段 婧， 張長春， 王立芹， 張園園

（1.河北省經(jīng)濟(jì)信息中心，河北石家莊050051；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北保定 071001）

土地承包關(guān)系穩(wěn)定與調(diào)整博弈：基于財(cái)產(chǎn)共有的視角

段 婧1， 張長春2， 王立芹2， 張園園2

（1.河北省經(jīng)濟(jì)信息中心，河北石家莊050051；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北保定 071001）

人口增減導(dǎo)致的承包土地不均，關(guān)系農(nóng)民切身利益。依據(jù)人口增減調(diào)整承包土地不僅與物權(quán)法理相沖突，與中央穩(wěn)定承包關(guān)系的精神不吻合而且實(shí)際操作難度大，調(diào)整后耕地細(xì)碎化加劇。由此得出結(jié)論：調(diào)整并不是實(shí)現(xiàn)公平的最佳途徑。為保護(hù)新增人口土地承包經(jīng)營權(quán)，提出了積極增加3類可調(diào)土地面積；推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；嚴(yán)格控制新落戶人員范圍，減輕集體在土地發(fā)包方面的壓力；實(shí)行規(guī)模經(jīng)營與承包合同主體個(gè)人化相結(jié)合等一系列措施。

財(cái)產(chǎn)共有；新增人口；土地承包經(jīng)營權(quán)

《物權(quán)法》中明確規(guī)定了承包期限屆滿，由承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)承包。這樣的規(guī)定延續(xù)了穩(wěn)定承包關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)戶加大農(nóng)業(yè)投入的立法精神。那么，新增加的人口面臨著無地可種的尷尬境地。同時(shí)由于人口增減差異，不同家庭之間人均承包土地?cái)?shù)量明顯分異。對此有些地方采取了根據(jù)人口增減不斷調(diào)整的做法，大部分地方不知應(yīng)當(dāng)如何解決?；趯ν恋丶w成員所共有的認(rèn)識，筆者認(rèn)為宜穩(wěn)定現(xiàn)有的承包關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定。

一、財(cái)產(chǎn)共有理論與新增人口分類

（一）財(cái)產(chǎn)共有理論

財(cái)產(chǎn)共有，是指對同一不動產(chǎn)或者動產(chǎn)有兩個(gè)以上單位、個(gè)人共同主張所有權(quán)，且各主體間的權(quán)利是協(xié)調(diào)一致而共同構(gòu)成一個(gè)完整的所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)所有制度。財(cái)產(chǎn)共有制度是財(cái)產(chǎn)所有制度中的一種常見形式，很好地解決了不同主體間的協(xié)作生產(chǎn)、經(jīng)營、遺產(chǎn)分割等難以采用單獨(dú)所有方式規(guī)制的問題。共有與單獨(dú)所有相對應(yīng)，共有包括按份共有和共同共有。按份共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。共同共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)共同享有所有權(quán)，共有人按照約定管理共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)；沒有約定或者約定不明確的，各共有人都有管理的權(quán)利和義務(wù)。

《物權(quán)法》第59條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。即集體成員共同享有集體土地所有權(quán)。集體成員對集體土地所有權(quán)的取得是基于成員身份，而非合同等民事法律行為，不可能對集體土地之共有份額進(jìn)行約定。根據(jù)《物權(quán)法》第103條規(guī)定：共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)沒有約定為按份共有或者共同共有，或者約定不明確的，除共有人具有家庭關(guān)系等外，視為按份共有。共有人屬于同一個(gè)集體成員，具有特定的身份關(guān)系，屬于法律規(guī)定條款，所以集體土地應(yīng)當(dāng)理解為屬于集體所有成員共同共有。

根據(jù)上述分析，作為共同共有人，每個(gè)集體成員在成員身份關(guān)系存續(xù)期間，不得單獨(dú)主張自己持有的份額并處分，只能與其他成員一起享有共同管理的權(quán)利，履行所有人相應(yīng)的義務(wù)。

（二）新增人口的界定

在首輪農(nóng)村集體土地發(fā)包時(shí)，所有集體成員平等地承包到了相同質(zhì)量和數(shù)量的土地，在國務(wù)院公布的關(guān)于第二輪延包的文件中，明確規(guī)定了“增人不增地，減人不減地”的基本要求。為此，對于新出生的嬰兒、娶進(jìn)村的媳婦、外出打工的村民以及退伍、上大學(xué)返鄉(xiāng)的本村青年等沒有可耕種的土地，使他們的生計(jì)難以維系。為了研究的方便，我們定義新增人口為，集體土地發(fā)包以后，該集體新增加的成員，包括以下幾種：

1.新出生的人口 由于承包期時(shí)間很長，耕地為不少于30年，牧草地、林地的承包期則更長，按照我國計(jì)劃生育政策，男子22周歲、女子20周歲結(jié)婚，30年的時(shí)間可增加一代人，甚至兩代人。相較于其他情形，新出生人口大約占總增加人口的80%，是最主要的人口增加類型。

考慮到我國生育政策對少數(shù)民族、獨(dú)生子女、離異再婚、農(nóng)民夫婦生育女孩、孩子殘疾等情形，筆者按每戶農(nóng)民生育兩個(gè)孩子計(jì)算，在一個(gè)承包期（30年）內(nèi)，一個(gè)四口之家（兩代），可能增加四人，即使扣除人口死亡原因，數(shù)量也近乎增加一倍。這部分人的土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)問題是最值得研究的內(nèi)容。

2.婚嫁新增人口 婚嫁是人類社會的自然現(xiàn)象，根據(jù)我國婚姻法對結(jié)婚年齡的規(guī)定，以及我國廣大農(nóng)村習(xí)俗，對于一個(gè)有兩個(gè)孩子的農(nóng)村家庭，到結(jié)婚年齡時(shí)，嫁女娶媳婦，人口增減幾乎可以相抵，加之農(nóng)村年輕人生育觀念的改善，生育一個(gè)孩子也很普遍。如此，考慮人口增減的自然規(guī)律，婚嫁導(dǎo)致人口增加并不是突出的問題。

3.外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民 隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，大批農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)耕作涌入城市，有些家庭僅剩老弱婦孺在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，有些家庭干脆將土地撂荒。然而，在國家種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和大型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等眾多惠農(nóng)政策的實(shí)施，城鎮(zhèn)住房價(jià)格高漲，農(nóng)民工根本難以購買，故部分農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)要求承包土地。從某種意義上講，這部分人不屬于集體新增人口，他們原本就是本集體成員，只是沒有承包土地而已。從土地承包經(jīng)營穩(wěn)定的角度出發(fā)，我們姑且也稱他們?yōu)樾略鋈丝凇?/p>

4.戶籍短期遷出人口 大學(xué)生外出求學(xué)、年輕人入伍等戶籍遷出，但部分學(xué)生畢業(yè)后回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、軍人退伍回鄉(xiāng)等又落戶原集體時(shí)，也對土地承包人口不均的嚴(yán)峻問題增加了一枚不可忽視的砝碼。

5.其他新增人口 根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，長期在農(nóng)村從事技術(shù)服務(wù)的人員、葉落歸根的游子，符合條件的也可在農(nóng)村集體落戶。

上述幾種新增人口，生育、嫁娶以及求學(xué)入伍返鄉(xiāng)新增人口都必然有一個(gè)農(nóng)戶與之對應(yīng)，并未增加新戶。只有第三、五兩種情況會產(chǎn)生新戶，但二者有明顯不同。返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工原本就是本集體成員，只是沒有參與土地承包，這些人要求承包土地耕種情有可原。最后一種情形是一種新農(nóng)戶的增加，這些新增農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)問題應(yīng)區(qū)別對待。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵

《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)給出了明確的表述，土地承包經(jīng)營權(quán)，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包的本集體所有或國家所有但已確定給本集體使用的耕地、林地、草地等享有的占有，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用，并獲得收益的一種用益物權(quán)。土地承包是創(chuàng)設(shè)物權(quán)法律行為，土地承包經(jīng)營權(quán)有如下特性：

1.土地承包經(jīng)營權(quán)是使用權(quán) 作為土地所有者的農(nóng)民集體，為使其充分有效利用，根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等將占有、使用、收益權(quán)能暫時(shí)與所有權(quán)分離，發(fā)包給符合條件的農(nóng)戶或其他單位、個(gè)人使用，而最終處分權(quán)始終保留在村集體——土地所有者手中。農(nóng)戶依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)僅是一種使用權(quán)，并未取得對承包土地的所有權(quán)，雖然在我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度賦予農(nóng)民幾乎與等同土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán) 從上世紀(jì)八十年代初人民公社分田到戶搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到九十年代末第二輪延包，農(nóng)民獲得的土地經(jīng)營權(quán)利尚處于債權(quán)與物權(quán)的爭論之中，較主流的觀點(diǎn)也只是稱其為具有物權(quán)屬性的債權(quán)。及至2003年3月1日，《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的物權(quán)－債權(quán)之爭畫上了句號，尤其是《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，土地承包經(jīng)營權(quán)更是被定性為用益物權(quán)，其名稱、內(nèi)容等皆由法律明確規(guī)定。用益物權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有人為使其財(cái)產(chǎn)最有效利用，而依法為他人設(shè)立的使用權(quán)?！段餀?quán)法》第四條規(guī)定：國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。第120條又規(guī)定：所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。據(jù)此，農(nóng)戶取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，一經(jīng)設(shè)立即具有了對抗任何人干擾的能力，包括農(nóng)民集體的非法干涉。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)期限性 用益物權(quán)是一種有期限物權(quán)，他物權(quán)的期限性是與生俱來的。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的彈力性使占有、使用和收益權(quán)能與處分權(quán)分離，期限屆滿其權(quán)能又恢復(fù)圓滿。倘若他物權(quán)是一種永久的權(quán)利，則勢必害及所有人權(quán)力的行使。根據(jù)承包用地的不同用途，法律規(guī)定了最低年限和最高年限，即耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長［1］。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)具有社會保障性 盡管在我國農(nóng)村已經(jīng)建立起了最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等保障制度，但在很長的一段歷史時(shí)期，土地之于農(nóng)民的確發(fā)揮著提供生養(yǎng)死葬的保障職能，即使現(xiàn)在也不可能完全否定。有無承包土地決定了農(nóng)民能否生存和農(nóng)村能否和諧發(fā)展。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。由此可知，承包經(jīng)營權(quán)的主體應(yīng)該是集體成員，每一個(gè)集體成員均具有承包本集體發(fā)包土地的權(quán)利。新增人口只要具備集體成員資格，成就了取得土地承包經(jīng)營權(quán)的身份條件，就有權(quán)獲得該項(xiàng)權(quán)利。

第十五條同時(shí)規(guī)定：家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。也就是說只有農(nóng)戶才是土地承包合同的一方主體，土地承包經(jīng)營戶是由作為承包方的農(nóng)戶通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同而取得法律主體資格的。單個(gè)成員不可能獨(dú)立享有承包經(jīng)營權(quán)，除非農(nóng)戶中只有一個(gè)家庭成員。

農(nóng)戶在法律地位上與法人是不同的，法人擁有自己的財(cái)產(chǎn)并能獨(dú)立對外負(fù)財(cái)產(chǎn)有限責(zé)任［1］。農(nóng)戶縱使是承包合同當(dāng)事人，但合同中權(quán)利和義務(wù)并非由其獨(dú)立享有和承擔(dān)。農(nóng)戶中所有集體成員對合同義務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)理應(yīng)屬于所有家庭成員共同共有?；谏鲜龇治?，不妨將全體家庭成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)集合成束，構(gòu)成承包農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶權(quán)利大小取決于在首輪承包時(shí)家庭成員的多少。根據(jù)國務(wù)院2004年4月30日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定，縱使家庭人口在承包期內(nèi)減少，該農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)也保持不變。

二、不同人群承包土地的公平博弈

新增人口沒有承包土地，生活保障難以做到自給，在我國農(nóng)民保障體制尚處于建設(shè)時(shí)期，唯有解決這些人的耕種土地問題，方顯社會公平，否則為和諧新農(nóng)村建設(shè)平添變數(shù)，蔣月教授等許多專家均主張對人口不均等特殊情形導(dǎo)致人均承包土地不均應(yīng)予調(diào)整［2］。

筆者并不否認(rèn)這些新增人口應(yīng)當(dāng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但何者才算公平，應(yīng)值得探討。農(nóng)村中除新增人口外，還有原集體成員，他們在集體首輪發(fā)包土地時(shí)，獲得了相應(yīng)數(shù)量的土地，并一直勤懇地耕作至今。我們在保護(hù)新增人口承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)同時(shí)考慮他們的權(quán)利，不可偏廢。

“大穩(wěn)定，小調(diào)整”是眾多專家、學(xué)者追求承包經(jīng)營權(quán)公平的依據(jù)，主張從原承包農(nóng)戶手中“調(diào)整”一部分出來，謂之以社會保障性。筆者認(rèn)為調(diào)整并不是實(shí)現(xiàn)公平的最佳途徑，相反，在承包期內(nèi)，不調(diào)整才是對所有集體成員的公平，理由有以下幾點(diǎn)：

（一）調(diào)整承包土地與物權(quán)法理沖突

用益物權(quán)是以占有、使用他人財(cái)產(chǎn)并獲得收益為特征的一種定限物權(quán)，具有物權(quán)的一般屬性。包括所有權(quán)人在內(nèi)的任何單位和個(gè)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。自集體與農(nóng)戶簽訂的合同生效，農(nóng)戶便取得了一定年限的土地承包經(jīng)營權(quán)。在承包期內(nèi)，集體不得調(diào)整承包地，更不應(yīng)隨意收回。集體成員組成結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，并未導(dǎo)致集體對外法律地位的必然變化，對其原先所為的法律行為仍需遵守，調(diào)整農(nóng)戶承包地就是發(fā)包方對承包方的干預(yù)，與法理不容。

（二）實(shí)際操作難度大

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：在承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。這里就出現(xiàn)兩個(gè)難題：其一是因人口增減導(dǎo)致承包土地不均到什么程度才是法律規(guī)定的可以調(diào)整土地的特殊情形，目前沒有明確的法律規(guī)定，僅見到一些個(gè)人觀點(diǎn)。其二是批準(zhǔn)調(diào)整的程序嚴(yán)格，難以實(shí)現(xiàn)。對于同一個(gè)集體的鄉(xiāng)親，大多不愿得罪人，除非涉及到自身利益，如果要三分之二多數(shù)村民或代表同意，那涉及調(diào)整的范圍也絕不是一個(gè)特殊情形所能概括的。很多情況下，也是在某些人的操縱下通過調(diào)整方案。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)民一向視土地為生命，調(diào)減土地?zé)o異于虎口奪食，在農(nóng)戶間產(chǎn)生不滿和怨恨，勢必增加農(nóng)村不穩(wěn)定因素。諸多的因承包地糾紛引起的訴訟、治安案件便是佐證。

（三）調(diào)整后耕地細(xì)碎化加劇

土地具有位置不可移動性，即使調(diào)整方案按照一定程序付諸實(shí)施，調(diào)減的承包地散布于不同的地方，面積狹小，再將這樣的一塊地分給多戶家庭，每戶可耕種面積則少之又少，加劇了耕地細(xì)碎化程度，不符合適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展趨勢。

（四）與中央穩(wěn)定承包關(guān)系的精神不吻合

在農(nóng)村土地改革進(jìn)程中，國務(wù)院、中共中央出臺的一系列文件均反映著維穩(wěn)的思想，更是在法律層面予以固定。《農(nóng)村土地承包法》第7條第一款明確規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！段餀?quán)法》第130條規(guī)定：承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。2008年中共中央十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展的若干重大問題的決定》指出，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！伴L久不變”，是保持農(nóng)村穩(wěn)定和諧的必然要求。調(diào)整土地情形的存在，使得農(nóng)民不敢進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)投入，缺乏長期思想，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（五）大多數(shù)新增人口承包地問題已經(jīng)內(nèi)化為農(nóng)戶家庭成員間問題

對于出生、嫁娶及戶籍短期遷出等三種新增人口而言，都有一個(gè)農(nóng)戶與之關(guān)聯(lián)，這些家庭原本就有一定的承包土地。在30年的承包期內(nèi)，基于正常的生老病死自然規(guī)律、社會老齡化趨勢等導(dǎo)致的人口增減，對這些家庭基本上是相同的。因人口增加致人均承包土地面積減少，在戶與戶之間處于均衡狀態(tài)，戶均承包土地面積大體平均，從中也不難看出立法者當(dāng)初將農(nóng)戶作為土地承包合同一方主體的深遠(yuǎn)考量。如果因?yàn)檫`反我國人口生育政策，非法超生導(dǎo)致家庭人口增加，新時(shí)代青年農(nóng)民相應(yīng)國家號召，晚婚、少生導(dǎo)致人口相對其他家庭變少，進(jìn)行承包地調(diào)整，則無異于對違法行為的肯定與褒獎(jiǎng)，對守法行為的否定與懲罰。

對于沒有與農(nóng)戶關(guān)聯(lián)的純粹新增人口，不可與前述情形等同看待。在他們加入這個(gè)農(nóng)村集體時(shí)，就應(yīng)該已經(jīng)知曉了可能沒有土地可供自己承包的境遇，若機(jī)動地等三類土地?zé)o法滿足時(shí)，就其內(nèi)心而言也是能夠接受無地承包的結(jié)局的。人都有自私的一面，都有追求個(gè)人利益更大的主觀驅(qū)動力，一旦成為集體成員都會主動或被動地謀求一份土地，也就不足為怪了。大邱莊、華西村等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，有許多外來打工人員落戶定居，莫非他們都要從集體收益中分一杯羹？在此，筆者并沒有就戶籍與成員資格劃等號之意，僅就第五種類型新增人口要求調(diào)整承包地問題舉一反證。

綜上所述，筆者認(rèn)為在特殊情形下調(diào)整土地雖是法律的規(guī)定，又有眾多要求調(diào)整的糾紛與案件，但在承包期內(nèi)調(diào)整承包地只是合法不合理，是形式上集體成員間的公平，并非實(shí)質(zhì)公平。

三、保護(hù)新增人口承包經(jīng)營權(quán)策略

新增人口的承包經(jīng)營權(quán)的確應(yīng)當(dāng)保護(hù)，但應(yīng)區(qū)別對待，決不可簡單的一刀切，否則容易在維護(hù)部分人群利益的同時(shí)，傷害了另外一部分人的利益，造成新的不公平。在維護(hù)現(xiàn)有的土地承包體制不變的前提下，為保護(hù)新增人口土地承包經(jīng)營權(quán)，可以考慮以下措施：

（一）維護(hù)原有的承包關(guān)系不變，承包土地絕不調(diào)整

充分利用承包農(nóng)戶家庭這個(gè)緩沖器，解決大部分新增人口土地承包經(jīng)營權(quán)公平問題，保留違法超生所致戶均土地面積不平衡問題，既可維護(hù)總體水平上的公平，又能彰顯法律的指引作用，堅(jiān)決不予調(diào)整土地。穩(wěn)定承包關(guān)系，是保障農(nóng)民土地權(quán)利的最根本途徑［3］。

（二）積極增加三類可調(diào)土地面積，盡力保護(hù)新增人口有地可包

《承包法》第28條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者發(fā)包給新增人口的土地包括集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動地、通過依法開墾等方式增加的以及承包方依法、自愿交回的土地。積極推動土地復(fù)墾整理項(xiàng)目，增加土地面積；嚴(yán)格農(nóng)村分戶制度，及時(shí)收回承包土地；積極推動承包土地流轉(zhuǎn)，通過上述途徑增加耕地有效面積，解決新增人口承包土地問題。

（三）積極推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，解決新增人口實(shí)際生存問題

維護(hù)土地承包關(guān)系穩(wěn)定，提倡土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，新增人口可以通過接受他人流轉(zhuǎn)的土地得以謀生。對于返鄉(xiāng)務(wù)工家庭，如果參與了土地承包，且沒有將土地轉(zhuǎn)讓，因外出務(wù)工而由他人實(shí)際耕種的，不論是自己撂荒還是集體再行發(fā)包，依法仍然享有對原土地的承包經(jīng)營權(quán)，可依法索回。對沒有參加二輪承包的返鄉(xiāng)家庭可通過三類土地解決，仍無地可種的，也只能通過他人流轉(zhuǎn)方式取得。

（四）嚴(yán)格控制新落戶人員范圍，減輕集體在土地發(fā)包方面的壓力

學(xué)術(shù)界應(yīng)進(jìn)一步理清戶籍與取得集體組織成員資格的內(nèi)在關(guān)系，地方政府嚴(yán)格按照國家、地方的規(guī)定控制外來新增人口數(shù)量，即使必須要落戶于此，也應(yīng)事先確定好集體現(xiàn)實(shí)的土地現(xiàn)狀，及不能解決承包土地的實(shí)際困難，減輕在土地發(fā)包方面的壓力。

（五）實(shí)行規(guī)模經(jīng)營與承包合同主體個(gè)人化相結(jié)合

在農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營普及的情況下，承包期限屆滿再次發(fā)包時(shí)，在有些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村可嘗試集體與農(nóng)民個(gè)人簽訂承包合同的方式，個(gè)人承包后流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)統(tǒng)一耕種，承包人死后由集體及時(shí)收回。這樣既可以解決某些集體成員缺乏勞動能力的問題，又可以“死人擠占活人的地”現(xiàn)象。但這種方式與現(xiàn)行的農(nóng)戶為土地承包合同主體的法律規(guī)定相抵觸，故權(quán)且作為理論上的一種探討。以個(gè)人作為承包合同的主體條件不夠成熟，如果立即強(qiáng)行改變，可能需要為制度轉(zhuǎn)變付出巨大成本。即使制度轉(zhuǎn)變了，也未必能得到農(nóng)民的認(rèn)可［4］。

四、結(jié)論

集體土地的共有權(quán)屬性，為梳理集體、農(nóng)戶、新增人口之間的關(guān)系提供了一個(gè)新視角。人口增減導(dǎo)致的承包土地不均，關(guān)乎農(nóng)村社會穩(wěn)定，影響農(nóng)民切身利益，應(yīng)當(dāng)予以足夠重視。保護(hù)新增人口土地承包經(jīng)營權(quán)不能簡單地通過調(diào)整土地實(shí)現(xiàn)，否則容易造成新的不公平。維護(hù)現(xiàn)有的承包關(guān)系不變，由家庭內(nèi)部消解大部分的土地需求壓力，積極開展土地復(fù)墾整理、及時(shí)收回不符合承包條件農(nóng)戶的土地，增加對新增人口承包土地要求的解決能力。嚴(yán)格戶籍管理，盡量減少外來戶給本集體帶來的土地壓力。

［1］ 陳利根.土地法學(xué)［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2008（11）：64－69.

［2］ 蔣月.農(nóng)村土地承包法實(shí)施研究［M］.北京：法律出版社，2006：29－31.

［3］ 龍開勝.如何保障農(nóng)民的土地權(quán)益［J］.資源與人居環(huán)境，2009（9）：35－37.

［4］ 商平度.關(guān)于農(nóng)村新增人口土地調(diào)整糾紛不屬于行政案件的幾點(diǎn)思考［EB/OL］.http：//www.law－lib.com/lw/lw view.asp？no＝5596，2005－07－11.

Land contract relationship stability and adjustment game——In view of on community property

DUAN Jing1，ZHANG Chang－chun2，WANG Li－qin2，ZHANG Yuan－yuan2
（1.Economic Information Center of Heibei Province，Shijiazhuang，Hebei 050051；
2.Agricultural University of Heibei，Baoding，Hebei 071001）

Population increase or decrease can cause the inequality in the contracted land，which is related to vital interests of farmers.The author believes that based on the population of increase or decrease，adjusting the contracted land not only conflicts with property rights and jurisprudence，but is inconsistent with the spirit of stable land contract relations of the Party Central Committee，but also has difficulty in operating practically，as the adjusted land has increased the fragmentation.In conclusion，the adjustment is not the best way to achieve fairness.To protect the contracted management rights of land for additional population，we have proposed to increase actively three adjustable land area；to push through the circulation of the contracted management rights of land；strictly control the scope of new settled staff，reduce the collective pressure in land contract，implement a series of measures，and to combine scale management with personalization from the main part of the contract，and so on.

community property；additional population；the contracted management rights of land

F 321.1

A

1008－6927（2011）03－0374－05

2011－03－10

段 婧（1965－），河北石家莊人，大學(xué)本科學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。

（

劉雪春）