莫于川

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

突發(fā)校園安全事件不斷刺痛著人們的心，繃緊了人們的神經(jīng)。例如，2010年11月29日11點50分，新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇市第五小學(xué)課間操期間學(xué)生下樓時，由于前面一名學(xué)生摔倒，造成踩踏事故，致使41名學(xué)生受傷，其中重傷7人、輕傷34人。11月30日，教育部辦公廳發(fā)出了《關(guān)于近期一所小學(xué)發(fā)生擁擠踩踏事故的緊急通報》。通報強(qiáng)調(diào)，各地教育部門要迅速將此次事故通報到本行政區(qū)域內(nèi)所有學(xué)校和全體師生，使每所中小學(xué)和每個學(xué)生從這次事故中汲取教訓(xùn)，以引起高度重視，防止類似事故再次發(fā)生;并提出如下要求:強(qiáng)化學(xué)生集中上下樓梯時的安全管理，迅速組織一次安全檢查，立即開展一次安全教育。又如，2010年10月9日下午3時許，湖南省寧鄉(xiāng)縣城北中學(xué)老師鄧某駕駛她的本田思域車從學(xué)校操場開至花壇旁，準(zhǔn)備取東西外出。此時，操場上C339班的學(xué)生正在上體育課，慌了神的鄧某誤將油門當(dāng)做剎車急踩，釀成了6名學(xué)生受傷的事故。肇事女司機(jī)鄧某系該中學(xué)班主任、特級教師，駕齡6個月。事故發(fā)生后，該中學(xué)加強(qiáng)了校園安全管理，對3個校區(qū)、370名教師和6 000余名學(xué)生進(jìn)行了校園安全教育。

曾記得，在2010年3月至5月間的短短50天內(nèi)，全國多個地方接連發(fā)生校園安全事件:福建省南平市實驗小學(xué)持刀行兇事件，廣西合浦縣西場鎮(zhèn)西鎮(zhèn)小學(xué)兇殺事件，湛江雷州市雷城第一小學(xué)砍傷學(xué)生事件，江蘇泰興中心幼兒園砍殺幼兒事件，山東濰坊尚莊小學(xué)砸傷學(xué)生事件，陜西省南鄭縣圣水鎮(zhèn)幼兒園砍殺事件……這一系列惡性事件發(fā)生后，有關(guān)政府部門采取了有力的整頓措施，而且在此之前，由于校園安全事件的發(fā)生，有關(guān)政府部門也已采取過諸多整治措施，但是，為何至今學(xué)校安全事故仍然在不斷地上演?面對新的事故發(fā)生后的新一輪措施，我們應(yīng)該深深地反思:逝去的生命和無數(shù)的鮮血、淚水能否擦亮我們的眼睛?如何才能實現(xiàn)學(xué)校安全工作的標(biāo)本兼治，建設(shè)起平安校園、和諧校園?什么措施才是真正的治本之策與長效機(jī)制?為此我們怎樣追求法治保障?這些問題值得深入分析討論。

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，“我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題?！蔽覈壳疤幱谕话l(fā)公共事件的高發(fā)期，而且很長時期都將面臨突發(fā)公共事件帶來的各種嚴(yán)峻考驗。轉(zhuǎn)型時期突發(fā)事件管理機(jī)制的不足，使得最應(yīng)受到保護(hù)的兒童和青少年，成為社會矛盾與沖突的發(fā)泄口與犧牲品，這會加劇社會的不穩(wěn)定。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，“切實維護(hù)教育系統(tǒng)和諧穩(wěn)定。加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校思想政治工作，加強(qiáng)校園文化建設(shè)，深入開展平安校園、文明校園、綠色校園、和諧校園創(chuàng)建活動。重視解決好師生員工的實際困難和問題。完善矛盾糾紛排查化解機(jī)制，完善學(xué)校突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)制，妥善處置各種事端。加強(qiáng)校園網(wǎng)絡(luò)管理。建立健全安全保衛(wèi)制度和工作機(jī)制，完善人防、物防和技防措施。加強(qiáng)師生安全教育和學(xué)校安全管理，提高預(yù)防災(zāi)害、應(yīng)急避險和防范違法犯罪活動的能力。加強(qiáng)校園和周邊環(huán)境治安綜合治理，為師生創(chuàng)造安定有序、和諧融洽、充滿活力的工作、學(xué)習(xí)、生活環(huán)境。”盡管校園安全工作受到各方高度重視，教育部多次下發(fā)緊急通知，把維護(hù)校園安全作為一項“重大政治任務(wù)”，要求各地教育部門協(xié)調(diào)地方財政加大投入力度，為中小學(xué)配備專職保安人員，安裝監(jiān)控報警設(shè)備，協(xié)調(diào)公安部門在校園周邊治安復(fù)雜地區(qū)設(shè)立警務(wù)室或治安崗?fù)?，成立校園安全工作小組，開展專項整治行動。這種學(xué)校突發(fā)事件發(fā)生后的非常態(tài)管理，體現(xiàn)了各級政府對突發(fā)事件應(yīng)對與善后工作的力度與決心。但是，如果不能形成常態(tài)制度下的長效機(jī)制，還是難以擺脫突發(fā)事件頻發(fā)、疲于應(yīng)急的被動局面。由對突發(fā)事件的非常態(tài)管理，到常態(tài)管理、制度建設(shè)與法制保障的回歸，可謂校園安全工作與危機(jī)管理的超越與提升。

學(xué)校發(fā)展要堅持“教育以育人為本，以學(xué)生為主體，辦學(xué)以人才為本，以教師為主體”的理念，不斷樹立“教師、學(xué)生”的主體地位。學(xué)校在提供服務(wù)的過程中，始終要尊重師生的主體地位。如果突發(fā)事件在校園發(fā)生，作為校方，不能及時采取有效措施控制突發(fā)事件，不能有效保護(hù)師生的利益，使師生的人身和財產(chǎn)受到傷害，就無法體現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，提供不了學(xué)校對“個體”的必要關(guān)心，更重要的是無法對個體權(quán)益進(jìn)行保障，無法實現(xiàn)國家對公民的生存照顧。學(xué)校要落實科學(xué)發(fā)展觀，保證師生根本利益，就必須在制訂發(fā)展計劃時，具有前瞻性，充分考慮到有利和不利因素，始終關(guān)心、維護(hù)和保證師生基本權(quán)益的實現(xiàn)，時時處處做到一切為了師生，適時進(jìn)行學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理。

近年來，每當(dāng)一起校園安全事件發(fā)生，都會伴隨著當(dāng)?shù)卣酥琳麄€教育界的“大反省”和“大問責(zé)”:黑板報墻體倒塌導(dǎo)致學(xué)生受到傷害后，政府部署開展校園安全大檢查;踩踏事故發(fā)生導(dǎo)致學(xué)生傷亡后，教育部門試行錯峰放學(xué)和緊急疏散演練;學(xué)生被綁架案件發(fā)生后，公安部門開始在校園周邊增加警力。針對一些地方接連發(fā)生的傷害學(xué)生和幼兒的突發(fā)安全事件，公安部召開緊急視頻會議，下發(fā)緊急通知，部署全國公安機(jī)關(guān)堅決嚴(yán)厲打擊侵害師生安全的違法犯罪活動，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校和幼兒園的安全保衛(wèi)工作。①關(guān)于切實加強(qiáng)學(xué)校安全防范工作，公安部提出要求:各地公安機(jī)關(guān)要立即會同教育行政部門對校園內(nèi)部安全隱患逐校進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，對發(fā)現(xiàn)的突出問題迅速落實整改措施，徹底消除隱患。同時強(qiáng)調(diào)突出抓好六項工作，包括:第一，組織派出所民警、交警、巡警、特警加強(qiáng)對校園及其周邊的治安巡邏，加大巡邏盤查力度。第二，在治安情況復(fù)雜的學(xué)校門口設(shè)立專門警務(wù)室，或依托學(xué)校門衛(wèi)室設(shè)置治安崗?fù)?，及時處置校園及周邊發(fā)生的治安問題。第三，督促學(xué)校嚴(yán)格門衛(wèi)查驗制度，嚴(yán)防不法分子混入校園。第四，指導(dǎo)學(xué)校在大門等重點部位安裝監(jiān)控報警設(shè)備，制定應(yīng)急處置預(yù)案。第五，發(fā)揮公安民警擔(dān)任學(xué)校法制輔導(dǎo)員的作用，提高廣大學(xué)生的防范意識和自我保護(hù)能力。第六，督促指導(dǎo)學(xué)校建立健全保衛(wèi)組織、配備專業(yè)保安力量和必要的防護(hù)裝備，加強(qiáng)校園內(nèi)部的巡邏守護(hù)。

為何良好的構(gòu)想和周到的工作部署并不能起到根本的預(yù)防作用、達(dá)到預(yù)想的社會效果?其中最關(guān)鍵的一項疏漏，恐怕是危機(jī)管理機(jī)制和應(yīng)急法制的薄弱甚至缺失。解決問題的根本途徑在于學(xué)校應(yīng)急能力的提高以及突發(fā)事件管理制度的建立、機(jī)制的良好運(yùn)行與法制的有力保障。系統(tǒng)深入的研究成果，能為切實提高學(xué)校應(yīng)急能力提供理論指導(dǎo)，有利于將學(xué)校突發(fā)事件的應(yīng)對措施由“亡羊補(bǔ)牢”變成“未雨綢繆”，由突發(fā)事件發(fā)生后的緊急治理、專項整治發(fā)展為制度建設(shè)、法制保障與常態(tài)管理的良性循環(huán)。

與一般領(lǐng)域的應(yīng)急管理研究相比，學(xué)校這個特殊領(lǐng)域的應(yīng)急管理機(jī)制研究非常薄弱，缺乏能夠科學(xué)地指導(dǎo)學(xué)校提高應(yīng)急能力、健全應(yīng)急管理機(jī)制的系統(tǒng)理論，體制、機(jī)制與制度的構(gòu)建不能及時跟進(jìn)。以往這方面的研究視角比較窄，大多是從某個局部出發(fā)，研究采取何種措施來應(yīng)對。在校園安全頻現(xiàn)危機(jī)的今天，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)與體系架構(gòu)，難免導(dǎo)致校園治理“一事一改”的短促突擊對策，治標(biāo)不治本。在國內(nèi)外應(yīng)急管理研究成果的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)針對學(xué)校這一特殊領(lǐng)域，進(jìn)行全面、系統(tǒng)和有重點的基礎(chǔ)性研究，為社會組織參與平安校園、和諧校園建設(shè)，為各類教育法律法規(guī)以及各類軟法的積極運(yùn)用，為學(xué)校應(yīng)急能力的切實提高和學(xué)校應(yīng)急管理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，提供科學(xué)理論支持，指明制度建設(shè)路向。

下面幾篇短文由我指導(dǎo)年輕學(xué)者撰寫，多數(shù)作者曾經(jīng)或正在學(xué)校工作，對于校園安全問題給予長期關(guān)注，具有獨到見解。幾篇短文從多個角度分析了校園安全事件存在的問題，著力于學(xué)校突發(fā)事件發(fā)生后的運(yùn)行機(jī)制研究，重點對預(yù)防機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、預(yù)控機(jī)制進(jìn)行深入研究，不僅著眼于如何有效預(yù)防與控制突發(fā)事件的發(fā)生，而且為防范突發(fā)事件提出了完善公眾參與和法制保障機(jī)制的具體建議。通過建立健全有關(guān)體制、機(jī)制和制度，認(rèn)真完善各類應(yīng)急預(yù)案，實現(xiàn)危機(jī)管理的常態(tài)化、規(guī)范化和高效化，有效維護(hù)各級各類學(xué)校的穩(wěn)定和諧，為師生創(chuàng)造安定有序、和諧融洽、充滿活力的工作、學(xué)習(xí)和生活環(huán)境，從而實現(xiàn)構(gòu)建平安校園、和諧校園、和諧社會的目標(biāo)。