為人們都是根據(jù)日常生活的實踐和閱歷來做評判的。在上述事件中，錢云會的特殊身份是一個老上訪戶，而現(xiàn)實中確實發(fā)生過上訪者被打擊壓制的情況；李剛家雖然最終被證實沒有五套房子，可在現(xiàn)實中確有個別與他同樣級別的貪官污吏被查獲的非法財產(chǎn)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個數(shù)目；在漂白蘑菇事件中，根據(jù)大家平時的印象，小學(xué)生往往都是實話實說的，他們沒有大人們的世故與圓滑，所以，他們的話是真的，而一些職能部門的造假則不時曝光，因此，同樣一件事，人民寧愿相信小學(xué)生的結(jié)論。

從以上案例可以看出，人們對政府公信力的判斷不是一朝一夕形成的，而是根據(jù)自己長期以來的切身感受和日常生活經(jīng)歷做出的。所以，要提高政府公信力必須解決好人民群眾身邊的事情，必須關(guān)心人民群眾的切身利益。

2.扭曲的政績觀損害政府公信力

長期以來，對地方政府和官員的GDP考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府和官員對政績的認(rèn)識存在偏差，把“發(fā)展是硬道理”片面地理解為“經(jīng)濟(jì)增長是硬道理”，最終把經(jīng)濟(jì)增長簡化為GDP，形成盲目的GDP崇拜，違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求，違背了以人為本的宗旨。

在以GDP為綱的錯誤政績觀影響下，一些干部唯上不唯下，只做表面文章不求真務(wù)實、只追求短期效益不顧長遠(yuǎn)發(fā)展甚至寅吃卯糧，短期行為和盲目決策現(xiàn)象嚴(yán)重，催生了一大批政績工程和形象工程，進(jìn)而產(chǎn)生了嚴(yán)重的發(fā)展問題和惡劣的社會影響，導(dǎo)致政府公信力的下降。

3.制度、法律和規(guī)則的剛性不足

一個社會要正常有序地運行，必須有一套大家普遍遵循的科學(xué)合理的游戲規(guī)則，否則人民就會無所適從，人與人之間就會失去信任，人們也會失去對政府的信任。法律和制度是否被普遍遵守，是否被有效執(zhí)行，直接關(guān)系著政府公信力的高低。黨的十五大雖然確立了依法治國的基本綱領(lǐng)，可是由于幾千年封建社會的影響，再加上制度監(jiān)督的不到位，乃至在不少官員的頭腦里仍然存在著特權(quán)思想，權(quán)大于法的封建意識還比較濃，使得他們在一定程度上漠視法律；同時在一些領(lǐng)域和部門也流行著所謂的潛規(guī)則，這些都不同程度地?fù)p害了政府公信力?！熬又嘛L(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)，必偃”［1］1334。政府和官員是一個社會最好的老師，其行為在社會有很強(qiáng)的示范作用。一些官員選擇性執(zhí)法、實用性地對待法律，僅僅把法律當(dāng)做手段，導(dǎo)致普通百姓“無所措手足”，進(jìn)而導(dǎo)致整個社會缺乏規(guī)則意識，大家都不按規(guī)則出牌，導(dǎo)致全社會普遍缺乏誠信意識。

4.政府信息透明度和可信度存在問題

另一個影響政府公信力的因素是政府信息的可信度與透明度問題。近年來，網(wǎng)絡(luò)上流行的如“被滿意”、“被小康”、“被就業(yè)”、“被提高”、“被代表”等句式，雖然帶有片面性，但反映出社會民意對政府行為缺乏應(yīng)有的認(rèn)可和信任，其中的一個重要原因就是人民群眾的切身感受與政府的話語體系存在差距和沖突。而政府信息透明度不足，給謠言的滋生提供了土壤，在很大程度上也影響了政府的公信力。

二、提高政府公信力對策

政府公信力出了問題并不可怕，可怕的是不敢正視問題。政府只有認(rèn)識到公信力方面存在的問題，并切實加以改進(jìn)或完善，才能真正樹立起權(quán)威性。筆者認(rèn)為，提升政府公信力，需要在以下幾個方面下功夫。

1.切實維護(hù)和捍衛(wèi)人民群眾利益

毛澤東同志在講到黨的政策和策略時指出無產(chǎn)階級要實現(xiàn)對同盟者的領(lǐng)導(dǎo)，必須對被領(lǐng)導(dǎo)者給以物質(zhì)利益，至少不損害其利益。當(dāng)前，一些地方和單位公信力出現(xiàn)問題，一個重要原因就是沒有給人民群眾以利益，甚至損害人民利益。政府的權(quán)力是人民賦予的，這就決定了政府的主要職能是服務(wù)于公共利益。在當(dāng)今這樣一個利益主體多元化、利益格局多樣化的時期，人民群眾要求政府做決策時始終要以大多數(shù)人民的利益為出發(fā)點，而不是為一個特殊利益集團(tuán)更不是從個人利益出發(fā)來考慮問題、做決策。在關(guān)系人民群眾切身利益的問題上，要認(rèn)真征求人民群眾意見、尊重人民群眾的意愿，不得采取強(qiáng)迫命令和壓制打擊的方法。這就要求我們建立一套符合科學(xué)發(fā)展的地方政府政績考核體系，突出民意在考核中的比重，真正建立注重實績和群眾公認(rèn)為導(dǎo)向的考核機(jī)制，把人民群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)，即公眾的幸福指數(shù)作為對政府和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。

維護(hù)人民群眾利益，要求政府“做正確的事”。要加快建立健全行政決策風(fēng)險評估機(jī)制，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)，始終堅持把民意作為最重要的標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重民意、問計于民、問需于民，謹(jǐn)防把“民心”工程變成“傷心”工程和擾民工程。政府公信力體現(xiàn)在具體的事件中。政府只有說真話、辦實事、出實招，真正造福于民，人民才能真正信任政府。要取信于民，就要大力建設(shè)服務(wù)性政府，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，如房價、就業(yè)、教育、看病、衣食住行等民生問題，以實際行動取信于民。

政府公信力缺失的另一個原因在于政府和公眾之間不能有效地溝通。在漫長的封建社會，中國民眾對政府只有服從的義務(wù)，幾乎沒有要求的權(quán)利。顯然，我們的一些政府官員還不適應(yīng)民眾權(quán)利覺醒的訴求，把民眾當(dāng)作刁民；而民眾在腐敗官員不斷曝光的視覺刺激下，產(chǎn)生了“官員腐敗”的有罪推定。因此，當(dāng)務(wù)之急就是要建立人民群眾和政府的對話機(jī)制，構(gòu)建利益均衡和協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通對話渠道，讓政府能夠及時聽取人民群眾的呼聲，防止矛盾積累、激化，在社會矛盾問題上多用疏導(dǎo)的方法，少用堵截的方式，在法律和制度的框架下解決問題，妥善解決人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，切實維護(hù)人民群眾利益，有效化解社會矛盾。

2.打造透明政府、陽光政府

政府公信力下降往往與政府權(quán)力運行的不透明有關(guān)。容易發(fā)生謠言的情況一般具備兩種要素：一是事件的重要性，二是事件的模糊性。權(quán)力運行不透明不公開，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，也容易引起公眾的“合理想象”。每當(dāng)群體性事件發(fā)生時，人們就會產(chǎn)生一定的猜想，而這些猜想都是與人們平時的感受聯(lián)系在一起的。政府要想提高公信力，就必須做到政府權(quán)力透明，打破權(quán)力運行的神秘感，讓權(quán)力在陽光下運行。要堅決按照《政府信息公開條例》的要求，增強(qiáng)政府在重大事項如政府預(yù)算、選人用人上的透明度，真正發(fā)揮人民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。政府的行為難免會出現(xiàn)偏差與錯誤，而監(jiān)督可以防止政府出現(xiàn)亂作為、胡作為?？梢哉f監(jiān)督是防止政府出錯、提高其公信力不可或缺的要素。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要以正確心態(tài)面對監(jiān)督，只有這樣才能使自己少犯錯誤乃至不犯錯誤?！熬又^，如日之食，及其過也，人皆見之；及其改也，人皆仰之”［1］1334。一個政府，不怕犯錯誤，就怕諱疾忌醫(yī)。一個誠懇接受社會各界監(jiān)督的政府一定會有效提升自身的公信力，并得到人民的認(rèn)同。

在提高政府透明度方面，目前要做的就是要進(jìn)一步提高政府信息公開的深度和廣度。比如現(xiàn)在的干部任命，一般都事前公示，這較之過去來說是一個重大進(jìn)步，但離人民的要求還有很大距離。還以現(xiàn)在干部的任前公示為例，公示的往往只是一個結(jié)果，只是象征性地公布一下這個人的簡歷和擬任職位，而公眾關(guān)心的諸如他的家庭背景、主要政績、得票情況等都付之闕如。

2010年四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府公示當(dāng)年1月、2月公務(wù)開支明細(xì)，詳細(xì)記錄了每分錢的公務(wù)花費，受到關(guān)注，并被網(wǎng)民成為“全裸鄉(xiāng)政府”，受到公眾的一致好評。正如該鄉(xiāng)黨委書記張映上在接受人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇采訪時所說的：“公示以后，感覺到老百姓對我們格外親切。創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府。我想，公開是最好的防腐劑，陽光是最好的殺毒劑，公示得越細(xì)，‘曬’得越徹底?！保?］這個案例告訴我們，針對公眾的質(zhì)疑，任何解釋都是無力的，只有讓事實來說話，事實勝于雄辯。只有堅持一切權(quán)力都在陽光下運行，做到公開透明，才能真正贏得人民的信任。

3.嚴(yán)格按制度辦事，切實做到依法行政

政府公信力缺失的一個重要的原因是限制政府權(quán)力邊界的制度缺位和制度失效。所以，提高政府公信力應(yīng)該從制度環(huán)節(jié)著手，特別要注意制度的頂層設(shè)計。制度設(shè)計要符合三點：第一，以人為本；第二，科學(xué)合理，要體現(xiàn)利益博弈；第三，體現(xiàn)對公權(quán)力的制約。對不合理的制度要加以糾正、修改乃至廢除。

這幾年，無論是在汶川、玉樹地震，舟曲泥石流事件，還是今年初的利比亞撤僑行動中，中國政府均獲得了國內(nèi)和國際社會的高度評價，中國政府的公信力又達(dá)到了一個新的高度。其中最重要的一點，就是中國政府以人為本，尊重人的生命和尊嚴(yán)、尊重人的價值。

制度設(shè)計要科學(xué)合理，要具有可操作性。我國恢復(fù)高考已有30多年，高考為中國選拔了大量人才，雖然高考制度也受到人們的質(zhì)疑，但它的公正性與科學(xué)性目前還無可取代。這兩年一些重點高校的自主招生備受質(zhì)疑，重要一點就是公眾擔(dān)心這種方式偏離公正和公平。所以，如果我們在制度設(shè)計上進(jìn)行完善，盡可能做到公正公平，人們的擔(dān)心和疑慮就會消解。還比如，目前的公務(wù)員招考制度獲得了社會的廣泛認(rèn)可，主要是堅持逢進(jìn)必考，而不是由人際關(guān)系來決定人選，這樣就把一些想通過不正當(dāng)途徑進(jìn)入公務(wù)員隊伍的人排除出去。當(dāng)然，現(xiàn)在人們對公務(wù)員考錄的質(zhì)疑比較多地集中在面試環(huán)節(jié)，這一點我們也可以通過制度設(shè)計來完善。比如面試考官不能由本單位人員組成，而是隨機(jī)抽取決定，而且面試分?jǐn)?shù)要當(dāng)場公布，錄取結(jié)果要當(dāng)場公布，不給人暗箱操作的環(huán)節(jié)。這些都是制度設(shè)計可以做到的。

制度設(shè)計要體現(xiàn)利益博弈?，F(xiàn)在的一些制度在現(xiàn)實中不能很好地推行，一個重要原因就在于沒有考慮利益博弈。所以在制定制度時不能只是一團(tuán)和氣，要充分體現(xiàn)利益博弈，只有這樣的制度才有生命力。

制度的設(shè)計要體現(xiàn)對公權(quán)力的制約。要從人性惡的假設(shè)出發(fā)去進(jìn)行制度設(shè)計，要重視他律，而不是自律。制度一旦制定就要執(zhí)行，有制度不執(zhí)行比沒有制度還可怕。

法律公信力是一切社會公信力的制度保障。從現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢看，法治越來越成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要推動力量，成為人民群眾利益的重要保障，良好的法治環(huán)境是政府公信力的重要組成部分。政府的公信力與法治密不可分，法治具有長期性、全局性、根本性和穩(wěn)定性，它能確保國家的發(fā)展不隨著領(lǐng)導(dǎo)人的變更而改變，不隨著領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變，給人以穩(wěn)定的預(yù)期，人們就會因此而產(chǎn)生公正感、安全感，政府的公信力就會提高，反之，政府公信力就會遭到削弱。法治的長期性、全局性、根本性、穩(wěn)定性是建立在有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究基礎(chǔ)上的。

當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，這是我國法制建設(shè)史上的重要里程碑。各級政府官員要善于運用法律解決現(xiàn)實生活中的困難和問題，從而帶動全社會法律意識和法制觀念的增強(qiáng)，形成自覺遵法、用法的良好社會氛圍，引導(dǎo)公眾按照法律程序表達(dá)其利益訴求、解決矛盾糾紛，用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。

依法行政是政府公信力的生命線。在當(dāng)代社會，政府面臨著大量復(fù)雜的公共問題，可以說牽一發(fā)而動全身，治理難度超過以往任何時候，在這樣的情況下也就越容易引發(fā)政府的信任危機(jī)。因此，政府越要依法行政，以實際行動維護(hù)法律權(quán)威，從而在全社會形成遵守制度和規(guī)則、信仰法律的社會氛圍，并通過法律、制度和規(guī)則來提高政府公信力。維護(hù)政府公信力的最好方法就是依法行政，這也是政治文明的體現(xiàn)。

提高政府公信力，需要政府“正確地做事”?！罢_地做事”就是要求政府依法行政，按照程序辦事，政府的權(quán)力運行做到科學(xué)、規(guī)范、民主。只有加強(qiáng)政府法制建設(shè)，讓政府權(quán)力在法治軌道上運行，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，做到科學(xué)決策、民主決策、依法行政，從根本上、制度上長遠(yuǎn)地提高政府的執(zhí)行力和公信力。依法行政與行政效率不是對立的關(guān)系，而是相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系。依法行政、按制度和規(guī)則辦事，有利于政府工作效率的提高，降低行政成本；相反，如果沒有制度和規(guī)則，不依法行政，大家各行其是，就會陷入癱瘓，反而加大了行政成本。

對依法行政危害最大的就是人治，在人治下，政策朝令夕改，官員的個人行為和命令代替了法律，人們?nèi)狈Π踩泻凸?。要破除人治，就要約束各級官員的權(quán)力，努力去除官本位的土壤，真正改變權(quán)大于法的現(xiàn)象。

4.樹立好的官德

官德是社會風(fēng)氣的風(fēng)向標(biāo)，古人早就認(rèn)識到官德對民風(fēng)的重要影響?？鬃又v：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”［1］61；韓非子也說：“為人君者猶盂也，民猶水也。盂方水方，盂圓水圓?！保?］。官員自身的形象關(guān)系到政府的形象和號召力、凝聚力，正如孔子所說：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！保?］901公生明，廉生威。民不畏吾嚴(yán)而畏吾廉，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該樹立勤政廉潔的形象。領(lǐng)導(dǎo)干部一定要講誠信，要言行一致，要言必信、行必果，要有獨立的人格，要講真話，勤政廉潔，這樣在人民群眾心中才有威信。

子貢問政于孔子，子曰：“足食，足兵，民信之矣?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯ィ谒谷吆蜗?？”曰：“去兵?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯ィ谄涠吆蜗?？”曰：“去食。自古皆有死，民無信不立。”［1］836－837子貢問孔子怎樣治理國家，孔子沒有把軍隊和糧食作為國家的首要問題，而是把“民信之”作為治國之本，這里的“信”主要是指誠信，特別是人民對政府的信任，即今天的政府公信力。提高政府公信力，是今天政府各級官員必須面對和解決好的現(xiàn)實課題。只有從制度和法律的層面著手，切實維護(hù)群眾利益，解決好人民的切身利益，讓權(quán)力公開透明運行，政府的公信力才能真正得到提升。

［1］程樹德.論語集釋［M］.北京：中華書局，1990.

［2］中新網(wǎng).“金裸鄉(xiāng)”黨委書記對話網(wǎng)友：我覺得很對不起同事［EB／OL］.（2010－03－17）［2011－03－01］.http：／／www.Chinanews.com.

［3］王光慎.韓非子集解［M］.北京：中華書局，1998：285.

Factors Affecting the Credibility of Government and Improvement Approaches

LIU Li－min
（Civil Service Training Department，Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

The credibility shows a government＇s power of public trust as well as its prestige and image in public.In this paper，the factors affecting the credibility of the government are presented and the corresponding improvement approaches are put forward from following aspects：effectively defending the interests of the people，strengthening the legal administration，acting according to rules and regulations，setting good examples of the government officials，stressing the openness and transparency，and building a hardworking，clean，efficient，and upright government.

credibility；interest；system；countermeasure

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008－3634（2011）04－0030－05

2011－03－08

劉利敏（1973－），男，河北邢臺人，講師，碩士。

（責(zé)任編輯 蔣濤涌）